扬镇融合发展的路径建议

朱莹 李薇

“京口瓜洲一水间，钟山只隔數重山。”这首1000多年前北宋诗人王安石的《泊船瓜洲》中的诗句，包含着近在咫尺的南京、镇江、扬州三市。宁镇扬三市地缘相近、山水相连、人缘相亲，经济上互补，文化上亲近。早在2006年11月江苏省第十一次党代会上，江苏首次作出了构建“宁镇扬经济板块”的战略决策。2009年，宁镇扬同城化建设框架协议签署。2014年，江苏省政府颁布实施《宁镇扬同城化发展规划》。2016年5月，国务院批准通过的《长江三角洲城市群发展规划》明确指出南京都市圈包括南京、镇江、扬州三市。2018年11月，中央出台《关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》，指出：“要建立以中心城市引领城市群发展、城市群带动区域发展新模式，推动区域板块之间融合互动发展。”目前，宁镇扬三市已经形成了党政领导联席会议决策层、市长联席会议协调层、专业委员会执行层三级运作机制，成立了综合协调、基础设施、产业发展、社会事业和城乡规划等五大类17个专业委员会。

在江苏省委、省政府部署和三市推动下，2017年9月，宁镇扬旅游一卡通APP发行;医疗一体化破题，三市77家医院接入预约挂号服务平台;科教资源融合，东南大学扬州研究院、南京邮电大学扬州研究院、南京大学句容双创示范园顺利推进。2018年镇江市重点打造仙林—宝华科学城、汤山—黄梅旅游宜居区、龙潭—下蜀滨江新城等跨界新城。镇江句容以“机制趋同于南京、政策优惠于南京”为目标，加快与南京融合。2018年12月21日，宁句城际轨道交通正式开工，此项目投资200多亿元，从句容城区到南京马群最快只需33分钟，句容就此纳入了南京城市轨道交通网，同时还使句容、黄梅、汤山、仙林等城镇跨界联动，形成南京东部新的发展板块。扬州则推动仪征先导区与南京江北新区、六合区全面衔接。宁仪扬城际、龙潭过江通道也在积极筹划中，还有已经开工的和燕路、仙新路过江通道，宁镇扬三市正围绕特大城市南京，合力构建综合立体交通走廊，打造三市“1小时通勤圈”。改革开放40多年来，江苏城际间密切协作，率先构建省域一体化发展新格局，在全面建成小康社会征程中，区域协调发展驶上了快车道。随着区域经济一体化的推进，大都市圈的吸引力会越来越强，中国未来城市化核心将是大都市及其周边的紧密城市群，新一代基础设施建设也将集中在大都市圈，不会是高铁或者高速公路。

关于宁镇扬一体化近年来有一些学者进行了有意义的研究与探索，但已有的成果大多聚焦宁镇扬三市整体研究，或关注宁句一体化研究，对于加强扬州、镇江之间融合的研究并不多见。本文关注扬州、镇江两市之间的融合，因为只有当融合度最弱的扬镇这一环闭合时，宁镇扬一体化才能名副其实。

一、扬州、镇江两市融合发展的迫切需要

实现扬州、镇江两市融合发展既是两市发展现实的呼唤，也是其他地区发展经验的启迪。

1.现实呼唤

扬州、镇江两市一江之隔，民风相近，2017年两市GDP在全省分别排名第八和第十，多年来排名基本稳定。两市各自体量都较小，单兵向上突破超越较难。目前两市GDP之和在全省也只能排名第四，算不上高;人口之和在全省排名第四;面积之和在全省排名第四;城镇化率刚刚达到全省平均水平。对扬镇两市来讲，合则两利，分则两伤。经济学上讲究规模出效益，当一个城市的体量足够大时，才会有更大的吸附效应。人口越多尤其是青壮年越多就会吸引更多的企业前来投资，城市的消费也会相应增加，整个城市发展会进入一种良性循环状态。2017年江苏省内许多城市加入抢人大战，其中南京户籍人口增加17.88万人，无锡和常州户籍人口增量分别为6.85万人和3.94万人。然而，2017年扬州户籍人口比上年末减少1.68万人，镇江则减少1.08万人，两市总人口呈现净流出状态。两市只有联手融合发展，壮大城市规模尤其是经济规模，方可改变这种人口净流出状态，城市只有更大方能产生更强的磁吸效应。人们愿意来，来后愿意留下来，城市的发展才可以进入正向循环。

宁镇扬一体化是江苏“1+3”功能区战略的“1”——扬子江城市群发展的核心区，其中宁镇扬小圈核心是南京。目前宁镇扬一体化之宁镇、宁扬融合已经初见成效，融合先行区的句容、仪征两地经济社会发展已经驶上了快车道。对扬州而言，依照国家和江苏省规划要求，推进区域融合的主要任务是宁镇扬一体化，城市经济发展的最主要方向则是长江经济带经济高质量发展。反观扬州、镇江两市，地理空间上隔江相望，现实中心理隔阂、行政壁垒依旧，两地经济社会融合发展迫切性不足，俨然成为宁镇扬一体化的短板。加速扬镇融合促进宁镇扬三市一体化形成闭环，既可以更好地引领扬子江城市群八市大融合大发展，又能助力国家战略长江经济带高质量发展。扬州目前城市发展向东，强调江都、广陵融合——闭合主城区;镇江规划城市空间发展方向为沿江沿路“T”字形发展，重点向南发展，对接沪宁、优化东西、提升中心。两座城市发展方向不是走向融合反而呈现一种背离状态——各吹各的号，各唱各的调。

2.经验启迪

2018年12月16日，由深圳全面主导的深（圳）汕（尾）特别合作区正式揭牌。深汕特别合作区原先管理架构分四层：省级层面有协调小组负责协调工作、深汕两市设有高层领导小组、特合区管委会、建设开发公司，发展目标是30年建成区域合作创新区。深圳是超一线城市，2017年深圳三次产业增加值之比为：0.1%∶41.3%∶58.6%，二、三产业的比例已经接近临界点。近年来深圳制造业外迁已成潮流，如中兴通讯、比亚迪、富士康等许多大公司纷纷将生产线迁出深圳，有识之士担心深圳产业的空心化问题。其近邻香港，第三产业占比近93%，经济发展步履蹒跚，皆因制造业比例过低。创新型城市是深圳对自己的城市定位，创新必须依托强大的制造业，否则创新就会成为无源之水。深圳自身市域面积较小，行政区划调整又很困难，未来要想留住先进制造业，深圳汕尾特别合作区必须提速，深汕融合成为一种必然。

扬州、镇江两市向东100公里——江阴、靖江两地已从跨江“联动开发”转为“融合发展”，两市合作迈入了全新时代，创建高质量跨江融合发展实验区是两市的最新目标。早在2003年8月，江苏首个跨江联动的江阴靖江工业园区揭牌，开启了探索两市跨江融合发展新征程。在两市联动开发带动下，大量苏南企业到靖江及周边地区投资发展。2017年，该园区经济总量分别占江阴和靖江的5%、10%左右，成为全省南北合作、跨江融合发展的排头兵。该园区立足两地产业比较优势，强化产业结构整合优化，深化企业合作，促进优势产业协同发展。著名经济学家洪银兴教授也认为，江阴、靖江两地要加快实现产业、城市、生态等方面的深度融合和毗邻城市的互通共享，打造一个既共享城市发展资源、又不改变行政区划的同城化样板。

借鉴他山之石，扬州、镇江两市可以淡化行政区隔，在扬州南区临港新城共同打造高质量跨江融合示范区，该示范区可以以两市具有比较优势的高端制造业和旅游、金融等服务业为主，努力将该区域打造成为扬州、镇江融合发展的核心区，成为江苏跨江融合高质量发展的样板区。

二、扬州、镇江两市融合发展的具体路径

实现扬州、镇江两市融合发展，需要多管齐下，综合施策。

1.构建两市发展规划协同决策机制

在扬州、镇江两市一体化融合进程中，顶层设计是不可或缺的。比如“京津冀一体化”上中下三个层次都分别有相应的领导和工作机制;“深莞惠一体化”自2009年破题，当年三市即签署协议共同制订和实施区域协调发展总体规划，每年实施项目化推进。2017年东莞GDP为7582亿元，惠州为3830亿元，三市一体化进程取得了重大的进展，东莞和惠州城市能级不断提升。深圳由于市域面积限制，缺少土地，且土地昂贵，也只好迁移很多制造业基地。而靠近深圳的东莞、惠州经济都很发达，他们更愿意承接和配合深圳经济。扬州和镇江两座城市若组团发展，形成跨江融合双子城就需要两市发改委、规划部门进一步深化交流，建立协同战略决策机制、沟通协调机制以及合作运行机制，凝聚两市强大合力，共同打造城市情感共同体、利益共同体。与此同时，必须形成扬州向南、镇江向北互相拥抱的大发展格局，而不是现在的扬州向东、镇江向南的背道而驰的发展状态。当顶层设计的指挥棒确定了融合方向，两个有着同样方言的城市就可以从上而下加强交流和联动，犹如常常走动的亲戚一般，这样两座城市方能实现真正意义上的“大联通大融合”。

2.构建两市快捷交通体系

扬州、镇江两市目前通联主要靠汽车客运，从扬州火车站到镇江火车站一般需要1小时左右;扬镇城际公交则需更长时间。2020年即将开通的连淮扬镇铁路，则是城市外围长途通达性铁路，对于两市城区通勤同城化并无太多正面促进作用。因此，加快扬州、镇江两市融合，需要把推动交通同城化建设作为重点领域和先行举措。首先要打造南北向快捷过江交通体系，实现两市主城区15分钟通勤圈，具體来讲，可以通过建设2至3条江底隧道、地铁或轨道交通，加密通勤过江通道;同时扬州主城区应主动向南依江发展，从而实现与镇江主城区快速对接;此外两市要科学谋划协同推进交通规划，构建快速、便捷的综合立体交通体系。当两座城市主城区之间有多条南北向通道可以快速通达，同城化就会水到渠成。

3.构建两市产业协作机制

镇江、扬州两市都是历史文化名城，镇江以城市山林文化盛，扬州则以园林文化长。2017年宁镇扬三市联合推出宁镇扬旅游一卡通APP，市民花费470元可不限次玩三地37个景点。然而，理想是丰满的，现实是骨感的，这样的年卡每年可以销售多少至今没有数据公布。其实扬州、镇江两市可以针对对方市民，以免景区门票的方式打造精品一日游或二日游线路，只有多走动方能多了解，只有多了解方能成为朋友。其次在两市协同发展的同时，要规避发展过程中的“虹吸效应”，实现两市产业的合理布局和有序转移，进而逐步建立两地错位发展、协调互补的经济发展模式。2017年，扬州、镇江两市第二产业占比分别为48.9%和49.4%，两市都未进入后工业化阶段，且两市产业相似度较高，许多产业雷同，比如都是石化产业基地，造船业发达。这就需要两市立足各自城市特色和资源禀赋，统筹两市产业发展规划，深入推进产业链互动融合，大力加强平台载体建设，加快建设分工合理、高效协同的现代产业体系，形成互补的产业经济格局。

4.促进两市公共服务体系共享

公共服务体系包括教育、公共卫生、公共文化服务、社会福利等。北上广深这四座超一线城市之所以有着巨大的磁吸效应，一个重要原因在于其拥有完善和发达的公共服务体系。第一，两市教育资源能否共享、如何共享？比如各级教育学分互认、各种短期游学或中期访学。第二，公共卫生一般指由政府来支出的健康服务或者手段，市民们能否享受便捷的异地挂号、异地医保？尽管宁镇扬三市已有77家医院接入预约挂号服务平台，但还有一些三甲医院无法实现异地网络挂号。第三，两地市民公共文化服务共享并未见到太多实质性进展，比如异地市民图书便捷借阅，在网络时代，能否异地共享使用图书馆期刊数据库电子资源也是非常重要的指标。第四，社会福利。社会福利包括享受异地医保支付、异地养老、异地公积金支取、贷款买房等。这里面每一项公共服务同城化都需要两市甚至省级有关部门统筹安排方能实现。当然完善公共服务还包括提升医疗卫生服务能力和水平，推动两市文化融合发展，共同创新完善社会治理体系，营造和谐稳定的社会环境和优质的服务环境等。只有这样，才能更好地满足两市人民对美好生活日益增长的需求。

5.引导两市民心交融

民心交融首先需要两市市民的文化认同，这方面政府可以吸引公众参与两地融合政策的制定。当然任何政策的出台及实施，其最终目的应该都可归结为“满足两市人民对美好生活的向往”。两地虽说分属吴文化与淮扬文化，但两地在历史上地缘相近、人缘相亲、唇齿相依。千百年来瓜洲古渡与西津渡在默默地向后人述说着先人们交流相融的历史，两市主城区方言几乎一样，就是历史的明证。当然在两市融合发展进程中，随着两个城市间联系增多，人们在对方城市探亲访友、上学、旅游、求医活动都会大大增加;如若通勤也方便快捷，两地市民在对岸就业、置业、成家必会越来越常见，自然两市市民情感纽带也会随之增强。扬子江畔这两座历史文化古城，同时主动张开双臂拥抱对方，将会是扬州、镇江两地融合的最美画卷。

〔本文系2019年扬州市级计划——政策引导计划（软科学研究）“聚焦高质量发展，扬州打造新兴科创名城路径研究”（YZ2019176）中间成果〕

（朱莹：扬州职业大学;李薇：扬州供热公司）

责任编辑：彭安玉