公共预算改革与地方治理现代化

丁凡晟

摘要：随着时代的快速发展和进步，中国不断向社会主义现代化国家的目标不断前进。在十八届三中全会提出的推进国家治理体系和治理能力现代化已经成为政府改革的重要目标，要坚决贯彻执行。然而，随之伴生的贫富分化、公权腐败、治理效能低下等问题逐渐成为现代化进程的巨大障碍。对于面临着与不尽相同的环境、问题、压力和挑战的地方政府对于自己所辖地区内的治理模式直接影响着国家治理现代化的整体绩效，地方治理现代化对国家治理现代化具有重要的基础性支撑作用，而对于地方政府发展中的公共预算等财政问题是地方政府发展中的核心问题。本文将以提升地方治理现代化为主要目标，通过公共预算改革的手段，进行全面分析，希望能准确发现地方政府的公共预算改革过程中阻碍和制约治理能力现代化提升的问题，并提出解决办法。

关键词：中央公共预算 地方公共预算 开放的治理结构

一、地方政府在进行治理能力现代化改革中遇到的困难与阻力

从国家治理体系的横向内容方面来看，他主要是通过一系列的规章制度和程序规范为三大主体的行为进行正确引导，它包括：行政行为、市场行为、社会行为，相对的从纵向的体系角度看，它包括政府、市场和社会的三方面治理。推进国家治理体系和治理能力的现代化，是我们国家在现代化道路上对未来挑战的预防和回击。但是与此同时，碎片化管理，地方主义和部门主义等国家管理中的严重短板以及那个严重影响了国家的治理能力提升。对此，地方政府的治理体系现代化的过程中有三种主要的困境。

（一）制度的不健全和对新形势的不相适应

制度的不健全和对新形势的不相适应导致政府在发展过程中出现了治理力量的错位。但是在整个过程之中，起到关键因素的还是制度的改变，它可以改变人的行为素质和工作态度。因此，国家治理体系现代化的核心我们应集中在制度创新层面，所以制度层面的改革创新是最紧要的。

（二）实践的困境

实践的困境导致了地方政府在治理过程中出现的地方治理目标上出现了错位。毋庸置疑的讲，地方政府在财政分权管理体制的作用下是存在自主性和自利性的，这也体现在我们在之前提到的中央政府和地方政府在财权和事权的分配上，存在着不对等的现象。正是由于此类现象的发生，地方政府承担着更多的事务，而且在我国的法律体系中，为了进一步的发挥地方政府的工作积极性，在法律体系上缺少对地方政府的行为限制，但是与此同时也出现了很多地方政府只为自身思考、忽视全局发展的反面现象。

（三）理念提升的困境

传统意义上的地方政府治理长期的依赖于政府各层级组织的规划和计划经济体制的影响，导致了地方政府缺少在发展路径上的自主创新能力，在社会发展中更全面的依靠和运用政府主导的动员模式，从而导致地方政府治理能力的提升和转变都是被动的进行，这种转变往往都与社会发展中的需要存在着一定的误差。对于提升地方政府的治理现代化方面，我们应从现在的地方治理问题中入手，解决地方政府治理中的不足，解决地方政府中的政出多门现象，进行政府机构的改革与合并，打消地方主义的局限性，提升国家的整体治理能力。从制度上根本的解决治理能力现代化的全面提升。

二、公共预算改革的具体方向

（一）改变不同层级政府间的碎片化的状态

所谓碎片化是指组织间关系呈现破碎与分裂的状态，换言之，他就是指各个功能不同的部门主体之间缺少协调工作的机制，具体表现可以是信息的不共享，基础工作和信息的挖掘需要重复多次等，从而出现了一定的工作效率低下，共同的问题无法得到充分解决，造成政府机关个别或整体政策目标执行时的失败。这也就需要不同层级的政府之间进一步明确权责分配，严格的按照职责的划分应遵循的事权与财权相一致的原则。

首先，在预算机构方面，现有的预算体制内没有一个实质性的核心预算部门，预算和资金分配不够统一，在预算制订上存在多个主体共同负责，从而在预算制订的权力上导致了权力分散现象，掌握预算资金的财政单位也没有很大的资金分配的权力，只是具有分配的名义；其次，应避免制度层面的碎片化现象，现在的制度层面上，存在很多繁琐且严格的现象，这在一定程度上，资金被分割并被产权化，导致了财政单位和政府机构很难进行资金的统筹规划，对此，改革势在必行，首先我们应从政策的制定和预算资金的统一进行集中规划，提高资金的使用效率和财政部门的实质作用，同时加强外部对财政部门和预算制订的全面监督机制，确保权力在阳光下的良性运转。

（二）明确地方政府的治理目标

从地方政府的角度来说，地方政府应打消自身的自利性问题，应从整体国家的视角出发，完成自己地方政府的小目标的同时，应确保国家发展中的大目标的进行。应从法律层面上约束自身的行为，对预算资金有更好的利用，并避免出现为了发展地方经济，而出现伤害国家整体利益的现象，通过明确事权的分配情况，从而对财权的分配有一个进一步的分配方式。

（三）提升地方政府的积极主动性

我国政府是人民的政府，政府工作人员应将人民的利益放在首位，地方政府应打消消极和被动的工作态度，加强工作的积极性和主动性，打破计划经济的消极情绪，积极主动地去面对市场中出现的问题，引导市場经济朝着良性的方向去发展。

三、有关提升地方治理现代化的公共预算改革的建议

深化预算管理制度改革的主要内容是：完善政府预算体系，积极推进预算公开，这方面已经开始实行；改进预算管理和控制，建立跨年度预算平衡机制，提高资金使用效率；加强财政收入管理，清理规范税收优惠政策；优化财政支出结构，加强结转结余资金管理；加强预算执行管理，提高财政支出绩效；规范地方政府债务管理，防范化解财政风险；规范理财行为，严肃财经纪律。

（一）依法统筹、目标管理

地方政府的税收自主权包括：自主建立地方税收管理体制，自主设定地方税种、税率、税基及相关的征收内容、方法和对象，自主制定有关地方税收政策等。在坚持国家放、管、扶的大政方针的前提下，建立起强有力的地方税收管理体制，同时可以适当的加大地方政府的税收自主权，但是与此同时，也需要对这种地方政府的权力进行中央政府、法律法规和社会监督的三方面主体下。一方面，地方政府在一定程度上减轻了财政压力，地方财政也可以更好的为地方人民服务；另一方面，中央政府加强了对地方政府的财税工作的管理，对地方政府的征税目的和征税过程进行控制，避免了地方政府的乱征税的现象，防止了给国家财政带来负面影响；促进地方政府财政的资金的合理运用和地方的持续健康发展。为使地方政府可以与中央政府的目标保持一致，也要求地方政府应与中央政府进一步明确事权和财权的划分问题，使二者达到尽可能的对等。在公共预算报告的制定同时，地方政府应充分考虑和细化第二年的政府重要行政活动，防止出现有事无钱的现象，增添应急管理机制，为地方公共预算的不足现象提供补充，在一定程度上减轻地方政府的工作压力。

（二）规范监督机制

想改善人民的生活环境，政府必须要有所行动，依法行政、民主监督，对重要部门权力进行规范的监督，建立纠错机制和责任追究，要广泛为人民群众提供监督政府行为的机制和监督环境。

（1）预算的法律化、公开化。就我国当前情况而言，我们必须加强财政预算方面的立法工作，只有刚性的法律法规体系，制订有关强有力的社会监督机制的法律，对预算工作的目的加以明确，从而才能促进财政预算体制的良性发展。

（2）合理规避地方隐性债务风险。我国在加强地方政府性债务的管理中，应当适当的借鉴欧美国家的合理经验，完善预算法、转移支付法规，用立法的方式明确各个级别的主体的工作内容和财政权限，强化预算的约束，用法律的方式去使政府举债和担保行为更加规范，促进地方债务工作的法制化管理。

（3）发挥监督作用。公共预算的制订关乎到人民群众的利益和财产安全，而部门预算更是重中之重。为了让公共预算可以更好的融入人民群众的意见，各部门应使用多种方式将公共预算的过程向人民群众公开。监督权是法律赋予公众的权利，公共预算是公众委托给政府实现公共利益的一种公共资源，公众要有意识主动参与预算监督。因此，提高公众参与预算监督的主动性，需要提高公众参与的自觉意识和监督能力，可以从公众的预算知识培训、促进公民团体及改善民生项目的预算编制等方面着手。

（三）加强预算外资金管理

对各项杂费的税收累计构成了预算外资金的主要来源对预算外财政资金的管理已经成为了一个很重要的社会热点问题。合理的规划地方政府的税收，加强这种杂费的税收收入管理，税费制度的构建成为管理这种现象的首要方式。期种包括：加强地方政府的税费制度变革和与预算外资金应公开与立法监督。

（四）严格监管、减少腐败

对于现象的财政预算体制中，最可怕的就是行政权力对财政工作的渗透，对此，在现象的体制之中也没有一个很好的监督措施，从而造成了很大的决策失误和监督无力的现象，更严重的会出现腐败滋生，工程效率低下、质量不达标的现象。甚至地方政府会为了完成中央的预定目标，放松对项目的可行性论证，从而导致重复工作和经济效益的缺失。对此，加强多方面的监督管理是势在必行，刻不容缓的，只有这种多方面多层次的人员不断地加入到财政预算的监督工作中来，财政预算的发展才能进行持续健康的良心发展。

结语：

我国目前的预算管理改革，呈现出中央政府主导改革和地方政府不断创新的显著特征，在财政预算改革的过程中，从预算管理模式、预算公开、预算执行与监督等诸多方面，各地区的地方政府都进了具有地方特色的预算体制改革与创新，在此方面的进步和发展也得到了社会的广泛认同，但仍存在着许多的问题，对此，我们要坚持在习近平总书记新时代中国特色社会主义理论指引下不断探索更加适合我国的公共预算体系，促进我国全面高质量发展。

参考文献：

[1]黄新华，何雷.面向国家治理现代化的公共预算改革研究.[J]《福建论坛》，2016，（6）.

[2]譚诗赞.国家治理现代化中的公共预算治理：意涵、挑战与应对.[J]《地方财政研究》，2016，（10）.