江苏推进长三角一体化的挑战与重点

吴国玖

中央明确将长江三角洲区域一体化上升为国家战略，有利于进一步推动长三角城市群更高质量一体化，更好地发挥长三角地区在新一轮改革开放中的龙头带动作用。2019年12月，国家《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》（以下简称《纲要》）向社会公布，聚焦重点领域，为长三角一体化发展明确了任务书、时间表和路线图。今年4月初，《〈长江三角洲区域一体化发展规划纲要〉江苏实施方案》（以下简称《方案》）发布。未来一段时期，江苏应紧紧围绕国家《纲要》和省实施《方案》，找准和补齐短板，力争在重点领域率先实现突破。

一、推进长三角更高质量一体化面临“四个挑战”

当前，推进长三角更高质量一体化发展依然面临很多挑战。这些挑战，既有个性，也有共性。

政府和市场关系还不够顺畅。长三角一体化还主要是政府主导。一方面由于政府决策的科学性、政府能力的有限性，以及政府行为的可监督性无法保障，可能使长三角一体化难以沿着最佳路径推进;另一方面，受传统地方政绩考核影响，在非合作性博弈中，地方政府有动力，也有能力追求地方利益最大化，“以邻为壑”的现象是时有发生。同时，政府间利益协调机制的不健全，也会造成政府主导与市场机制间产生许多矛盾。

区域经济发展还很不平衡 。虽然长三角地区整体经济发展水平位居全国前列，但区域间经济发展不平衡的问题依然比较突出。这对长三角更高质量一体化发展形成了制约。区域经济发展不平衡的主要原因是，包括人才、资本、信息、技术等在内的要素差异。从目前情况看，上海、苏南、浙北和皖南的要素资源比较丰富，而苏北、浙南和皖北的资源相对匮乏。要素差异的直接影响是产业差异，要素资源丰富地区都形成了各自的特色产业和优势产业，而不具备优势产业的地区发展则相对落后和被动，最终导致经济发展水平的不平衡和人民生活水平的差异。

城市间协调联动性还不足。城市群建设有助于促进城市圈内经济的增长和发展，并通过“集聚效应”和“辐射效应”逐渐缩小地区间差距。但是，目前长三角城市群内部合理的城市层级和分工体系尚未形成，还存在较为严重的“简单均衡”或“一城独大”现象，城市间协调联动性不足，难以发挥城市群效应，影响一体化发展。同时，城市生活成本持续上扬，而生活环境质量下降，城市群的可持续发展面臨考验。

产业同质化现象还比较严重。各个城市产业大而全、小而全现象还比较普遍。例如，前些年，相当比例的城市将汽车、石化、信息、光伏等作为重点发展产业。近年来，一些大中城市又扎堆发展人工智能和半导体产业。由于产业集中度偏低，难以实现集群效应，造成资源大量浪费;同时，也难以培育和形成拥有国际核心竞争力的重量级企业 。

二、推进长三角更高质量一体化

应发挥好“三个优势”

习近平总书记要求三省一市在推进长三角一体化过程中“各扬所长”，给我们很大启发。这个“长”就是比较优势。对江苏来说，主要体现在三个方面。

扬实体经济之长，加快建设自主可控现代产业体系。江苏实体经济发达，特别是制造业发展全国领先;区域创新能力较强，研发经费占比达2.7%左右;人才资源富集，有“两院”院士100人、研发人员80多万人、在校大学生210多万人;开放平台多，省以上开发区131家。未来看产业不能只看规模、体量，更要看产业的控制力、竞争力。重点是要把丰富的产业、科技、人才资源整合起来，把多重资源叠加的优势体现出来，释放出创新驱动发展的强大能量，建成自主可控的现代产业体系。

扬通江达海之长，全面建设现代化综合交通运输体系。江苏平原辽阔，通江达海，但过去长江以北地区滞后于高铁时代，交通成为“发展之短”。现在，沿江高铁、跨江通道、省际铁路在兄弟省市的大力支持下顺利推进，天堑将变通途，“短板”将变“长板”，苏中苏北发展必将呈现磅礴之势，长三角的发展空间也将进一步拓展延伸。同时，江苏还拥有400多公里长江黄金水道，沟通长江中上游地区，江海联运优势突出，沿江地区形成的扬子江城市群是全国产业体系最完整、创新能力最强、城镇分布最密集、开放程度最高的区域之一。

扬协调发展之长，率先构建省域一体化发展新格局。江苏尽管有从南到北的梯度发展差异，但协调发展总体上走在全国前面。习近平总书记明确要求，江苏“做好区域互补、跨江融合、南北联动大文章”。放到长三角一体化的大背景下来考量，江苏需要加快推动内部一体化发展甚至融合发展。苏南地区一体化程度比较高，特别是苏锡常地区形成了连绵150公里的都市区，以南京为中心的宁镇扬一体化也取得积极进展。此外，省里还重点打造以淮安、宿迁和里下河地区为依托的江淮生态经济区，以连云港、盐城、南通三市共同构建的沿海经济带，以及将徐州作为淮海经济区中心城市来规划建设。江苏以局部的一体化促进更大范围的一体化，将为整个长三角一体化发展做出积极探索。

三、推进长三角更高质量一体化要突出“五个强化”

江苏要结合实际，找准定位，优化路径，在基础设施一体化、政策扩散一体化、区域市场一体化、社会治理一体化、公共服务一体化等方面加强系统研究，以上海为龙头，与浙江、安徽密切配合，扬长补短，担当作为，努力在服务党和国家发展大局中做出江苏贡献。

强化国家战略的协同。长三角是国家重大战略交汇叠加区域，推动更高质量一体化发展，要加强与“一带一路”建设、长江经济带发展战略的互动和对接。一是苏北四市要积极融入核心区。根据《纲要》，江苏的徐州、盐城、连云港和淮安四市未进入长三角核心区范围。但是从江苏实际情况看，随着现代综合交通运输体系建设加快推进，苏北绝大部分城市都能纳入上海2.5小时都市圈，形成长三角城市群有机整体。连云港已获批自由贸易区，正加快打造“一带一路”交汇点建设的“强支点”;徐州是淮海经济区中心城市，江苏“1+3”重点功能区战略的重要版块，沟通东中西部和联系长三角地区、长江经济带、京津冀地区的重要枢纽;淮安是国家淮河生态经济带建设重要城市，也是大运河文化带上的重要节点城市。就江苏层面而言，苏北四市要一并纳入核心区范围统筹考虑。二是加快高等级开放平台和对外枢纽建设。推动全方位对外开放，长三角北翼缺少高等级开放平台和对外枢纽，这是明显的短板，要加快自贸试验区建设。同时，重点打造连云港和通州湾两个出海口，推动硕放机场、南通新机场的规划建设，着力解决长江中上游和江北广大腹地的开放出口问题。三是发挥企业主体作用共建“一带一路”。上海是金融强，国企强;浙江善于搞商贸，小商品市场开到全世界;江苏、安徽侧重制造业，江苏海外有很多产业园区，包括中阿产能合作示范园、柬埔寨西港特区等。如果能发挥各自优势，让三省一市相关企业联合出海，一定能够取得多赢成果。

强化基础设施互联互通。长三角一体化除了三省一市“四大块”步调一致外，更重要的是，要把广大中小城镇跟上海、南京、杭州、合肥等中心城市更加紧密地连接起来。这也是建设长三角世界级城市群的需要。大城市群要由若干小一些的城市群、都市圈通过便捷的交通，抱团成为大群。江苏主要是推动扬子江城市群建设，支持南京提升省会城市功能和中心城市首位度，推动宁镇扬、苏锡常一体化发展和南京都市圈建设。江苏除了加快推进在建项目外，还要加快北沿江高铁等项目开工建设，尽快打通交通梗阻，切实发挥中心城市的辐射带动作用。

强化产业链条融合。三省一市制造业基础雄厚，科技人才资源富集，都面临着推动先进制造业创新发展的共同课题，同时也存在很大的互补性，合作潜力巨大。在推动产业链、创新链和价值链互动融合上，既有迫切需求，也有现实条件。推动三省一市在构建共性技术研发平台、布局国家实验室、健全产学研一体化创新机制等方面错位发展、各展所长，互相借力、形成合力，共同促进新技术、新组织形式、新产业集群加快发展，共同打造若干世界级的产业集群，代表国家积极参与国际竞争。

强化示范园区引领作用。江苏一方面要切实把《纲要》作为上位规划，推动各自的规划与之相一致、相协调。另一方面，要围绕《方案》着力谋划好示范区建设。昆山市要按照示范区要求规划建设。江苏的昆山、吴江和上海的嘉善、青浦四个地方合作已久，一直在共同打造“环淀山湖”这个品牌。昆山市积极融入示范区，就能够接上京沪高铁这条大动脉，更便利地与广大长三角区域充分进行要素交流，更好地发挥示范效应。同时建议一些先行先试政策同步在苏州工业园区等地协同试验。示范区取得的经验，暂时不宜大规模推广的，可优先向中外合作、苏滁、苏皖等合作共建园区推广复制，先扩大试验面，再向更大范围推广。

强化公共服务资源整合。如果说水、电、气、通信、交通等基础设施的互联互通是长三角一体化的1.0版本，那么公共服务的一体化则是2.0版本。当前，长三角一体化既要继续完成1.0版本重点任务，又要加速升级至2.0版本。这一阶段的建设重点之一，就是推动公共服务一体化，包括人才资源互认共享、社会保障互联互通、劳动保障法治协作、食品安全共治共享、旅游服務深度合作、体育产业联动发展、区域养老融合发展，不断优化公共服务供给。例如，积极推进企业注册、身份证办理、公交卡服务、养老金提取、医疗卫生、教育培训等服务的一体化，人才、就业和养老的同城化，等等。重点是医疗、教育、体育、文化、信息等资源的共建共享，需要深入探索，率先突破。应积极推动尽快制订长三角都市圈医疗卫生发展规划，形成优势互补的国内乃至亚洲一流医药卫生中心，完善公共卫生防疫体系，实现重大疫情联防联控;打破各阶段教育之间存在的“壁垒”，推动国内外优质院校在长三角地区设立分校，打通教师资格认定标准，实施专业课程统一设置，允许学分跨省转化;有序开放公共图书馆、博物馆、体育馆等文体资源，满足人们日益增长的文体需求;加快旅游业合作发展，打造世界一流旅游目的地。

（作者单位：江苏省人民政府研究室）

责任编辑：戴群英