备案审查如何在基层落地见效

喻运鑫

坚持和完善中国特色法治体系，首先必须从加强宪法实施和监督、落实宪法解释程序機制、推进合宪性审查工作、加强备案审查制度和能力建设这些方面，来进一步健全保证宪法全面实施的体制机制。由此清晰地表明，通过有效的宪法监督（备案审查）才能让高高在上的宪法权力在现实社会中落地见效，以保障宪法法律实施、维护国家法制统一，实现依宪治国、依宪执政的目的。

法制的统一是维护国家统一的基本前提。我国作为多民族的社会主义国家，实行的是单一主权制，在幅员辽阔的国度要实施有效治理，应该允许地方制定符合各地实际的地方性法规、自治条例、单行条例和相关行政规章、规范性文件，以更好地促进地方经济社会全面发展，但其根本和核心则是必须维护宪法和国家法制统一。宪法、立法法确定的“不抵触原则”，就是制定任何地方性法规、自治条例、单行条例、行政规章及规范性文件必须遵守的根本原则。行使审查权、撤销权是实现宪法和国家法制统一的重要保障。

一、我国的备案审查是三重监督构成的宪法监督

我国八二宪法第六十七条规定全国人民代表大会常务委员会行使下列职权：

（一）解释宪法，监督宪法的实施;

（七）撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令;

（八）撤销省、自治区、直辖市国家权力机关制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规和决议。

第一百条规定：省、直辖市的人民代表大会和它们的常务委员会，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规，报全国人民代表大会常务委员会备案。2018年在对八二宪法进行第五次修正时，增加了第一百条第二款：设区的市的人民代表大会和它们的常务委员会，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以依照法律规定制定地方性法规，报本省、自治区人民代表大会常务委员会批准后施行。

第一百零四条规定：县级以上的地方各级人大常务委员会有权“撤销本级人民政府的不适当的决定和命令”。在嗣后的《立法法》第九十六条、九十七条、九十八条，《监督法》第二十八条、三十一条、三十二条、三十三条，对行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章，下一级人大及其常委会的决议、决定，以及最高法、最高检的司法解释加强备案审查及其处置，均作了详尽的规定。

同时，宪法第八十九条第十四项规定：国务院有权“改变或者撤销地方各级国家行政机关的不适当的决定和命令”。宪法第一百零八条规定：县级以上的地方各级人民政府“有权改变或者撤销所属各工作部门和下级人民政府的不适当的决定”。

所有这些都充分说明，我国的备案审查制度源于宪制，本质上就是宪法监督，并且是由人大对“一府两院”监督、上级人大对下级人大监督和政府系统

自上而下的监督等三重监督构成。而在这三重监督中，就监督体系和效力而言，人大监督则处于主体地位。

二、规范性文件的备案审查是一个逐步延展的过程

20世纪以来，世界各国在国家权力配置方面出现了由议会主导转向行政主导的潮流，规范性文件的制定成为行政权不断扩张的重要组成部分，作为以保障宪法法律实施和维护国家法制统一为根本任务的备案审查，自然应将对政府规范性文件的监督作为备案审查的重要内容。

除前述的宪法规定以外，2000年出台的《立法法》专设了第五章“适用与备案”，其中第八十九条规定：“对行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章应当在公布后30日内依照下列规定报有关机关备案。”此为在原有宪法规定内容以外首次对备案提出具体要求，也预示着备案审查制度的正式确立。

《监督法》第二十九条规定：县级以上地方各级人民代表大会常务委员会审查、撤销下一级人民代表大会及其常务委员会作出的不适当的决议、决定和本级人民政府发布的不适当的决定、命令的程序，由省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会参照立法法的有关规定，作出具体规定。这为宪法第一百零四条的落地，作出了具体的安排。

党的十八届三中全会提出，健全法规、规章、规范性文件备案审查制度。党的十八届四中全会提出：“加强备案审查制度和能力建设，把所有规范性文件纳入备案审查范围，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件，禁止地方制发带有立法性质的文件。”党的十九大报告明确指出：“加强宪法实施和监督，推进合宪性审查工作，维护宪法权威。”十九届四中全会又完善和重申了相关规定。由此可见，对规范性文件备案审查的要求越来越高也越来越具体。

三、当下设区的市规范性文件备案审查的问题和困难

规范性文件在《监督法》颁布实施之前只是一个学术概念，2007年的《监督法》专设了第五章“规范性文件的备案审查”后，才使得规范性文件成为一个明确的法律概念。

笔者以为，规范性文件有广义和狭义之分。广义的规范性文件一般是指属于法律范畴的立法性文件，即宪法、法律、行政法规、地方性法规、自治条例、单行条例、国务院部门规章、地方政府规章、司法解释等，以及除上述立法性文件以外的决定、决议、命令等具有普遍约束力的非立法性文件。而狭义的规范性文件则是专指具有普遍约束力的非立法性文件。根据《监督法》的规定，狭义的规范性文件又可分为人大及其常委会制定的决议、决定等规范性文件和人民政府制定的决定、命令等规范性文件。

根据《立法法》和《监督法》的规定，各设区的市人大常委会从2007年起陆续开展了规范性文件备案审查工作，实践中也取得了一定的成效，但问题和困难还有不少。

一是认识不高、重视不够。总认为规范性文件的备案审查，从宪法、立法法、监督法的规定上看都是事后审查，基层人大和本级政府在制定这些非立法性文件过程中，通常都会周全考虑，而政府系统同时还有自上而下的监督，难有差错;即便偶有差错，纠正起来还可能会带来一定的社会波动。存在着没有很好地将此项工作上升到落实“两个维护”、践行以人民为中心的法治思想的高度来认识，没能集中精力抓，存在面对差错轻描淡写地对待等现象。

二是规范不明、报备不够。依据《监督法》第二十九条规定，对规范性文件备案审查的程序，由省人民代表大会常务委员会作出规定。但对政府的决定、命令其具体表现形式、涵盖哪些方面，各地理解执行不一，导致规范性文件报备不全。而区县人大所作的决定、决议也因为报备意识不强、监督不力，导致该报未报或报备不全。

三是机制不全、力量不够。规范性文件备案审查，应由各专工委负责初审，法工委负责统审。但实践中，由于各专工委忙于其他监督事务，所谓的初审也因为重视不够、人手紧张、审查技能缺乏等存在应付现象。而法工委大多也是只有兼职人员，精力无法集中。委托专家或第三方审查意识不强，具体操作程序欠缺。对审查发现的问题，如何反馈、对接、纠正，纠正可能带来消极情况的事前评估等，也缺乏成文规定或严格执行。

上述问题和困难，直接影响了备案审查功能的有效发挥。

四、加强设区的市规范性文件备案审查的几点思考

（一）切实提高认识，加强组织领导。充分认识规范性文件备案审查的政治意义、法律意义，提高工作站位，将规范性文件备案审查工作纳入市人大常委会党组的重要议事日程。重要事宜向党组、主任会议汇报，听取指示，协调解决问题。将规范性文件备案审查工作及成效每年一次由法制委员会向市人民代表大会作书面报告，接受监督。选调配齐专、兼职人员负责备案审查工作，保证充足经费，为开展工

作提供强有力的保障。

（二）完善责任分工，形成监督合力。法工委要明确专人负责，注重统筹谋划，规范备件登记、流转，清晰初审要求。结合地方立法工作和上级立法征求意见等任务，各区县人大要明确责任委室、责任人;市人大各专工委要明确一名专职人员;市政府也应明确对接处室、人员，切实落实初审责任，发挥初审作用。完善专家库，明确委托专家或第三方参与备案审查的程序规范。重要文件或开展的专项备案审查件，要同时由各专工委和法工委委托专家或第三方进行初审，以形成完备的规范性文件备案审查体系。

（三）强化业务培训，提高审查能力。结合地方立法，每年以市人大常委会名义，至少组织一次由各区县人大、市人大各专工委、市人民政府及相关部门等规范性文件起草部门责任人，及相关专家库组成人员等进行的集中培训。结合日常发现的问题和工作需要，加强小型研讨。及时向全国人大、省人大请教问题，向兄弟地市学习。通过培训和日常实践，以减少规范性文件制发时的差错率和违规违程现象，提高初审、统审的能力和技巧。

（四）认真履行职责，坚持真查实纠。清晰报备具体范围，按照“由国家机关制定的不属于立法，但又具有普遍约束力的能够反复适用的文件”为原则，凡区县人大通过的决议、决定，凡以市人民政府、市政府办公室，或虽由市政府下辖行政部门草拟但经市人民政府批准（转）同意的规范性文件，都应每件必报。法工委对初审意见要进行复核，对发现的违法违规问题，要作集体研究讨论，并与发文机关见面对接，提出纠错意见和相关要求，发文机关对市人大意见可以提出异议再讨论，但最终必须按市人大意见执行。凡对执行纠错的规范性文件，发文机关事先都应作可能带来的社会问题的评估。对社会组织、团体、公民个人提出的地方立法、规范性文件异议需要作出解释的，市人大常委会法工委必须作出答疑。通过实实在在的审和认认真真的纠，让备案审查制度增强“咬合力”。

五、值得探讨的几个问题

（一）处理好事后纠错与事前防范的关系问题。宪法法律的规定清晰地表明，规范性文件备案审查是“事后审查”，这涉及行政权与立法（监督）权的合理划分。事后审查虽也能维护宪法和法制统一、减少法治差错，但如确有问题发生而实施事后纠错，必然会带来一定的社会波动。如何做到行为不违法而又能更好杜绝差错，在清晰报备范围，提高规范性文件草拟部门认识和草拟人能力水平、降低初始“差错率”的基础上，实践中可考虑加强规范性文件报备机关的内审力量建设，也可在市政府常务会议前，对疑点问题由报备机关的内审部门先行与市人大常委会进行会商，还可探索在市政府常务会议后、正式执行前留出“空窗期”，由市人大常委会按备案审查规程，尽可能快地给出审查结论。如此，既尊重了法律规定的分工界限，又可以避免确有错误的规范性文件执行、再纠错带来的社会波动。

（二）市监委和市“两院”文件纳入备案审查范围问题。设立备案审查制度从法律技术角度看，是为了防止具有普遍约束力的文件与宪法和上位法相抵触，防止规范性文件相互间的矛盾冲突，防止发文机关出于各种考虑在文件中涉及对公民和其他社会组织增加义务或者减损权益的条款。由其本意可知，规范性文件的备案审查，不能仅局限于下级人大的决议、决定和政府的决定、命令等规范性文件，还应按宪法和立法法、监督法精神，将市监委及市“两院”制定的“具有普遍约束力并反复适用的”规范性文件纳入其间。此处有个悖论，即市“两院”在实践中会违规制发一些带有对法律进行解释的“会议纪要”“答疑”等是否纳入审查，如纳入则可能出现对其“不法”行为的确认，如不纳入则又极有可能在实践中造成对“法制统一”的伤害。但从“相害取其轻”的原则，笔者以为将其纳入审查更为适宜。

（三）探讨省、市人大常委会会审，异地市交叉审和市人大常委会与省政府（主管部门）联审机制问题。人大对“一府一委两院”虽具权威性，但就地市而言，毕竟地小人熟，可能会受情面限制影响审查功效地发挥;也有可能因对法理及上位法的规定理解不一，造成认识不同的问题。实践中如能采取省、市人大常委会會审或异地市交叉审的方式，则能较好地解决此问题。同时，借助于全国人大常委会已搭建好的备案审查系统网络平台，实现地市人大常委会与省政府主管部门（省司法厅）对市政府规范性文件的联审，将会更好地发现问题、解决问题，提高效率。

（四）严格控制地方法规解释权。随着2015年《立法法》的修改，设区的市已全面履行了地方立法权，按照精干、精准、精细的方法和技能要求，地方性法规在实践执行中对法规文本表述较为原则、理解可能发生歧义的问题，及相关的重点问题，也有一个“解释”的问题。对地方性法规是允许各市政府抑或执行机关自行解释决定，还是统一归口由市人大常委会（法工委）来进行，基于实践操作性和地方立法量少能够完成的实际，湖州市人大常委会从2018年起对地方所立法规，统一由市人大常委会法工委对相关问题进行解释，编制《法规释义》，实践效果良好。

（作者单位：浙江省湖州市人大常委会）