国企改革“2-3-2”政策进展与趋势剖析

王娜

2020年第一季度受“黑天鹅”影响，国企改革进展速度相对较慢。3月份以来，国企改革已经逐步进入“快速车道”。

回顾2020年以来国企改革政策导向，可以从用“2-3-2”即中央和地方2个层面，中央层面3个特点及趋势、地方层面2个特点及趋势，详细解读国企改革政策进展及趋势。

中央层面——专项改革行动成为国企改革的主要抓手

2020年以来，中央层面在国企改革和科技型企业改革方面出台了30多项政策，不仅包括国有资产监管、央企法人治理、加强党的建设、中长期激励等政策，更是出台了“双百企业企业市场化经营机制改革方面的操作指引”“科改示范行动”入选企业改革方案备案等专项改革行动政策。同时，积极促进金融机构改革方面出台相关政策。可见，2020年是专项改革行动的发力之年。

特点及趋势一

“双百企业”市场化经营机制改革进入攻坚阶段

2020年2月7日，国务院国资委发布关于印发《“双百企业”推行经理层成员任期制和契约化管理操作指引》和《“双百企业”推行职业经理人制度操作指引》的通知（以下合并简称《操作指引》，给在国企改革过程中涉及到经理层市场化改革方面问题的国企提供了明确的指导意见。

首先，从政策类型来和政策名称看，具有有效延续性和实操性。这是针对“双百企业”改革的专项政策，也是继“双百九条”之后的重磅政策，同时也是继《中央企业混合所有制改革操作指引》之后，又一个作为“操作指引”下发的重要政策。

《操作指引》作为指导“双百企业”经理层市场化改革的一种“实操性”文件，不仅将改革目标进一步细化到可执行程度，明确了基本概念、范围、原则和职责，更是在基本操作流程、主要环节的操作要点、监督管理相关环节的操作要点等方面进行大幅说明。

其次，从政策类内容看，“双百企业”经理层市场化改革有“选择权”。“双百企业”经理层市场化改革并不是“一刀切”和“大锅烩”，可以结合企业自身发展现状“有选择”地选择自己适合的方法。此次出台的《操作指引》包含两个文件，其中《“双百企业”推行职业经理人制度操作指引》一文明确企业同时拥有以下四个基本要素时，则鼓励企业采用职业经理人的市场化方法：充分竞争的业务类型、发育成熟的人才市场、独立有效的董事会、内控到位的内部管理。

然而，“双百企业”中不能同时拥有上述四个要素时，如何开展经理层市场化改革呢？《“双百企业”推行经理层成员任期制和契约化管理操作指引》一文给出了明确答案，可以采用任期制和契约化经理人的市场化方法。

为了让“双百企业”或者其他参照改革的国有企业能够将经理层市场化改革到位，《操作指引》对职业经理人与任期制和契约化经理人的身份、薪酬、管理方式均做了不同的规定。在实践过程中，由于企业之间情况不同，每个企业需要结合自身特点进行设计与创新。

特点及趋势二

“科改示范行动”企业改革创新强势来袭

首先，2020年是“科改示范行动”企业改革元年，也是国有科技型企业改革爆发之年。

2019年12月，国务院国有企业改革领导小组办公室印发的《百户科技型企业深化市场化改革提升自主创新能力专项行动方案》明确提出将于2020年启动。2020年3月，国务院国有企业改革领导小组办公室下发《关于做好“科改示范行动”入选企业改革方案备案等有关事项的通知》（国企改办〔2020〕1号），初步确定将208户科技型企业纳入“科改示范行动”。2020年4月27日，完成改革方案备案的204户“科改示范企业”名单正式公布。

“科改示范行动”的启动，能够打造一批国有科技型企业改革样板和自主创新尖兵，总结并复制推广经验，推动更多的国有科技型企业进行改革创新。可预见，未来一年内将有大量国有科技型企业改革不断落地。

其次，“科改示范行动”企业改革是综合性改革的重要体现。

“科改示范行动”改什么？怎么改？应从完善公司治理体制机制、健全市场化选人用人机制、强化市场化激励约束机制、激发科技创新动能、坚持党的领导加强党的建设五个方面进行改革创新。

2020年4月8日，国务院国有企业改革领导小组办公室召开“科改示范行动”动员部署视频会议，会上国务院国有企业改革领导小组办公室副主任、国务院国资委翁杰明再次重申了从上述五个方面推进科技型企业改革。其中，完善公司治理体制机制方面，关键点在于“混改、股比、监管和董事会”。科技型企业应坚持“三因三宜三不”原则，积极推进混合所有制改革。同时明确了充分竞争领域商业类科技型企业，不设国有股比限制、国有相对控股科技型企業可以建立差异化监管模式，科技型企业应加强董事会建设，提高董事会决策水平，保障经理层经营自主权。

健全市场化选人用人机制方面，关键点在于“任期制和契约化、用工、有酬返聘”。科技型企业要全面推行经理层成员任期制和契约化管理，建立以合同管理为核心、岗位管理为基础的市场化用工制度。同时明确核心科研骨干人员退休后可以返聘，并给予合理报酬。

强化市场化激励约束机制方面，突破点在于“工资总额单列、激励、上持下”。科技型企业可以实行工资总额单列管理，可以推行“股权激励、分红激励、员工持股、超额利润分享、虚拟股权、骨干员工跟投”等中长期激励方式，且不受相关试点的限制。

同时，对股权的“上持下”的问题进行了突破，明确了科技型企业的科技人员因特殊需要可以“持有子公司企业股权”。

激发科技创新动能方面，关键点在于“建机制、形合力、强队伍”。科技型企业应建立健全科技型企业主导产业技术研发创新的体制机制、充分整合创新要素形成协同效应和整合合力、培养拥有世界前沿水平和掌握关键核心技术的人才和团队。

坚持党的领导加强党的建设方面，重点在于落实两个要求。科技型企业要严格落实“四同步”和“四对接”、“三个区分开来”的要求。

特点及趋势三

“金融机构改革”即将开启新华章

自人民银行成立以来，在党中央、国务院正确领导下，组织推进了一系列重大基础性金融改革。

2017年7月，我国成立了国务院金融稳定发展委员会，自此强监管与金融领域的改革持续深入。2018年以来，我国金融体制改革构建现代金融体系已成为实体经济转型升级的迫切要求。深入推进金融机构改革是监理现代金融体系必不可少的一个环节。

2020年开局，完善治理体系成为金融机构改革政策的第一着力点。2020年1月15日，财政部印发了《金融机构国有股权董事管理暂行办法》（财金﹝2019﹞138号），明确了金融机构国有股权董事选派标准和任期、工作职责和权利，规范工作程序，确保股权董事有效履行权利和义务，进一步加强金融机构国有股权董事管理，促使金融机构向“完善治理良好、结构合理、竞争力强、充满活力和创造力的金融机构体系”快速迈进。

地方层面——持续推动“混改”与“两类公司”改革

2020年以来，地方层面在国企改革、科技创新与改革、两类公司改革方面共出台了110余项政策。其中，国企改革方面，湖南、甘肃、重庆出台了各自的混合所有制改革操作指引。两类公司改革方面，河北、广东、宁夏出台了各自的国有资本投资、运营公司改革试点实施方案政策，四川、贵州出台了各自的国有资本授权放权清单。可见，各个地区改革的方向和重点是有所不同的。

特点及趋势一

三大地区加大力度深入推进混改

自2019年11月18日，国务院国资委制定了《中央企业混合所有制改革操作指引》（国资产权〔2019〕653号）后，湖南、甘肃、重庆紧随其后，分别于2020年4月1日、4月23日、5月13日制定了各自的混改操作指引，分别结合各自省属企业混合所有制改革实践，旨在进一步规范省属企业混合所有制改革操作行为。

三个地区混改操作指引均参照《中央企业混合所有制改革操作指引》进行制定，对混改过程中的每个工作流程都明确了重点关注事项，为企业开展混改提供系统的操作指南，最大程度减少企业实施混改中可能遇到的风险，并为混改审批单位明晰了审查关注重点。同时，在党建方面针对三种不同类型混合所有制企业的不同管理模式进行了深化。其中，湖南和甘肃进行了一定的创新，绘制了工作流程图，可以使企业更加清晰地了解混改工作流程。

特点及趋势二

五大地区凸显“两类公司”改革特色

从三地区出台的国有资本投资、运营公司改革试点政策来看，都遵循《国务院关于推进国有资本投资、运营公司改革试点的实施意见》（国发〔2018〕23号），基本内容包括总体要求、试点内容、实施步骤、配套政策、组织实施等。其中，总体要求包括指导思想、试点目标和基本原则三个内容;试点内容包括功能定位、组建方式、授权机制、治理结构、运行模式、监督与约束机制六个内容;配套政策包括推进简政放权、综合改革试点、完善支持政策三个内容。但三个地区的改革政策是根据本地区经济发展水平、产业发展现状、改革进度等进行细微调整，完善符合本地区发展需求的政策内容。因此，部分地区在政策内容上具有一定特点和创新。

四川和贵州的授权放权清单的制定均是依照《国务院国资委授权放权清单（2019年版）》（国资发改革〔2019〕52号）规定的分类开展授权要求进行制定的。

从政策内容看，四川的授权放权清单分别对省监管企业、两类公司和落实董事会职权试点企业进行授权放权;而贵州则是对省监管企业、两类公司、特定企业和综合改革试点企业进行进行授权放权。

从授权放权事项数量看，四川的授权放权事项条数大于国资委颁布的35项，而贵州的授权放权事项22条小于35條，可见四川的授权放权力度较大。

附录：

从2020年1-5月的政策发布看，中央和地方层面对国企改革提出了更高的要求，也给国企改革行动指明了四大方向。

方向一：加强专项行动改革力度与深度

充分发挥推进“双百行动”、“科改示范行动”等示范引领作用，进一步推动“金融机构”改革。

方向二：加快建立健全市场化经营机制

持续推进经理层成员任期制和契约化管理，以及职业经理人制度。

方向三：积极稳妥分层分类深化混合所有制改革

持续推动地方层面混改，积极推动混合所有制企业深度转化经营机制，充分发挥非国有股东的积极作用。

方向四：进一步完善国有资产监管体制

进一步加大授权放权力度，持续有效发挥国有资本投资、运营公司功能作用。

2020年作为落实三年行动方案的第一年，我们相信今年的国企改革也必将结出累累硕果。