论PPP项目投资财务风险管控

张斌

摘要：PPP投资项目往往涉及的是投资金额大、回收周期长的项目，加之比较复杂的运作模式，其中可能涉及很多方面潜在的投资财务风险问题，如何管控PPP项目投资财务风险，对于提高PPP项目的运作效率具有重要意义，这也是文章的核心目的。

关键词：PPP项目投资;财务风险;风险管控

引言

PPP模式与P2P模式是两种新兴的投资或者融资模式，其中的PPP模式因为具有独特的功能以及运作效率，对于推动我国基础设施发展、提高政府的公共服务水平具有很好的促进作用，受到了我国政府的积极推动与支持。自2014年以来，国家发改委等相关部门逐步出台了一系列关于促进PPP模式发展的文件，而且国资委也试图借助PPP模式进一步推动我国国有企业的改革进程。

作为一种新兴的投资模式，学术界关于PPP模式的基本内涵还没有统一的界定，但是基本认同相比于传统的投资模式，PPP模式具有以下几种显著特征：其一是PPP模式超越了传统的投资模式，将投资与融资问题在同一个模式框架下解决。其二是PPP模式打通了政府财政资金与民间社会资本融合的通道。PPP模式是对于政府财政资金与民间社会资本相互融合，共同发挥作用的有益探索。由于很多大型基础设施建设项目以及复杂的公共服务项目，传统上往往需要大量的政府资金投入，但是我国财税制度改革后，地方政府面临着财权与事权失衡的问题，虽然通过城投债等平台进行了一定程度的缓解，但PPP模式鼓励有条件的民间社会资本参与到基础设施以及公共服务项目的投资进程中来，有利于缓解财政资金压力，同时提高了民间社会资本的投资途径以及流动效率，对于地方发展具有促进作用。其三是PPP模式坚持风险共担、利益共享的原则。PPP模式往往服务于长期导向的投资项目，在明确合作双方权利义务的基础上，共担风险、共享收益、平等合作。

一、PPP项目投资面临的主要财务风险

PPP投资模式虽然有上述诸多优点，但与传统的投资以及融资模式相比，PPP模式运作流程复杂、投资项目建设周期往往较长、合同内容更加明细等，这些问题都使得PPP投资模式面临着诸多潜在的财务风险，特别是民间资本参与运作，使得PPP模式更容易受到政府相关政策的变动所引发的风险的影响。因此，合理管控财务风险，成为关系到PPP投资模式成败的重要影响因素，在提出合理的管控措施之前，本文要对PPP投资模式面临的主要财务风险进行分析。

（一）融资风险

PPP模式集投资与融资的特点于一体，加之外部融资是项目投资的主要现金流来源，使得融资风险成为PPP项目投资面临的主要财务风险。我国地方政府很多的PPP投资项目最终没有取得预期收益，很大一部分原因可以归结为外部现金流量的供应不足。具体来说，PPP项目投资所面临的主要融资风险主要有以下几种表现形式：其一投资项目的复杂性引发的融资风险。PPP模式所应用的投资项目往往具有投资周期长、收益回收期长、利益相关者复杂等方面的特点，加之PPP模式所投资的项目往往涉及公共基础设施建设，这些投资项目的收益率相对偏低，这些特点加重了投资方对项目投资前景的担忧，加上我国历史上长期存在的信息不对称等方面的不利因素的影响，可能会抑制银行部门、社会资本等外部资金渠道参与PPP项目的积极性，从而使得PPP项目投资面临着较强的融资风险。其二是项目资本结构引发的融资风险。PPP模式所投资的项目主要涉及公共服务领域，这些领域虽然可以合理引进社会资本，通过收益共享的方式完成股权融资，但这些领域仍然需要我国的政府掌握最终控制权，过度吸纳社会资本的股权融资很可能稀释国企或者政府的话语权，但吸纳不足却无法发挥社会资本的作用，在权衡融资结构方面的困境，也很容易引发PPP模式所面临的融资风险。

（二）成本管控风险

所谓的成本管控风险，主要表现为在投资项目推进的过程中，由于受某些不利因素的影响，导致成本支出超出项目预期。PPP项目投资所面临的成本管控风险是其主要的财务风险表现形式之一，之所以出现比较严重的成本管控风险，一方面是与PPP项目投资的特点有关。具体来说，PPP项目投资通常都是涉及较长建设周期的公共服务以及基础设施建设，在如此长的投资周期内，成本管控所包含的风险点也在逐步增多。就成本管控而言，随着投资项目的不断推进，从外部融资、设备及原材料的采购、人力资源管理等很多方面都会在一定程度上受到利率变化、通货膨胀、国家政策变动等方面的影响。虽然某些成本管控风险在订立合同之前能够予以考虑，但很多成本管控风险都是潜在的、无法合理预期的，这些不利因素可能会推高PPP项目的投资成本，这样会与相对有限的外部资金来源产生矛盾，从而进一步增大了PPP项目的财务风险。另一方面，PPP项目的成本管控风险也与参与PPP项目建设的人力资本素质有关。如果参与PPP项目建设的人力资本素质相对较低，很可能会增加相关物资与设备磨损、浪费的可能性，如果财务管理人员业务能力存在不足之处，很有可能对某些潜在的成本管理风险点的重视程度不足，导致没有及时识别并控制成本超支风险，最终会增加PPP项目的财务风险。

（三）投资收益回笼风险

PPP投资项目的一个突出特点就是投资回收周期长，除此之外，很多PPP投资项目都是涉及公共服务领域，其盈利能力往往偏弱，PPP项目的这些特点都无形中增加了项目投资收益回笼的风险，较高的收益回笼风险会影响货币资金周转率，进而推高了PPP项目的财务风险。就PPP项目而言，产生投资收益回笼风险主要与两个方面的原因有关，一是投资收益回笼的不确定性较高;二是投资收益回笼情况与市场波动密切相关。具体而言，就投资收益回笼的不确定问题而言，主要是指由于PPP项目主要涉及的是政府主导下的基础设施建设以及公共服务等领域，这其中虽然有民间资本的参與，但投资项目完成后的定价权主要掌握在政府手中，这使得项目完成后的价格与市场需要变化之间的敏感度相比于纯粹市场化机制运作下的价格有所降低。因为政府定价不仅要考虑简单的供求关系问题，还要考虑社会、民生、环境等很多方面，这一特点使得PPP项目的盈利能力受到影响，从而加大了投资收益回笼的风险，对于财务风险管控产生了一定的不利影响。另外投资收益回笼状况容易受到市场波动的影响。这一问题主要影响的是对PPP项目投资收益的预测能力，投资回收期的预测是基于项目未来现金流的折现模型完成的，PPP项目不仅建设周期长，而且容易受到市场非系统性因素的影响，导致对投资项目未来现金流量的预测很容易出现偏差，增加了投资收益回笼风险，同时也增加了PPP项目投资的财务风险。

二、管控PPP项目投资财务风险的措施

由于很多内在特征以及外在政策环境等因素的影响，PPP项目投资面临着较高的财务风险，主要表现在融资风险。成本管控风险以及投资收益回笼风险，如果不能合理地解决这些财务风险，将会对PPP项目的投资效率产生负面作用，甚至会抑制民间社会资本参与PPP项目的积极性，对于民间社会资本的有偿流动产生不利影响。有鉴于此，十分有必要合理管控PPP项目投资财务风险，笔者在本部分将对管控PPP项目投资财务风险提出具有实践意义的措施，从而为合理管控PPP项目的投资财务风险提供参考。

（一）针对融资风险的措施

融资风险是PPP项目投资面临的主要财务风险之一，主要表现为外部融资产生的现金流量与较长的项目建设周期以及较高的项目建设成本之间的矛盾。为了合理应对这一矛盾，笔者认为地方政府作为PPP项目投资的主导者，应当考虑采取以下几种可能的合理措施，缓解因外部融资问题导致的PPP项目投资财务风险。一是要采取科学措施，优化资本结构。从单纯的财务理论来讲，合理的资本结构应当是资本成本与企业价值之间的平衡，但是PPP项目由于所涉及的领域的特殊性，这其中还要考虑到最終控制权的问题，即需要吸纳社会资本的股权投资。但政府以及国有资产管理部门不能因此丧失对项目的最终控制权，这就需要就债务融资与股权融资之间所构成的资本结构中，运用科学的措施进行平衡，笔者认为这其中最重要的是要注重发挥民间股权融资的活力，同时要尽量保持财政资金以及银行贷款在资本结构中的比重。二是要积极开拓融资渠道。可以采用多种方式为PPP项目完成融资，银行贷款、政府债券、民间资本的股权融资都可以成为融资渠道，如果过度依赖某一种融资渠道，则融资风险会无形增加，对于整个PPP项目的财务风险管控产生不利影响。

（二）针对成本管控风险的措施

成本管控风险直接关系到PPP项目的整体财务风险，如果不能合理应对，势必会抑制PPP项目的开展。针对成本管控风险，笔者认为应当从人员素质与内部控制这两个角度作为着力点，对其进行合理应对。其一，从人员素质的角度来看，应当重点考虑的是建设施工人员的素质以及财务管理人员的素质。建设施工人员是PPP项目推进的直接参与者，其业务素质直接关系到原材料以及设备的相关成本，如果建设施工人员素质不足，很容易导致设备的不合理磨损、原材料的不合理浪费等方面的问题，这些问题对于成本管控至关重要。因此，一方面要严格建设施工单位的选拔以及考核制度，另外一方面要加强对施工人员的事前培训与事中监督。就财务人员的素质而言，其直接关系到成本管控风险的识别与反馈，因此，要选拔有充足经验的财务人员参与到PPP项目的财务管理工作之中。其二，针对PPP项目，要建立严密的内部控制体系。虽然高素质的人员可以缓解风险，但内部控制制度才是根本保障，内部控制制度通过贯穿PPP项目始终，可以成为应对成本管控风险的举措。

（三）针对投资收益回笼风险的措施

针对PPP项目中投资回笼的风险，笔者认为合理的措施在于加强全面预算管理。PPP项目的投资收益回笼风险很大程度上与项目回收周期长，导致收益不确定提高有关，而全面预算管理可以通过合理使用预算资金，平滑投资收益不确定性产生的风险。具体而言，可以参考以下措施，第一，要在项目开展前进行科学评估。虽然有很多难以预期的风险，但很多常规以及潜在风险是可以通过合理评估预期的，为此，要建立科学的指标评估体系以及完善的风险评估制度，只有借助风险评估以及现金流量评估的结果，才能为预算管理提供基本信息。第二，完善预算编制制度。预算编制要兼顾科学性与灵活性，也就是说，预算编制要建立在科学评估的基础上，同时也要为预算方案的合理调整留有余地，这样能够增强预算方案应对风险的能力，从而为缓解投资收益回笼风险提供保障。

结语

PPP模式作为一种将融资与投资集为一体的新型项目投资方式，党的“十八大以来受到了党和政府的积极推动，原因在于PPP项目投资模式不仅具有打通投资与融资之间的瓶颈，更在于PPP项目投资模式也是一种将政府财政资金与民间社会资本有效融合的模式。PPP项目投资模式不仅有利于提高财政资金的运作效率，而且有利于吸纳民间资本，这对于投资规模较大的基础设施项目、公共服务项目等方面具有显著的促进作用。

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