论回应型政府的法制构建

2020-09-02易有佳

时代人物 2020年9期

易有佳

页岩气开发中构建回应型政府的必要性

构建页岩气开发的回应型政府是发展民主政治的本质要求。民主是回应型政府的价值取向之一。马克·彼特拉克认为，“公民参与是现代民主政治的希望”。^[2]现代国家中政治民主化就意味着公众要直接参与政治生活，并向政府与公众平等合作，共同治理社会事务的互动模式转变。^[3]回应型政府本质上是政府与公众平等合作共治的一种治理模式，是民主政治最直接的体现。在回应型政府的建设中，一个最重要的环节就是让民意得到充分表达，让政府充分了解公众的需求。^[4]构建页岩气开发的回应型政府模式，有利于充分发挥社会、行业及群众的作用，形成政府与外界的良性互动，构建良好的社会监督模式。

构建页岩气开发的回应型政府是满足公众多样化需求的要求。及时回应公众的需求是回应型政府的一个重要特征。随着改革开放进程的不断推进，人民开始从温饱等物质需求转变为对美好生活的多样化需求中，并希望政府对自己的需求给予及时的回应，而回应型政府的构建恰恰契合了这一趋势。页岩气开发关乎人们对环境保护、安全生产、资源利用等方面的多样化需要，需要政府对公众的需求做出更加积极灵敏的反应，并采取积极的措施解决公众的问题，需要加快构建回应型政府的步伐。

构建页岩气开发的回应型政府是政府治理体系和治理能力现代化的要求。党的十九届四中全会提出要“坚持和完善中国特色社会主义行政体制，构建职责明确、依法行政的政府治理体系”。构建页岩气开发的回应型政府监管模式，优化页岩气开发监管中的政府组织结构，减少行政审批程序等措施，通过网络政务等完善政府回应机制，扩宽页岩气开发监管的公众反映诉请的渠道，构建政府与公众之间良性的沟通互动体系，鼓励公众积极行使自己的权利，及时掌握公众的真实需求。能极有力的提高页岩气开发监管中政府回应的效率和质量，进而推动政府治理体系和治理能力迈入现代化。

页岩气开发中回应型政府建设的现状与困境

能源（页岩气）领域作为国家重要领域，对此，正处于初级阶段的页岩气开发和回应型政府建设，两者已互有结合，但仍存在不恰之处。

（一）我国页岩气开发中回应型政府建设的现状

我国能源安全现状堪忧，但近年我国新勘探的一种新型的非常规天然气资源——页岩气，它的储量丰富，能有效缓解我国目前的能源危机。国务院于2011年将其列为新发现的矿种，按独立矿种进行管理。但我国页岩气勘探开发较其他发达国家而言，起步较晚，尚处于初级阶段。目前，政府出台了《页岩气产業政策》、《页岩气发展规划（2016-2020）》等政策对页岩气勘探开发予以规范。

第一，政府在页岩气勘探开发风险预测和评估阶段的回应。如政府要求页岩气开发企业在进行勘探开发前对该开发项目可能对环境造成的影响进行预测、评估，以及提出可能造成环境污染的预防和解决的措施等。根据我国《中华人民共和国环境影响评价法》规定，页岩气开发企业在进行页岩气勘探开采前，须向政府提交环境影响测评报告，并向社会公众公布。环境问题关乎社会公众的利益，政府要求企业在页岩气开发前进行环境影响评价，是对公众利益诉请的主动回应。

第二，政府在页岩气勘探开发过程监管阶段的回应。一是加强对页岩气开发时环境问题的监管。国务院发布《国务院办公厅关于加强环境监管执法的通知》提出，要将市、县两级政府的行政区域划分为若干部分，逐一明确每个部分的环境责任监管人，推动基层环境监管执法全覆盖，政府要加大现场抽查力度，随时对页岩气开发进程进行监督管理，对造成环境污染的企业及时进行查处，加大对页岩气勘探开发过程中违规违法排污企业的惩治力度。政府对页岩气开发中存在的环境问题、安全问题依照相关法律法规对违法企业进行严格的处罚，是政府对涉及公众利益问题的回应，是政府主动回应的表现，有效地维护了公共利益。

第三，政府在页岩气勘探开发风险控制阶段的回应。如及时叫停造成环境影响的开采项目。页岩气开发可能会造成严重的水污染以及因地质层遭到破坏而诱发地震等环境问题，尤其是地震问题，2019年2月24日、25日，四川省自贡市荣县境内同一区域连续发生3次4级以上地震，当地群众怀疑此次连续发生的地震与当地页岩气开采活动有关，多次进行信访，2月25日，政府回应目前已要求页岩气开发企业暂停开采作业。政府针对公众提出的页岩气开发诱发的地震问题进行积极回应，并及时采取措施暂停当地页岩气勘探开发，是政府维护公众利益的回应。

（二）我国页岩气开发中回应型政府建设存在的问题

第一，页岩气开发规制的政府回应法律法规不足。首先，政府回应的流程需要法律法规来明确。建设回应型政府最重要的就是政府对公众的回应。但是，在页岩气开发中，政府对公众的回应应包括哪些流程，每个流程政府应该做什么事，尚没有一部法律法规来明确。其次，政府回应监管法律缺失。政府回应的过程需要监督，在页岩气开发中，政府回应需要各方主体的监督，包括政府部门内部、社会组织、公众、企业等的监督。但是，各方主体的应如何监督、监督的渠道、对象、内容、方式等需要法律法规来规范和明确。最后，政府回应不足救济法律缺失。如在页岩气开发中，政府回应存在回应不及时、回应失衡、回应能力不足、回应失效等问题，但出现这些问题时，对于已经造成的后果，应采取怎样的补救措施、对造成问题的相关部门、相关人员应采取什么惩罚措施等都需要法律法规的明确。

第二，页岩气开发的政府回应的体制不顺。以页岩气开发环境监管为例，政府回应的体制还存在一些问题。一方面，横向上各部门职权不清，权限边界模糊，造成环境监管回应部门分散，页岩气开发风险中政府的环境监管，如同传统油气行业一般，没有专门的监管机构对页岩气开发中存在的环境问题进行统一监管，自然资源部门、生态环境保护部门及能源部门对其都有一定的监管权力，故对于页岩气开发风险中存在的环境问题，各部门都只顾自己的，没有形成统一的环境监管。另一方面，纵向上部门权责不匹配，权小责重现象存在，下级部门尤其是基层部门往往不敢履职或是受到诸多束缚难以有效回应，页岩气开发中问题往往爆发在基层，如区域性环境问题等问题往往基层政府所难以应对。

第三，页岩气开发中政府回应的运行机制不畅。首先，政府回应的方式需要创新。随着互联网技术的发展，传统的回应方式逐渐跟不上时代发展的脚步。在页岩气开发中，政府网络回应的体系还不完善，政府对于公众反映的问题的处理进程如何大多没有回应，且政府对于页岩气开发中存在的问题的回应大多是被动回应，主动回应较少。其次，政府回应的流程存在阻碍。

建构页岩气开发回应型政府的路径选择

（一）建立健全规制页岩气开发政府回应的法律法规

在页岩气开发中，完善政府回应的法律法规，可以从以下两个方面入手：一方面，制定专门的有关页岩气开发中涉及到的政府信息公开的法律法规。其一，明确政府应该公开的有关页岩气开发的相关信息目录，让政府知道自己应该公开哪些信息，明确政府回应职责。其二，明确政府信息公开的方式、程序，让政府信息公开有一套完整的方式和流程。政府应按照法定的方式和流程对涉及页岩气开发的相关信息进行公开。另一方面，探索制定关于规范政府回应的法律法规，把政府回应的范围、对象、时间、流程、方式、结果、监督等，以法律法规的形式固定下来，为页岩气开发中政府回应提供规范依循。

（二）完善页岩气开发政府回应的主体建设

页岩气开发政府回应中涉及的最主要的主体就是政府与公众，要完善回应型政府的主体建设，可以从以下方面考虑：一方面，完善政府主体建设。简化政府回应的层级架构，减少公众反馈的页岩气中存在问题的相关消息传递到决策者中的中间环节，尽可能让公众反馈的信息直接到达决策者手中，缩短政府了解公众反馈信息的时间。另一方面，要加强公众反馈能力建设。公众反馈的信息越多，政府回应的内容越多，越能锻炼政府的回应能力，故公众要积极关注页岩气开发的相关信息，及时发现页岩气开发可能存在的问题，积极反馈给政府，让政府对页岩气开发存在的问题进行及时回应，及时解决问题，促进页岩气产业的健康发展。

（三）建立健全页岩气开发的政府回应的方式

建立健全页岩气开发的政府回应的方式，一方面，要健全政府行政指导的方式，通过指导、引导、建议等方式，对页岩气开发企业存在的一些污染环境的行为进行规制，同时，政府通过行政指导倡导公众参与到页岩气开发建设与管理中，与政府一同对页岩气开发进行建设和管理，增强政府的行政管理力量，降低政府行政的成本。另一方面，建立政府回应承诺制度，让政府在其职责范围内对页岩气开发问题应什么时候回应、回应的内容、回应的结果等作出承诺，增加政府的责任感，同时也能激励公众参与到页岩气开发的相关行政活动中去，共同促进页岩气产业的发展。

（四）完善页岩气开发的政府回应的程序制度

完善的程序是政府回应的必要条件。就页岩气开发而言，一方面要建立信息透明化制度。其一，政府及企业应加强协调，推进上游信息的进一步公开，降低新兴页岩气开发企业在勘探开发初期的成本，同时降低其开发的风险。其二，推进环境信息公开。政府要及时对页岩气开发中的相关环境信息进行公开或要求企业对开发中环境信息及时公开，让公众了解相关环境信息和环境现状，积极参与到页岩气开发的环境监管中来。另一方面，扩宽公众参与渠道。在页岩气开发领域，推进电子政务建设，建立一个专门的页岩气开发网络政务平台。公众对政府有关页岩气开发的决策、政策有意见的，可以直接在网络上直接提出意见或建议，政府也可以直接在网络上进行回复，能有效提高政府回应的效率，及时解决页岩气开发中公众反馈问题，促进页岩气产业健康快速发展。

綜上，页岩气开发的回应型政府的法制构建，应从建立健全规制政府回应的法律法规、完善政府回应的主体建设、建立承诺制回应方式、完善政府回应的程序制度等方面考虑，让回应型政府的构建尽快迈入法制化的轨道。