减税政策下企业“营改增”实施效应评价

摘 要：“稳定税负”释放了结构性减税的价值取向，减税的最大制度改革就是“营改增”。从税制衔接、纳税人界定、税率选择、进项抵扣、发票管理等方面入手，分析“营改增”对企业纳税的影响情况，检验“营改增”对企业减轻税负的有效性。根据“营改增”的税负变化，全面评价山东省“营改增”试点改革的实施效果。

关键词：营改增;减税政策;税负影响

结构性减税政策营业税改增值税（简称“营改增”）于2012年1月1日起在上海市交通运输业及部分现代服务业展开试点，自此拉开了“营改增”的序幕，期间逐步扩大试点地区范围及行业，2016年5月1日起，全国在最后的建筑业、房地产业、金融业和生活服务业全面推开“营改增”，标志着“营改增”正式收官，营业税从此退出历史舞台。

一、营改增推进总体情况

山东省于2013年8月1日在部分行业正式启动了“营改增”试点，截至2016年2月底，全省35.96万户纳税人进行了“营改增”，企业累计减轻税负320.91亿元，减负面达98%，促进了新旧动能的转换，企业发展活力得到增强。

2016年5月1日在建筑业等4行业全面推行“营改增”，山东省再涉及65万户纳税企业。这次改革相比之前涉及户数更多、范围更广，减税效应更为突显。山东省从2013年8月启动“营改增”试点至2018年3月底，全省减税规模达1234.53亿元。为推进新旧动能转换重大工程，山东争取并出台了多项税费减免政策。落实新的以增值税为主的减税降费政策，据初步测算，2018年山东省进一步为企业和社会减轻税费负担约774亿元。

“营改增”促使企业完善治理机制，从产业链构建、经营模式等方面主动适应税制的变化。“营改增”的全面实行，使得设计研发、咨询鉴证、文化创意等现代服务企业呈逐月上升趋势，占新增纳税企业93.6%，井喷式发展有力促进了民间资本快速流向现代服务业。

以临沂市为例，试点之初至2015年新增文化创意、鉴证咨询、研发设计三类现代服务企业5456户占相应累计户数6005户的91%。

调查发现，小规模纳税人企业实际税率下降，成为“营改增”受益最多的群体。增值税小规模纳税人企业“营改增”前按照3%或5%的税率征缴营业税，“营改增”后，虽不进项税抵扣，但小规模纳税人，以及一般纳税人选择简易计税方法的，按照3%税率征缴增值税。由于增值税属于价外税，在计稅时只按不含税价计算增值税，同等条件下，实际税负仅有2.91%。而真正给小规模纳税人企业实惠的是月销售额在3万元（2019年提为10万元）及以下的，在规定时间里免征增值税、月申报缴税可选择为季度申报等税收政策。精简缴税程序，减少了全年缴税次数，财务管理费用降低，节约了企业运营成本。

原增值税纳税人在交易中如作为“营改增”纳税人的下游企业，更是此次改革的受益者，抵扣链条全部打通，取得“营改增”企业的增值税专用发票可抵扣，相比以前税负减轻显著。以菏泽市为例，2013年8月至2014年底，“营改增”企业为省内原增值税纳税人共开具增值税专用发票中税额24597.28万元，剔除交通运输业原7%扣除率的影响金额14658万元，直接减税近10000万元。

二、“营改增”遇到主要问题

1.部分纳税人税负增加

据了解，分行业看，山东各行业均不同程度实现了减负，部分现代服务业减税幅度最大，2017年，部分现代服务业减税55.65亿元;此外，在抵扣传导机制作用下，“营改增”行业下游原增值税纳税人增加抵扣247.69亿元，工商业受益明显。调研中大多数一般纳税人企业反映税负出现了下降，但仍有部分企业税负出现了上升。通过和企业家以及企业财务部门座谈，主要有六大因素导致部分行业或企业税负上涨。

（1）增值税税率

“营改增”后的增值税税率相比之前营业税税率高，税率变动为导致企业税负上涨的重要因素之一。一般纳税人，交通运输业营业税税率为3%，“营改增”实行后增值税税率为11%，有形动产租赁业营业税税率为5%，“营改增”后有形动产租赁业政策安排增值税税率适用17%。交通运输业“营改增”后税率上升了8%，租赁业更是上升12%。税率提高的幅度较大使得这两大行业企业税负增加出现较为集中的现象。山东省交通运输业2013年税负增加5526万元;2014年税负减少22477万元，许多企业在这一年大量购进车辆等固定资产起到明显的减税效应;2015年税负增加又有所反弹，金额为1638万元，税率高是其中一个主要原因。2018年5月1日，交通运输业、建筑业、房地产业、邮政业等增值税税率由11%降为10%，有形动产租赁业增值税税率由17%降为16%。2019年4月1日将分别降为9%、13%，税收负担应该可以减轻。

（2）内部人力成本

内部人力成本占企业的综合成本的比例趋势上升，但其却不能作为增值税进项进行抵扣。尤其是劳动及知识密集型服务行业，进项税额相对其销项税额规模较小，容易引起增值税“扩围”改革与中央和地方财政体制调整税负的增加。咨询服务业就是比较典型的内部人力成本较中间投入比率高的行业，“营改增”后不少企业出现了税负增加的现象。例如设计院、招投标中心等中间服务机构，一不需要购买大型机器设备，二不需要购买大批原材料，很难取得进项税额，这种人力资源密集型的企业税负增加的较多。

（3）存量设备更新

“营改增”前，不少企业设备等固定资产已进行了更新，没有大规模购置设备需求，这种用于抵扣的大额进项税短期内就不会取得，企业税负可能有所增加。在有形动产租赁业、建筑业、交通运输业及金融业此种情况尤为突出。交通运输业企业主要固定资产为运输车辆设备，使用周期长，如果其短期内不需更新，日常以燃料费和维修费成本为主，又不能取得正规合格的燃料费及路桥费等发票时，企业税负难免会有所增加。随着营改增的全面实施，这一影响将逐步消除。

（4）增值税抵扣发票

增值税专用发票在实际工作中由于种种原因不少企业反映往往难以获得，在交通运输行业这种问题表现较为突出。如是小规模纳税人提供修理服务，经常发生修理费的交通运输业企业往往无法取得从对方直接开具的增值税专用发票。虽然至2019年上半年，8个行业小规模试点纳税人可自愿选择使用增值税发票管理系统自行开具增值税专用发票，但实际试点运行效果不如预期。至于加油费，由于携带证明材料、开具手续及时间不便，驾驶员加油后通常没有开具增值税发票。过路过桥费多为普通发票无法进行抵扣（现在允许抵扣）。特别是很多物流企业存在私有车辆挂靠的情况，挂靠人都是由农民和个体经营户，大部分由现金交易，极少索要增值税专用发票。这样就无足够的进项税抵扣销项税，使企业感到税负压力较重。

调研中有休闲度假公司企业反映，基层企业尤其是服务业企业，在实际操作中，进库商品一般很难取得增值税发票，能取得发票的商品又多在价格上略高，造成税负没有明显降低。另外，证券公司反映目前税负略有上升，一方面是可抵扣项目少，差额扣税计算增值税税基大，相比营业税减除项目变少等，另一方面是日常大量支出取得增值税专用发票困难，如向小规模纳税人购买办公用具、饮用水等，对方开具普通发票，每月不超过3万元免税，（2019年小微企业、个体工商户和其他个人的小规模纳税人，将增值税起征点由月销售额3万元提到10万元。）如果要求对方到税务局申请代开专用发票时，则需先交纳增值税额并由购买者支付，价格等方面原因使得双方放弃开具增值税专用发票，交易以开具普通发票完成，造成可抵扣金额减少。

（5）增值税抵扣链条

目前，小规模纳税人占增值税纳税企业总数比重超90%，一般纳税人向其购进需要专票时，只能取得税务机关代开或部分行业自开的3%征税率的专用发票，抵扣率低，难以减轻税负压力。购进免税货物及服务时，不能取得增值税专用发票，无法抵税，造成增值税抵扣链条间断。

2.混业经营难划分

在现代市场经济中，商品和服务捆绑销售的行为越来越多，要准确划分商品和服务各自的比例也越来越难。

交通运输业与有形动产租赁。租用的车辆租赁形式不同，取得的发票种类就不同，应该拿到什么样的发票其实是取决于所接受的服务是什么性质的服务。如果租车，不配备司机，是有形动产租赁，适用17%（16%）的税率;如配备司机，是提供運输服务，交通运输服务适用11%（10%）的税率。实际操作中企业利己因素影响下不据实混合操作申报时，税务机关较难稽查。

交通运输服务与快递业服务。快递业的服务中混合了邮电通信、交通运输、物流辅助等业务，税率不同，会计核算上是否准确地把相关业务收入分清，需结合当地的法规和具体业务情况来判断其税务处理，如何准确划分，至今没有彻底解决。

通信行业相关的上下游产业（比如宽带安装、管道建设等）属于现代服务业、通信行业或施工行业的划分不明确，导致具体到某个项目的增值税税率及征缴幅度不明确。另外，通讯业广告成本进项税较低额的抵扣，促销赠送的手机终端或通信业务作为视同销售行为缴纳增值税等，都弱化了“营改增”对通讯业的减税效应。

3.纳税人财务管理不到位的税务风险

“营改增”政策的实施带给相关企业不容忽视的挑战，企业需在财务、票据的管理与运用、内部控制作用等方面进行调整。

部分企业集团化管理由于“营改增”造成困扰。如联通、移动与电信企业为降低采购成本、统一规范服务等，均采取集团化管理。超规定金额的材料、设备等均须由集团总部或省分公司统一采购，导致进项和销项发票主体单位不同，企业集团化管理受到影响。

对于大型建筑企业，管理权限多而复杂，项目所在地是否有管理权、检查权，预征方式都有待明确，估计企业将接受多头管理，将比营业税条件下的税收管理难度增加很多。

房地产业对成本费用管理影响较大。由于成本跨期，工程支出与发票取得时间可能跨期，导致适用不同的税收政策。通过合理安排，推后成本费用支出的发票开具时间，增加增值税抵扣或利用过渡期财政返还。成本进项税额的取得，税率不同的商品与劳务混合购进（如包工包料工程、包工包料装饰、包工包苗景观、），或可考虑进行业务拆分，以适用不同的税率，增加增值税的抵扣额。成本的转移，项目盈亏不一致，导致企业间税负不均衡。亏损企业成本费用或不能产生抵税效应。

对资金融通方面的影响。目前信托利息没有开具税务发票，给税前抵扣带来影响。营改增后，信托利息开具发票，不能抵扣进项税。集团统借统还，以前是金融开付息凭证给统借方，统借方再向资金使用方提供收款收据。营改增后，政策沿用，统借方收取的利息不征增值税。关联拆借，以前关联方资金拆借没有收取利息，存在营业税问题。营改增后，资金拆借收付利息，一方交增值税，另一方不可抵扣，也会增加流转税。

对招标采购工作的影响。投标人是一般纳税人还是小规模纳税人，影响以后提供发票是否具有可抵扣性，及抵扣率的高低。评标方法改变，从单纯比较总支出转变为比较不含税采购价格的高低。结算方式与付款时间影响对方发票提供时间，进而影响纳税义务时间，按进度开具发票非常重要。要求必须提供增值税专用发票，若对方提供不合格发票导致企业税务损失的需要求赔偿。

对税务管理工作的影响。合理掌握开票时间，控制销项税的进度。约定收款日期，没有收款不开具发票，如提前开票要申报销项税。采购发票及时取得并认证，不仅抵扣增值税进项税，也是所得税与土增税的税前扣除凭证。注意税款预测，开发节奏与销售不同步，或导致增值税税负不均衡，阶段性大量留抵，可考虑分期开发均衡税负。增值税一般纳税人采用抵扣制计税，纳税申报较为复杂，提供的资料更多。

调研过程中发现交通运输企业在一般纳税人资格管理、税金核算等环节存有不足，在车辆挂靠、高速路加油和空车配货等节点存在税收风险。

生活服务业多为小规模纳税人，其财务管理工作不健全，需要有明确的增值税会计处理规定来规范财务上的操作，这也倒逼企业规范财务管理。未来企业要比拼的是增值税管理，这需要企业加强内部管理、票务管理及提高财会人员综合素质。

4.相关部门配套改革有待加强

建筑行业税费取费方式采用是整个造价的3.41%记取综合税率，实行“营改增”，营业税税率3%不再适用，其课税对象、计税依据及方式发生了较大变化。造价模式应据此及时改变，必须出台配套与不断改变的增值税税率相对应的工程造价及计价体系。招投标须有及时适应的相关法律、政策支持，否则投标报价将会无章可循，税收征管研究明显滞后，容易导致与实际脱节，这也给企业带来了相当大的风险。

5.税务机关征管水平需进一步加强

由于许多企业业务遍布全国，在专业涉税业务中，不仅是山东省，全国各地税务机关对税收政策的具体执行规定、理解、把控、解释不同，接待咨询工作人员对政策掌握不够全面、熟练，造成纳税人咨询、操作的困扰。部分财政补偿相关文件与措施已发布，但调研中发现，大多企业对此不了解。

“地下经济”又称“影子经济”，在市场经济运行过程中其实与“地上经济”一直并存着。此类活动不在政府控制之中，因而据此有所得收益者一般不进行纳税申报，GDP统计也没有将其纳入其中。目前我国有不少企业的现金使用没有严格按照国务院颁布的《现金管理暂行条例》的规定办理，企事业单位必须遵照规范范围进行现金结算，不允许超结算起点以及超范围现金交易的违规行为发生，政府相关部门对纳税人企业的现金交易、流向严格监督和管理，经济交易转账支付一方面促进包括金融业的纳税人企业有序发展，一方面减少“地下经济”生存空间，提高税务机关管控效率，增强我国企业纳税遵从度。

增值税的税收流失主要原因之一是消费者不主动索取发票。企业经营者不按规定开具或谎称暂时没有发票，以享受折扣或者给予小赠品等手段不开票隐藏收入，如餐饮业多数情况下消费者在就餐后根本不索要发票，导致税收流失。

随着国地税金税系统并库及优化后的金税三期升级版上线，由云计算功能和大数据评估集一体的系统，使得税务机关对纳税人库存、银行账户、收入、成本、利润与应纳税额等账务、经营行为将了如指掌。

该系统功能强大，纳税人像安装了电子眼，发票、账务、预警风险增强，纳税人增值税额与企业毛利不匹配、期末存货与留底税金不匹配、应纳税额变动过大等，各项数据对比金税三期将判断异常。税务机关正迈入大数据税务稽查时代。

三、解决措施和建议

1.建立与完善财政补偿机制

“营改增”后为防止部分企业税负增加，要建立完善财政补偿机制，因税改原因税负压力过大企业可给予政策补贴或优惠。该措施对于增进企业税负公平、提高试点企业积极性意义重大。建立和完善“营改增”后的财政调库制度以及税款解缴入库、退库制度，尤其是要保证地区之间财政调库的及时和准确。

2.完善纳税人认定制度设计

原增值税纳税人可认定一般纳税人标准为年销售额达到50万元（或80万元），“营改增”规定了500万元的标准。目前的规定是，自2018年5月1日起增值税一般纳税人认定标准统一为连续12个月（按月申报纳税人）或连续4个季度（按季申报纳税人）累计应税销售额达到或超过500万元。原增值税纳税人销售额如为超过此标准，在一定期限内可申请转为小规模纳税人。应降低“营改增”一般纳税人认定标准，在兼顾税收管理前提下，使得影响税收抵扣链条行业的更多企业成为一般纳税人。用制度引导企业注意选择具有一般纳税人资格的合作商，考量相应扣减税率，增加可抵扣增值税额。“营改增”不是一项单纯的减税措施，也不是简单的税种转换，而是一项更大的制度变革。通过健全增值税的抵扣机制，促进社会化分工协作，激发市场活力，促进产业结构转型升级，淘汰落后产能，实现产业调控目标。

3.调整增值税税率水平与结构

2019年4月1日起，增值税税率调整：16%降至13%、10%降至9%，6%档保持不变。我国增值税经历过4次重要降税及并档。目前增值税税率分为13%、9%、6%三档。采掘、制造业多数在13%档，9%档主要包括交通运输、公用事业、农业、建筑业、房地产及通信业，而金融服务业多数在6%档。由于成本结构、中间投入比率在不同行业存在差异，考虑各行业税负相对公平，营改增后增值税税率目前采用多档次，从税收征管难度角度出发，增值税税率档次设置其实不宜過多。按照税收中性和简化税制的要求，需简并增值税税率，宜以单一税率为最终目标。就各行业适用的税率水平而言，可考虑简并基本税率档次，结合结构性减税调整为13%（或9%）、6%两档。目前交通运输10%（9%）的税率均明显偏高，建议国家下调至6%左右。

4.解决增值税发票困难的可行措施

企业增值税专用发票难以取得的原因很多。购买商品时，在价格、质量及服务等同等的情况下，企业在应尽量选择提供增值税专用发票的商家，以获得增值税抵扣税款。

服务外包。在确保服务质量的情况下，企业可把承接的劳务服务进行外包，以获得部分进项税。还可将诸如人事、财务等职能部门工作进行外包，由第三方公司为自己提供专业服务，即节约了企业自身人力成本，还能取得进项税额抵扣。

清理增值税优惠。对直接免税等措施范围严格限制，多转为即征即退征管方式，可使一般纳税人与其交易时能够取得增值税专用发票，增加抵扣项目，即保障了增值税税收链条完整性，又兼顾纳税人利益。

进一步推广电子发票。对企业维修、加油、采购时因金额小、手续复杂等原因，对方不愿开具增值税专用发票而不能享受进项税发票抵扣，可通过继续大力推广电子发票解决，根据销售情况销售方在手机等终端录入相关信息，电子专用发票自动生成，购买方下载打印抵扣凭据。

5.提高财务及运营管理水平

增值税专用发票的扫描认证，发票查询平台的勾选认证，较之前复杂纳的税申报，全新流程使得“营改增”相关企业面临挑战。据此，企业尤其是一般纳税人企业应将先进的管理理念和信息管理技术结合本次“营改增”融入进来，对合约管理、客户管理、供应链管理、定价管理及经营模式等全方位进行更新。企业尤其应将增值税发票管理与账务处理、业务管理系统及金税系统实行数据的对接，具备企业“全生命周期”的增值税发票跟踪管理。利用发票规范的契机加强成本核算，实行统一的财务核算平台，对每份发票进行验证，防止取得虚开、代开以及其它不符合规定的发票。

对于集团化管理的企业，财务核算要求更高，增值税发票开具地点现在不明确，如按现有条件，由于有金税工程支撑，总部统一开具发票的可能性较大，但不利于地方分成，如各地要求当地开票，项目部也要配全财务人员，解决发票安全问题。

可成立税务管理部，培养专业税务管理人才。企业的所有抵扣发票要及时汇总，要在时效内认证抵扣，同时协调好期间内税负，防止过多占用资金。定期向一线的业务人员培训规范取得发票的注意点。协调各部门的税务问题，特别是各地对发票的不同管理办法。对公司财务人员实行增值税等相关财税知识、技能培训，充分合法利用政策，合理制定营改增实施应对方案。全员参与，特别是合同签订人员、采购人员、结算人员都要第一时间投入。

建筑业在投标过程中要充分筹划，考虑“营改增”对投标标书编制带来的影响，最大限度地使企业的利益得以合理体现。

电信行业营改增后在产品服务经营中应尽量运用商业折扣营销策略，减少实物捆绑赠送，避免税负增加。

6.强化税收征管

明确统一税务管理部门的税收政策执行口径。建议各地税务机关对税收政策的执行一致统一，并落实到基层。进一步提高税务机关及工作人员的管理、专业水平。最好由税务机关中业务全面、熟练的骨干人员在试点期间，接受咨询，以及时、全面解答纳税人的涉税问题，同时据此全面掌握各行业中突出的、有代表性的涉税第一手资料。整理研究以便为将来国家增值税的税收法定做出贡献。

在调查问卷中，对于“企业希望获得的政策需求主要有”这一设问，91%的企业选择了“有组织的开展管理、税务、财务、运营等人员的税务政策专项培训”这一选项。希望税务管理机关有计划地分行业组织相关企业进行税务政策专项培训、座谈，加强税企沟通。优化增值税征管制度，全面提升“信息管税”水平，降低税收成本，提高纳税人遵从度。

7.推进相关部门配套改革

前面提到的建筑业实行“营改增”可能会对企业投标标书的编制产生影响，住建部及行业协会应联合税务机关对此进行深入调研。修订《全国统一建筑工程基础定额与预算》，公开招标书相应调整，设计概算以及施工图预算的编制按新标准执行，招标概、预算的编制对建设单位来讲较之前要有重大变化。

四、“营改增”发展展望

“营改增”推动了产业转型升级以及结构性调整。目前尽管各级财政收支矛盾突出，“营改增”减轻企业税收压力对其将产生新的减收，但财政收入短期的“减”获得发展势能持续的“增”，将为经济迈向中高端水平、保持持续发展势头打下扎实基础。

“营改增”扩围以来，建筑、房地产业性质上下联通，房地产作为支柱产业，建筑业主要是为房地产业提供服务，两者需要联动相辅相成一起改革，从而形成完整的抵扣链。“营改增”后企业为减少税负，会尽可能向上下游转嫁。建筑业“营改增”初始，增值税一般纳税人税率从3%调整到11%，预期会有不少企业税负增加，但我们调研的很多建筑业企业的税负却并没有增加，座谈发现，2016年5月前，很多企业就未雨绸缪，对相关“营改增”政策、业务进行了学习培训，“营改增”实施前几个月，结合时点加快营业税涉税事务梳理，对于原签订的各类涉税行为、合同，已履行、尚未履行项目工程进行明细区分，做好“营改增”的过渡衔接。同时，制定完善企业增值税专用发票管理制度，设置发票管理岗位，明确增值税专用发票开具、取得、认证的职责。执行之初一两个月，因实际操作经验不足，企业税负有所增加，随着部分建筑企业发票管理力度加大，引进高科技设备并减少人力投入等，减负效果逐步得以体现。生活服务业有增有减，使得业内整体税负是否上扬给予极多关注。

结构性减税是“有增有减、结构性调整”的一种税制改革方案，不排除部分企业在某些期间会增加税负。因为从单个企业说，随着它的成本结构不同、发展时期不同，体现在它的这一环节缴纳的税收也是不同的。企业应放远眼光，利用“营改增”试点的机遇进行结构调整，进一步提升市场竞争力。

改革正在进行中。所谓减税，是产业链的总体减税，市场机制会将总体减税逐步分配到产业链的各个环节，让更多纳税人分享改革红利。这是“营改增”的原始推动力之一，会产生马太效应。

当所有行业均实现“营改增”后，每个企业进项税得到充分抵扣，使增值税发挥正常的作用，规范税收征缴，减轻企业税负压力，真正实现“营改增”的目的。

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作者简介：杨虹伟（1967.11- ），女，汉族，山东省文登市人，硕士，山东英才学院商学院，副教授，研究方向：财政税收、会计准则理论与实务