区（县）人大常委会在规范性文件备案审查中应当处理好六种关系

潘建国

开展对规范性文件的备案审查，是宪法和法律赋予各级人大常委会的一项重要职权，也是保障宪法和法律的实施、维护国家法制统一、实现依法治国的一项宪法性制度。自从《广东省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查条例》颁布施行后，全省各级人大常委会规范性文件的备案审查工作，迎来了全面发展的“高光”时期。面对当前的新形势、新任务和新要求，笔者认为，区（县）人大常委会要在这项工作中取得突破，就必须正确处理好以下六种关系。

一、正确处理好规范性文件的合规性与文件执行追求实效性、便利性的关系

为了处理复杂的社会或司法问题，有时“一府两院”在制定规范性文件时，会在合规性与实效性、便利性之间作出一定的取舍，即降低一点前者的要求，来迁就一点后者的利益，以维持行政或司法的高效运作，从而更及时地维护社会秩序或法律关系的稳定，或者可以更好地推动经济建设的快速发展，而且这种处理方式，有时在客观上能使行政结果或司法结果体现一种“事实的公平”。例如，有的政府部门在上级要求收地时限过急、收地任务重的情况下，为了确保政治任务的及时完成，尚未完成征地审批手续便发布了《征地公告》，要求相对人不能在拟征地的范围内抢种农作物、抢建房屋，或要求相对人停止办理地上物业的招租和续租手续。又如政府部门为了完成上级下达的清拆违章建筑的政治任务，或为了尽快清理群眾投诉多的上规模的禽畜养殖场，或为了推进行政难点、堵点、痛点问题的快速处理，或为了应对重大疫情和应急处理重大的公共突发事件，有时会在法律法规授权不足或在程序上存在瑕疵的情况下，根据现实需要而出台一些对行政相对人权益有影响的管理新规。这些带有“打擦边球”性质的行政管理措施，尽管在实际操作中有其合理性和有效性且动机良好，也得到大多数群众的理解和认可，但由于这些措施缺乏法律规定的支撑，或因政府公权力介入了民事关系的调整范围，结果在追求行政管理力度或效率的同时，弱化了规范性文件内容的合规性。人大部门在审查时，面对在程序上有瑕疵或在实体上存在某些争议的规范性文件，如果不予支持备案，则会给行政执法部门的应急处置工作带来不利，甚至会拖了大局工作的后腿。但如果人大部门对此不予理会，完全支持这些文件进行备案，又感到底气不足，使备案审查工作陷入了“两难”的局面。为了妥善处理好上述的关系，笔者认为，人大部门在审查时，应当树立大局观念，充分权衡利弊，谨慎作出处理。一般可以在不撤销相关文件的情况下，以适当的方式向文件制定机关指出其问题，建议其在执行文件规定时，充分尊重和及时回应群众的诉求，切实保障相对人的合法权利;或建议政府的执行部门在遇到行政争议时，要积极主动与行政相对人进行协商，尽量通过民事补救的形式对涉及的个案进行妥善处理。这样，既维护了政府的行政权威，又可避免相对人的合法权益因文件某些条款的执行而受到不应有的损害。

二、正确处理好人大备案审查与文件制定机关内部备案审查的关系

近年来，文件制定机关随着其系统内备案审查制度的建立和完善，他们制发的每一份规范性文件，在出台之前大都经历了近乎苛刻的严格审查，待这些规范性文件向同级人大报备时，人大部门能从中发现其存在“不合法”或“不适当”的情况并不多。对此，有的人便认为，既然这些文件已经过其上级部门的备案审查，且大多数都由相关专家进行把关，对文件中存在的问题，经过其层层的过滤，错漏已难以发现，人大不必再多此一举，只要循例给其备案即可，而无需再进行主动审查，以避免重复劳动。但笔者认为，这种观点有一定的片面性，因为这两种备案审查制度虽然目的相同，但其在“职责分工”“监督角度”和“纠错效力”方面，却有着明显的区别。（1）从职责分工来看。基层人大常委会对“一府两院”的规范性文件进行备案审查，是人大有力的监督形式，其审查职责是由宪法和法律直接赋予的，人大自己无权进行放弃，否则就是失职。（2）从监督角度来看。由于人大作为审查者，在身份上比较超脱，故审查尺度也更公允和更客观。特别是人大常委会应申请（或据建议）而启动对规范性文件的被动审查，更是带着问题、带着疑点来对相关文件进行“挑刺”的，有明显的针对性，审查者的责任心更强，审查工作也会做得更细致和更深入。（3）从审查的效力来看。前者的依据直接源于宪法和法律的规定，后者的依据主要源于行政法规、各级政府的规章或者上级机关的要求。也就是说，人大对“一府两院”规范性文件备案审查的效力，要远远高于文件制定机关系统内部备案审查的效力，而对于审查结果的处置，两者的纠错力度必然也存在明显的差异。鉴于此，这两种备案审查制度可以并行不悖，但绝对不能厚此薄彼，不能因为规范性文件已经过其上级机关的审查备案，人大部门在接收时，就可以放松对该文件的主动审查。

诚然，由于基层人大常委会负责规范性文件审查工作的专职人员通常较少，如果让他们对本地区出台的所有规范性文件都作主动审查，其结果则极容易流于形式。为了避免主动审查的面面俱到、泛泛而审，笔者建议基层人大部门在规范性文件主动审查时，要摒弃大包围、广审查的模式，根据报送备案文件的性质和内容设置不同的审查强度。也就是说，要围绕党委和政府的中心工作，有计划地确立对规范性文件主动审查的重点。例如对涉及当地长远发展利益和稳定大局的规范性文件，或一些社会影响面广、争议性较大的规范性文件，或有关单位和个人已经向人大提出了审查申请（审查建议）的规范性文件，原则上纳入人大重点审查的范围，真正沉下来精心研究，争取做到经人大重点审查的文件，都尽可能零差错，经得起历史的检验。而对于一些照搬上级文件内容而制发的规范性文件，或一些调整对象范围比较狭窄、争议不多、影响面不广的文件，或一些专门为应对特发公共事件而临时出台的文件，人大部门可以适当降低主动审查的强度，真正做到抓大放小，将人大部门有限的备案审查资源放在最需要的地方。

三、正确处理好基层人大常委会自主履行职责与借助专家辅助审查的关系

近年来，随着社会专业分工的日益精细化，知识更新的节奏不断加快， “一府两院”向人大报送备案的文件，不仅数量有所增加，文件所涉的专业问题也越来越精尖，有时甚至是政治问题、经济问题、社会问题、法律问题与技术问题交织在一起。面对这些专业性颇强的规范性文件，基层人大常委会的工作部门在审查时难免会力不从心，审查人员虽有积极履职的满腔热情和良好愿望，但因缺乏专业的眼光，以致难以发现文件中可能存在的“不适当”问题。为扭转这种被动局面，近年来，陆续有一些基层人大常委会尝试建立专家人才智库，通过整合审查资源，形成审查合力，取得了一定的成效。

然而，任何事情都可能有其两面性，专家辅助人大决策虽然有其独特优势，但专家的咨询意见同样会存在局限性、准确性和可靠性的问题。为此，基层人大在引进专家进行辅助审查时，既要充分调动专家建言献策的积极性，又要切实找准人大的职责定位，正确把握人大履职的主导权，千万不能过分依赖专家的意见，而忽视了自身作用的发挥，更不能以咨询专家来代替人大常委会去行使监督职责。而要正确处理好上述的关系，基层人大的工作部门就必须不断提高自身的分析能力和鉴别能力，在综合权衡各方意见的基础上，有选择性地吸纳专家学者的意见，真正做到信赖而不依赖。

四、正确处理好规范性文件内容存在“不适当”与文件个别条款存在“瑕疵”的关系

当前，无论是政府或者“两院”制定的规范性文件，在出台之前都会经过严格的审查。因此，这些规范性文件在报送人大备案时，出现“不合法”或“不适当”的几率很小，但也并非无懈可击，人大部门只要用些功夫，对文件内容进行细致地推敲，实施咬文嚼字式的主动审查，有时还是可以从中发现一些问题或文字瑕疵的。从备案审查的实践来看，这些文件瑕疵通常有以下情况：（1）有的规范性文件基本照搬上级规范性文件的主要内容，但由于辖区部门缺乏相关职能而使文件的某些规定显得无实际意义。（2）有的规范性文件将外地的文件内容原封不动地借鉴过来，不去结合本地区、本部门的实际进行消化吸收，导致规范性文件的一些内容缺乏地方特色，不能切实解决问题。（3）有的文件内容过于追求“大而全”，导致内容空泛，表面上看似面面俱到，但文件条文缺少针对性，即没有找准当地所要解决的主要矛盾和关键性问题，未能明确文件重点规范和重点调整的事项，处理措施不具体、操作性差。（4）文件有的地方表述不够严谨、规范，模棱两可，在执行时容易出现部门间的相互推诿。（5）有的文件在“词句运用的准确性”“逻辑关系的严谨性”以及“文字概括的精煉性”等方面存在某些不足和缺陷。（6）文件个别地方存在语法修辞方面的毛病。之所以出现上述瑕疵，原因是文件起草人员的文字功底不够深厚，而审核工作又做得比较粗疏，文件出台时对错漏未能发现;有的文件起草单位工作作风不扎实，调查不够深入细致，导致文件内容与实际工作结合不强。对于上述尚未达到“不适当”程度的文件瑕疵，人大部门在审查时发现后该如何处理，在现行的人大法律法规中，尚未找到合适的工作指引。如果人大部门在审查后对文件的这些缺点或瑕疵视而不见，也不向文件制定机关提出来，则有失职之嫌。如果人大对这些文件瑕疵都使用刚性的监督措施去纠错，则社会效果不一定很理想，极容易造成机关之间关系的紧张，也容易让群众对国家机关产生“朝令夕改”的不良印象。为此，笔者建议基层人大常委会在处理时要区别对待：对规范性文件确实存在“不合法”或“不适当”情况的，人大必须依法作出严肃的处理，这是毋庸置疑的。但对于文件只是出现轻微瑕疵问题的，基层人大可以在不违背法律法规大原则的前提下，建立“规范性文件瑕疵处理工作机制”，针对文件暴露的瑕疵问题，以“研究意见”的形式向文件的制定机关提出，并辅之以适当的协调工作，为文件制定机关日后修订文件提供参考。也就是说，人大部门在向文件制定单位反馈审查问题的同时，将何时修改文件、如何修改文件的主动权，交给文件制定单位自行掌握，尽量用温和的方式对文件的瑕疵问题作出处理。这样，人大既履行了备案审查工作发现问题、提出问题的职责，又可避免因立即纠错使文件制定单位的工作陷入被动。

五、正确处理好开展被动审查与适当提前介入的关系

对已经公布生效的规范性文件开展被动审查，虽然是基层人大常委会监督工作的一个法定方式，但基层人大以这种形式开展审查工作，也存在一定的实际障碍。具体表现为：（1）基层人大启动被动审查的几率太低。其原因主要是基层地区的单位和个人，提请人大审查规范性文件的主动意识不强，加上区（县）级“一府两院”或镇人大所制定的规范性文件影响面相对不广，群众因了解并不多而难以提出审查申请。据观察， 目前笔者所属地区因公民、法人、其他组织提出申请，或由相关机关建议而启动对规范性文件被动审查的例子鲜有发生，甚至出现连续几届人大任期，均无单位或个人提出审查申请或审查建议的情况。（2）纠错成本过高。由于被动审查的规范性文件全部都属于已公布生效的文件，出台之前已经历了层层论证、征求意见、表决、审批、公布和向上级备案等程序，文件制定的成本本来就不低。一旦被人大审查证实其内容“不适当”，就意味着要对该文件进行修订甚至废止，要再经历重新审批、公示、重新报送备案等流程，才能继续发挥其作用，整个纠错环节兴师动众，需耗费大量的资源。（3）人大的纠错结果有时会影响文件制定机关的形象。由于备案审查的纠错情况要向提出审查建议（或审查申请）的单位（个人）反馈，也要向全社会公布，必然会给文件制定机关带来一定的压力和不良影响，搞不好还会带来政治风险。（4）人大落实审查意见时会有阻力。人大纠错措施的刚性，使纠错意见一旦作出，相关单位就必须执行。文件制定机关如果对此不理解，就容易误认为人大“在鸡蛋中挑骨头”，使他们很没面子，搞不好则容易影响机关之间的良好关系。正是由于上述原因，近年来，一些基层人大机构提出了对规范性文件实施“预先介入审查”的改革思路。诚然，基层人大常委会在“一府两院”或镇人大规范性文件出台前，即派员对文件草案进行前置审查，有一定的合理性，在理论上会减少规范性文件的出错率。但由于人大在文件制作阶段就介入审查，极容易使拟文单位对此产生依赖性，还会导致日后纠错时责任不清，也增加了人大监督的实际工作量。在这种情况下，人大绝不能将“一府两院”或镇人大拟出台的所有规范性文件，都提前进行所谓的“预审”，甚至越俎代庖地去帮助制作，否则，既干预了“一府两院”或镇人大的职权，也不利于文件制定机关独立承担责任，更影响了人大备案审查工作的中立性、超脱性和严肃性。基于此，基层人大在对规范性文件提前介入审查的问题上，要注意把握好一个度，做到有所为和有所不为。在实际操作时，人大工作部门可以与文件制定机关建立起衔接联动机制，加强日常的沟通和联系，及时找准某些涉及本辖区重大利益、人民群众普遍关注的待拟文件，作为基层人大常委会适度提前介入审查的重点，争取将文件草案的文本预先浏览、了解其制定的概况，找出条文中一些容易产生争议的关键点，然后利用执法检查、调研和视察等机会，深入实际预先研讨、听取意见，做到心中有底，从而为后续对该文件的主动审查打下基础。另外，也可以应文件制定机关的请求，组织专家学者提前对规范性文件草案中某些关键性条款展开研究，提出进一步完善的意见和建议，力求将文件的合法性、适当性和争议性问题，尽量解决在文件出台之前，以免事后纠错的情况发生。

六、正确处理好人大依法纠错与强化沟通协调的关系

规范性文件是国家机关对社会实施管理的重要手段，它具有普遍的约束力和反复的适用性。这些文件一旦存在违法或不公正，在实施时损害的就不仅仅是一个人或几个人的利益，而是一个群体或是一个地区的利益，甚至会影响社会稳定和改革发展大局。从这种意义上说，区（县）人大常委会监督好“一府两院”及镇人大发布的规范性文件，就是抓住了监督基层政权依法治理的“牛鼻子”。为此，基层人大在依法行使备案审查职权时，一定要坚持党性原则，拧紧合宪性、合法性和合理性审查这根弦，尽职尽责地对文件进行“把脉诊断”和“体检治疗”，严格做到“有错必纠”，使人民代表大会制度的优势在基层政权中得到充分的发挥，保证所有违宪违法的规范性文件都能够及时撤销和纠正，而绝不能让“带病”的规范性文件在人大常委会中勉强备案。

然而，我国的人民代表大会制度与西方的“三权鼎立”或是“两院制”不同，人大机关与文件制定机关虽然分工不同，但目标却是完全一致的，都是在党的领导下协调一致地开展工作。因此，我们在规范性文件审查强调“有错必纠”原则的同时，也要注意纠错的方式方法，人大部门如果动不动就严格走法定程序，对报备的规范性文件进行撤销，或一律向文件制定机关出具监督文书，不仅会浪费公共资源，实际效果也不一定很好。基于此，笔者认为，区（县）人大常委会在规范性文件审查的纠错意见发出之前，必须做到原则性和灵活性相结合。即既要达到纠正文件中存在的问题的目的，又要尽可能用温和的方式进行处理，以免因操作不当而带来不良的社会影响，更不能为了追求轰动效应而进行新闻炒作。实践证明，基层人大对在规范性文件备案审查中发现的问题，通过协调来求得纠错的共识，有着其独特的价值和优势，不失为提高人大监督质效的良好途径。在操作时，人大部门可以将问题先与文件制定机关进行沟通，就人大的监督意图，与相关人员进行面对面的解释，以尽可能消除抵触情绪。对于那些不宜公开协调的问题，还可以由人大常委会的领导与职能部门的领导先个别交换意见，争取对方的理解和认同，这样既有利于保护相关单位落实人大监督意见的积极性，有关单位对问题的纠正工作也会做得较为迅速和到位。

（作者系广东省广州市番禺区人大常委会监察和司法工作委员会主任）