社会治理重心下移视野下强化街道人大工委功能的内在逻辑与现实路径

2020-09-02徐振光

人大研究 2020年8期

徐振光

党的十九大首次正式提出了“加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移”的命题[1]。党的十九届四中全会更明确强调“推动社会治理和服务重心向基层下移，把更多资源下沉到基层，更好提供精准化、精细化服务”[2]。治理重心下移推动了社区治理模式的创新，这种以治理重心下移为核心的社区治理创新模式，是通过治理主体下移、治理资源下移和治理规则下移，最终达到社区服务下移的绩效目标[3]。而街道人大工作委员会（以下简称街道人大工委）作为区或县或县级市人大常委会的派出机构，是基层政权建设的一部分，其“在设置时被赋予了组织街道范围内各级人大代表在闭会期间通过履职活动推动城市基层治理民主化的角色与职能”[4]。治理重心的下移不能不对街道人大工委的职能与运行产生重大影响，本文拟对带来的影响及街道人大工委功能的强化作一探讨。

一、街道人大工委设立的缘起

街道人大工作机构的设立始于20世纪90年代末，山西省太原市、安徽省滁州市、北京市东城区先后在1998年、1999年、2000年设立了街道人大工作机构。“随后，这三个地方在街道设立人大工作机构的实践经验在全国大中城市迅速推广开来。”[5]设立街道人大工委是依据《地方组织法》第五十三条的规定，“常务委员会根据工作需要，设立办事机构和其他工作机构”。根据这一规定，街道人大工委是自上而下由上级人大常委会也即县区级人大常委会派驻在街道办事处的工作机构，上级人大常委会是街道人大工作机构的领导机构，并选举产生街道人大工作机构负责人。街道人大工委依据《地方组织法》设立，但《地方组织法》和其他法律法规并没有对街道人大工作机构的职能职责作出规定。关于其职责职能以及如何开展工作，都是由其上级人大常委会作出地方规范性文件，对街道人大工委作出部分授权规定，街道人大工委根据授权开展工作。关于街道人大工委具体拥有的权力，有学者进行了总结：“人大工委除了有其组织内部管理权，以及接受人大常委会委托组织选举等事务性权力外，它最重要的權力是人大常委会委托给它的对街道辖区人大代表的管理权和组织权。被它组织起来的人大代表具有法律与政策执行监督权、对街道办事处及其他派出部门的监督权、调查研究权、代表选民权，甚至街道决策参与权。”[6]

街道人大工委的设立是加强街道治理的产物。经过撤乡并镇的行政区划调整，街道治理成为城区基层治理的基本形式，进行街道治理需要建构利益表达渠道，回应群众利益诉求，促进街道提供更完善的公共服务产品，化解在治理中产生的各种矛盾，促进基层的和谐稳定。而由区（县、市）人大常委会相应地在街道设立派出机构，“就是要改变区（县、市）人大推进街道治理民主化的意图无法在街道落地的局面，另一个动因就是通过组织人大代表开展履职活动以加强区（县、市）人大工作”[7]。这样的一个架构设置填补了中国民主政治体系在基层的空缺，健全了城市基层的政权组织体系。

街道人大工委设立后，“在推进街道工作民主化、法治化和促进街道经济发展方面发挥了联络、服务作用，桥梁、纽带作用，参谋、智囊作用，调研、监督作用，保障、催化作用”[8]。当前，街道人大工委把 “代表之家”建设作为代表履职的重要平台，加强“代表之家”的规范化、制度化建设，建立人大代表履职档案，加强代表、选民在“代表之家”中的主体作用，构建以“代表之家”为核心的街道人大工作体系，制定人大代表述职制度，促进代表积极履职。通过组织代表开展学习培训，组织代表开展视察、与职能部门负责人面对面等活动，发挥代表履职支撑作用，促进闭会期间代表活动的经常化、制度化、规范化，推动人大代表成为社区治理的参与者、实践者和监督者。利用信息化手段，拓展人大代表联系群众的方式、方法和途径，推动人大代表联系群众常态化，通过固定式的“每月代表联系选民”活动以及动态化的微信、微博等信息化联系方式，发挥代表的桥梁纽带作用，集合代表资源，深入街道社区，听取汇报、进行视察和开展调研活动，发现问题，加强与相关部门的协调沟通，协助并督促解决问题，起到了集民意、疏民怨、稳民情的重要作用。

二、社会治理重心下移视野下强化街道人大工委功能的内在逻辑

1.需要充分发挥街道人大工委的民主功能，培育街道治理民主精神。社会治理重心下移意味着治理主体的多元化，政府、社会组织、居民群众等都成为治理主体，需要社会、政府、群众各治理主体形成良性互动，塑造社会治理共同体，推动共建共治共享。“推动公共性和公共领域的规范、有序发展，是构建现代社会治理体系的重要基础。”[9]要推动公共性和公共领域的规范、有序发展，建立基层社会治理共同体，实现共建共治共享的目标，需要激发治理主体对公共问题的持续关注，以理性、负责的公共精神参与社区公共事务，对社区公共事务进行协商、讨论和解决。在街道建构各治理主体有序、稳定的制度化参与机制，培养治理主体理性参与的民主精神至关重要，否则基层共同体就难以真正形成。亨廷顿认为：“一个国家公民政治参与的要求会随着利益的分化而增长，如果其政治体系无法给个人或团体提供制度化的参与渠道，那么个人和社会群体的政治行为就有可能给社会带来动乱。”[10]而街道人大工委通过建构人大代表与选民之间利益表达的制度渠道，能够有效引导各治理主体有序公共参与和协商，在参与过程中逐渐培育治理主体的民主精神和理性精神，促进社区治理的民主化。因此，社区治理重心下移，需要街道人大工委更好地发挥民主的制度化引领功能。

2.需要充分发挥街道人大工委的监督功能，完善街道治理结构。在社会治理重心下移过程中，一方面区级政府职能部门向下延伸职能，而在街道统筹协调不力的情况下，“区级政府职能部门的向下延伸容易陷入各自为政、条块分割的格局，部分事务在各部门间互相推诿扯皮，降低政务的社会回应度，也产生基层治理的‘碎片化问题”[11]，导致治理成本增加，治理绩效下降。街道人大工委可以通过行使职权，以制度化机制弥补街道各部门“条块分割”所产生的管理缝隙，在街道整合资源、降低内耗，提高社会回应度，促进形成治理合力。另一方面随着城市治理重心下移，街道办事处及各政府部门派出机构的职责、功能和队伍都处于不断扩张之中，管理权力、资源的长期下放和扩张容易造成 “权”与“责”之间的不对等甚至严重背离，产生官僚主义、形式主义，引发公权异化等问题。“城市治理重心下移并非简单的资源下沉和权力下放，而应是国家主导下的基层治理乃至城市治理体系的系统性重构。”[12]因此，需要重构街道人大工委的监督权，强化其监督职能，完善街道层面的权力监督、制约、协调机制，推进街道形成权责相配、运行高效、搭配合理的基层治理结构，对街道办事处及区级政府职能部门在街道的派出机构形成有效的监督，防止权力行使游离于监督之外。

3.需要充分发挥街道人大工委的联系群众功能，完善诉求表达与回应机制。社会治理重心下移的目的是实现服务精准化、精细化，满足群众对美好生活的各种需要。要达到这样的目的，就必须及时了解群众的需求，建立需求回应机制，通过一定的渠道将其反映至政府的决策系统中去[13]。街道人大工委作为上一级人大常委会的派出机构，是街道反映群众呼声、了解社情民意的最权威的制度化渠道，辖区人大代表都工作和生活在选民中，与人民群众有着天然的联系，能够直接听取群众意见，可以通过批评、建议意见、议案等形式反映民众的利益诉求，为相关利益群体提供实现表达权的渠道和机会。治理重心下移要求街道人大工委更好地组织好代表工作，推动代表充分履职，更密切地联系群众，了解群众所思所想所盼，并及时回应群众、服务群众，促进人民群众对美好生活向往目标的实现。

三、当前街道人大工委在社会治理重心下移中存在的问题和不足

实践证明，街道人大工委设立后，在促进代表执行职务、发挥代表作用、密切代表与选民的联系、推动基层人大工作、促进社区治理法治化民主化等方面取得了较大成效，提升了社区治理现代化水平，但与社会治理重心下移对其功能发挥的要求还存在着一些距离。

1.法律定位有待进一步明确。街道人大工委虽已设立并运行多年，但街道人大工委设立的法律依据并不健全，工作性质、地位与工作职责仍尚无明确法律规定。《地方组织法》尚未对街道人大工委的工作性质、职责作出相关法律制度的定位和界定，只是由其上一级人大常委会形成地方规范性文件，地方规范性文件的权威性显然不及国家法律，可以说街道人大工作尚在国家法治化轨道之外。在街道人大工委普遍设立、社会治理重心下移基层、基层社会治理越发显要的情况下，没有全国性的法律对街道人大工委予以定位，这与推进依法治理的目标并不相称，影响了社会公众对街道人大工委的普遍性认知，制约了街道人大工作的开展。“街道人大工委究竟能做什么，应该做什么，也就是作用如何发挥等成为目前亟待予以解决的问题。”[14]

2.工作力量有待进一步加强。以上海为例，目前街道人大工委的主任均由街道党工委书记兼任，设置了专职副主任，但“专职”不“专任”的现象依然存在。据统计，100 位专职副主任中，有 68 人是全面专任，有 32 人还兼任街道其他一项或多项工作;工作人员 149 人中，有 89 人是专职、60人是兼职，身份又呈多样性，包括公务员、事业、社工、非编等[15]。工作人员经常是哪里有重大任务就被抽调到哪里，进行搞旧改、加装电梯等工作，很难集中精力做好人大方面工作。除了1名专职副主任、1名专职人员外，几乎再无其他工作人员，力量配备不足，导致人大工作经常处于被动应付状态，这种状况不仅直接影响了街道人大工委工作的正常开展，而且也造成了街道人大工委地位的弱化。

3.监督职能有待进一步强化。街道人大工委设立以来，在组织代表学习、进行视察、听取汇报、检查法律法规执行情况，推进联系群众制度化建设等方面，实际工作效果相对较好，“而组织代表对街道工作进行决策参与和监督方面效果并不太理想”[16]。“较之镇人大的监督工作普遍效果欠佳，监督工作范围不广、力度不大，甚至少数街道人大的监督工作流于形式，处于被动应付状态。”[17]由于治理重心的下移，街道办事处及政府各派出机构权力延伸，但尚未形成与之相称的权力监督体系，街道治理情况如何，目前主要依靠（县）区一级人大常委会进行监督，这样的“隔空”监督“难以实现监督工作的实际到位，极易形成街道行政工作的监督真空”[18]。目前街道人大工委主要还是依靠组织辖区人大代表视察、执法检查、听取汇报等方式发挥监督职能，这些监督方式虽然也发挥了一定的作用，但刚性不足，方式和效果较为“温柔”。这些监督方式的间接性特点也弱化了监督的效果，需要丰富监督内容，探索更有力度的监督方式，体现监督的直接性和权威性。

4.对代表履职的监督管理有待进一步加强。当前，街道人大工委在代表工作中普遍建立了代表履職档案制度，并定期开展代表履职评议，以此加强对代表的监督管理。但是，由于选举制度的不完善，仍有部分代表履职不积极，缺席联系选民、视察、执法检查等活动。对这部分不经常参加活动、履职作用发挥不好的代表还缺乏有力的监督制约，影响了群众诉求的输送与回应，制约了街道人大工委利益综合和利益表达渠道的功能发挥。

四、治理重心下移视野下强化街道人大工委功能的现实路径

1.加快立法，明确街道人大工委的法律地位。随着社会治理重心的下移，街道治理任务日益繁杂和精细，推进街道的依法治理，增强群众的民主法治意识，引导居民表达诉求，建立社会治理共同体，需要进一步强化街道人大工委的功能，在街道治理中发挥更大的作用。而街道人大工委从探索设立以来，已有20余年的历史，积累了丰富的实践经验，从国家层面修改法律，将街道人大工委正式写入地方组织法，目前立法时机已成熟。通过总结经验，加快立法，明确街道人大工委的性质、地位和职责，尤其要强化其监督职责，加大授权力度，为街道人大工委的作用发挥提供坚实的法律保障。

2.进一步加强街道党工委的领导和与上级人大常委会的联系。街道人大工委是街道联系人民群众的桥梁和纽带，也是基层人民群众表达意愿、实现有序政治参与的重要渠道，但在实际工作中，还存在着“说起来重要、干起来次要、忙起来不要”的现象[19]，各级党委尤其是街道党工委要从维护党的执政地位，提升街道治理现代化水平，推进民主政治建设的高度，充分认识加强街道人大工委工作的重要性，把街道人大工委工作纳入街道重要议事日程，定期研究相关工作，及时解决街道人大工委在行使职权和自身建设中出现的问题，为街道人大工委依法行使职权创造良好的工作环境和舆论氛围。街道人大工委要积极主动接受街道党工委的领导，定期向街道党工委和上一级人大常委会汇报工作，加强与上级人大常委会各工作部门的联系，建立常态化联系和沟通协调机制，就街道人大工作创新发展中的难题，区人大常委会各工作部门要及时指导，加强工作交流研讨，鼓励创新探索，不断提高街道人大工委工作的质量和水平。

3.进一步加强街道人大工委的监督职能。社会治理重心下移后，对街道民主法治建设的要求更高了，街道人大工委監督不力，甚至出现监督“断层”，这是与民主政治发展趋势，推进社会治理现代化相背离的。街道政府机构各项职能的不断拓展，需要加强对权力的监督。区人民政府由人大选举产生、受人大监督，街道办事处是区政府的派出机构，同样作为区人大常委会派出工作机构的街道人大工委经区人大常委会授权，毫无疑问，法理上有权监督街道办事处及其他政府派出机构。街道人大工委不是一级代议机关，但并不意味着街道人大工委在行使监督权方面不能有所作为。

因此，要切实明确街道人大工委实施监督职能的职责定位，明确监督内容，多管齐下强化街道人大工委的监督功能。一方面区人大常委会应该加大监督授权，拓展街道人大工委的监督职能。如可以授权组织人大代表听取本辖区内政治、经济、教育、科技、文化、卫生、民政、民族工作等重大事项的报告，听取、讨论街道办事处国民经济和社会发展计划、财政预算及其执行情况汇报，提出意见和建议，促进街道决策的民主化、科学化，授权开展专项工作监督等。2019年，东莞市人大常委会授权“有条件的街道可探索举行选民代表会议，丰富了街道人大的民意基础和民主实践”[20]，为街道人大开展监督工作提供了有力的民意支撑载体。

另一方面，街道人大工委也要增强发挥监督职能的主动性，以务实的态度，积极探索创新灵活多样的监督方式，如适时组织本街道辖区内各级人大代表，对街道办事处及其他政府派出职能部门依法行政、履行职责、工作作风等情况开展年度评议，以此促进其依法行政，更好地服务群众、服务基层，提高群众的满意度。探索更加刚性的监督方式，如将听取专项工作报告与专题询问等相结合，加强专项性监督;可以将视察、执法检查、听取汇报与工作评议相结合，并将人大代表的评议报送承办单位的主管部门，作为绩效考核指标，同时把代表的评议情况向社会公布，置于社会监督之下，夯实街道人大工委的监督职能;还可以通过现场会、建议函等形式就街道治理问题向相关管理部门发问，并对这些问题落实与否进行核实跟踪监督，从而推进社区治理精细化，提升基层群众的获得感、幸福感。

4.进一步创新代表工作，提高代表履职效能。街道人大工委为代表服务，组织代表履职的目的是促进代表充分发挥代表作用，密切与群众的联系，畅通群众参与渠道，做好群众的“代言人”，在社会治理中发挥人民代表大会制度作为国家根本政治制度的显著优势。街道人大工委应建立和健全代表活动的长效机制，提高组织代表活动的自主性，增强本街道代表活动的特色性，紧紧围绕本街道经济社会发展重点、城市治理难点、群众关心的热点组织开展好代表活动，创新代表活动方式和载体。鼓励代表充分利用信息技术，多渠道开展个性化的联系群众活动。鉴于部分人大代表履职不主动、不积极的情况，要完善人大代表述职测评制度，防止和避免测评走形式，确保评议过程和评议结果的客观公正。利用新媒体手段，将代表的每一次履职情况及时向选区选民公开，接受选民的监督。

5.进一步加强街道人大工委自身建设。一方面要加强街道人大工委干部队伍建设，选任年富力强、热爱人大工作、有创新精神的干部充实街道人大工委专职干部队伍，加大力量配备，做到专职专用，使其集中精力做好人大工作，增强街道人大工委干部队伍的专业化。组织部门要重视街道人大干部的交流和提拔使用，对做人大工作成效突出的干部要及时表彰、提拔重用。当前，对街道人大工委专职工作人员尚未形成培训长效机制，要通过多种方式诸如年度培训、专题交流、组织研讨等途径加强培训，提高其依法履行职责的能力和水平。另一方面要健全激励机制，加强目标管理考核，出台年度目标管理考核办法，以自身建设、代表工作、履职工作、特色工作等为考核点，增强对街道人大工作人员的刚性约束，充分调动其工作积极性，推动街道人大工作的创新。

总之，街道人大工委虽然是上级人大常委会的派出机构，并不是一级权力机关，但基于其设立的逻辑关系及运行中的作用，表明了在以社会治理重心下移为核心的基层治理模式中，街道人大工委的作用和地位绝非可有可无，而是日益重要，需要强化并拓展职能，与时俱进积极创新，使其成为社会治理重心下移后街道民主治理的有力支撑，促进人民代表大会制度这一根本政治制度的优势在基层得以充分释放。

参考文献：

[1]《党的十九大报告辅导读本》，人民出版社2017年版，第48页。

[2]《党的十九届四中全会〈决定〉学习辅导百问》，党建读物出版社、学习出版社2019年版，第23页。

[3]吴恒同：《城市社区治理重心下移：理论阐释与机制分析》，载《云南行政学院学报》2019年第2期，第133页。

[4][6][7][16]赵永红：《城市基层治理中的街道人大工委：组织设立、运作现状与地位重塑》，载《领导科学论坛·国家治理评论》2016年第2期，第44、47、49、51页。

[5]曾月桂等：《再论街道人大工委的定位与运行》，载《人大研究》2011年第2期，第27页。

[8]王邦和：《加强街道人大工委建设刍议》，江苏人大常委会网，http：//www.jsrd.gov.cn/llyj/gztt/201712/t20171220_482283.shtml.2017年12月20日。

[9]李友梅：《中国社会治理的新内涵与新作为》，载《社会学研究》2017年第6期。

[10]【美】塞缪尔·P·亨廷顿：《变化社会中的政治秩序》，王冠华等译，上海人民出版社2008年版，第42页。

[11][12]容志：《推动城市治理重心下移：历史逻辑、辩证关系与实施路径》，载《上海行政学院学报》2018年第4期，第52、55页。

[13]叶继：《社会治理重心下移的机制培育》，人民网，http：//theory.people.com.cn/n1/2018/0814/c40531-30228209.html.2018年8月14日。

[14][18]汪洋：《街道人大工委工作调查及我见》，载《人大研究》2014年第9期，第34页。