微观视角下我国减税政策效应分析

袁 玲，徐 青

（福建江夏学院 会计学院，福建 福州350108）

一、引言与文献综述

税收作为调节经济的重要手段，一直是理论研究的焦点之一。西方经济学派大多主张在经济衰退时，运用减税政策来熨平经济波动，促进经济增长。凯恩斯学派认为，有效需求不足是经济危机产生的主要原因，消除经济危机、刺激经济增长需要通过政府干预来扩大社会总需求。政府减税降费的本质是实施积极的财政政策，通过影响消费和投资需求，从而刺激社会总需求，是消除经济危机的主要手段。与凯恩斯学派不同，供给学派从生产要素的供给视角来分析社会经济，并提出稳定经济波动的政策。但减税也是供给学派的核心经济政策，主张减税降费应作为刺激经济的主要手段。供给学派认为税率是影响经济供给的最重要因素，税率的调整变化会影响储蓄、投资，也会影响劳动力的供应及其结构及各种经济行为。高税率会对经济造成损失，阻碍经济的增长。政府收入开始会随着税率提高而上升，但税率提高到一定程度后政府收入反而下降。因此从长期看，政府实施减税政策可刺激经济发展，扩大有效税基，有利于增加政府收入[1]。

以上述理论为基础，结合社会经济形势，西方学者从经济增长、产业结构及居民消费的影响等多角度对减税降费效应进行了研究。Piggot Whalley（1985）[2]采用多个国家的数据，得出降低税负有利于经济增长的结论。Feldstein（1995）[3]对实施减税政策的里根政府与之后两届政府收入的数据进行了比较研究，得出低税率对经济增长有明显的刺激作用。Gong L和Zou H（2000）[4]则研究税收对经济结构的作用，认为产业性减税政策对产业结构的调整及其优化有直接和间接作用。Wenchun Wang（2017）[5]利用动态拉弗效应分析了减税措施产生的影响，认为减税有利于促进产出和消费的增长，从而刺激经济有效增长。.

近年来，为应对经济下行压力，我国减税降费政策持续发力，引发了国内学者对于减税降费的研究热潮。庞凤喜、张念明（2013）[6]研究认为结构性减税是反周期积极财政政策的重要载体。杨灿明（2017）[7]则指出一系列减税降费政策增强了国民经济企稳回升的态势，优化了产业结构，且激励全民创业的迅猛发展。吴辉航等（2017）[8]研究发现名义税率1%的下降会带来企业生产效率0.38%～0.75%的提升，减税政策通过发挥税收政策的乘数效应对社会总需求产生影响，增加社会经济总产出。

国内外学者对于减税政策的影响观点基本一致，认为减税政策有利于经济增长和产业结构的调整。但是，国内外学者大多从宏观层面分析减税的效应，而关于减税对微观层面企业的政策效应如设备研发、固定资产投资的选择性导向、激发创业创新的效应研究较少，且因国内外减税政策措施以及国情差异，国外研究成果不能完全照搬。本文在国内外研究成果的基础上，结合我国近年具体减税降费政策，从微观视角对减税降费的政策效应进行研究和探讨。

二、减税政策现状

营改增作为一项重大的财税体制改革，是近年来我国减税政策中的重要举措。我国2012年开始逐步实施营改增，2016年5月1日全面实施营业税改增值税，基本消除了重复征税，降低了企业税负，增强了企业经营活力，推动经济良性发展。但全面营改增后受全球经济的影响，我国近年来经济下行压力仍然不断加大。为应对经济下行，减税降费是我国中央政府自供给侧结构性改革以来重点实施的政策部署，已经成为政府宏观经济政策的重要基调。2018年中央政治局会议明确提出“研究推进大规模减税降费”，并在12月的中央经济工作会议中进一步明确提出“实施更大规模的减税降费”。

2017年以来减税政策主要以增值税和企业所得税、个人所得税为主。

（一）增值税减税政策

作为近年来税制改革最重要的举措，营业税改征增值税解决了长期以来营业税重复征税的问题，确保了所有行业税负只降不增。此外，为了进一步推进减税降费，增值税减税政策频频出台。

1.税率持续下调。2017年7月1日起，增值税取消13%税率，原13%税率对应下调为11%，2018年5月1日起原适用17%和11%税率的，税率分别调整为16%和10%。2019 年4 月1 日起，增值税税率再次进行下调，原适用16%税率和10%税率分别下调为13%和9%。

2.小规模纳税人扩围并提高免征额。2017年7月1日起，将工业企业和商业企业小规模纳税人标准由原年应税销售额50万元和80万元以下，提高为年销售额500万元以下。2019年1月1日起，小规模纳税人免征额由月销售额3万元（季销售额9万元）上调到月销售额10万元（季销售额30万元）。免税政策受益面大幅扩大。

3.加大进项税额抵扣力度并实行期末留抵退税制度。自2019年4月1日，纳税人购进的国内旅客运输服务，其进项税额允许抵扣。允许纳税人取得不动产或者不动产在建工程的进项税额在当期全额进行抵扣，不再分2年抵扣。符合条件的增值税纳税人可向税务机关申请退还增量留抵税额。自2019年4月1日至2021年12月31日，生产、生活性服务业纳税人允许按照当期可抵扣进项税额加计10%抵扣。

（二）企业所得税减税政策

企业所得税减税政策以小微企业和鼓励创新创业为重点。

1.放宽小微企业标准，加大优惠力度。小型微利企业的应税所得额上限不断放宽，优惠力度持续加大。自2017年1月1日至2019年12月31日，小型微利企业的年应纳税所得额上限由30万元调整为50万元，且所得减按50%计入应税所得额；自2018年1月1日至2020年12月31日，小型微利企业的年应纳税所得额上限进一步提高至100万元；2019年1月1日至2021年12月31日，小型微利企业年应纳税所得额、从业人数和资产总额标准上限分别从原来的100万元、工业企业100人（其他企业80人）和工业企业3 000万元（其他企业1 000万元），放宽标准为300万元、300人和5 000万元，且对其年应税所得在100万元以下的部分，可减按25%计入应税所得；年应税所得超过100万元至300万元的部分，减按50%计入应税所得。

2.促进创新创业的优惠政策。为助力企业创新发展，同时为“大众创业”营造良好的政策环境[7]，相关税收支持政策频繁出台。如提高研发费用企业所得税前加计扣除比例，科技型中小企业“三新”研发费用税前加计扣除的比例，自2017 年1 月1 日至2019 年12 月31 日由50%提高至75%。2018 年1 月1 日至2020 年12月31日期间，企业研发费用税前加计扣除比例75%优惠推广到全部企业。自2017年1月1日起经认定的技术先进型服务企业，准许其职工教育经费支出税前扣除比例由工资薪金总额的2.5%提高到8%的标准，并自2018年1月1日起惠及所有企业。自2018年1月1日起，允许当年具备高新技术企业或科技型中小企业资格的企业，亏损弥补最长结转年限由5年延长至10年。2018年1月1日至2020年12月31日，企业新购进研发仪器、设备单位价值上限从100万元提高到500万元，允许在当年一次性税前扣除。

（三）个人所得税减税政策

为减轻居民个人所得税负担，我国自2019年1月1日起全面实施新个人所得税法和实施条例。

1.提高税前扣除标准和增加扣除范围。将居民个人纳税人取得的工资薪金所得、劳务报酬所得、稿酬所得和特许权使用费所得四个项目调整为按年综合计税，税前定额扣除费用由原每月3 500 元（每年42 000元）提高到每年60 000 元，并可扣除三险一金的专项扣除，增设子女教育支出、继续教育支出、大病医疗支出、赡养老人支出、住房贷款利息和住房租金支出几个专项附加扣除项目。

2.拉大税率级距。综合所得适用七级超额累进税率，与原七级超额累进税率相比，前三档税率级距拉大。级距最高收入分别比原税率最高收入扩展了2 倍、2.67 倍、2.78倍。

3.对重点支持群体实行鼓励创业优惠。2019年1月1日至2021年12月31日，符合条件的贫困人口、失业人员和高校毕业生等重点支持群体，允许自办理个体工商户登记当月起，3年内每户每年按12 000元（可最高上浮20%）的限额标准依次扣减当年实际应纳增值税、城市维护建设税、教育费附加、地方教育附加和个人所得税税额。

三、基于微观视角的减税政策效应分析

作为供给侧结构性改革的重要举措，从宏观角度分析，一方面增值税的减税政策直接降低了原材料成本和最终商品价格，有利于刺激国内消费和增加需求。而新个人所得税法的改革措施大大降低了中低收入人群的所得税，也会刺激消费，拉动需求。另一方面，一系列减税政策降低了企业经营成本，将通过创新和投资的长效传导机制改善商品和劳务的供给。供给与需求的匹配将推动经济的高质量发展。可见，经济增长等宏观效应的显现最终要依赖于减税降费政策对微观主体产生的作用来推动。因此，对于我国目前的减税降费政策，有必要从微观视角分析其效应是否达到预期。本部分税收相关数据来源于国家税务总局网站公布的税收数据和国家统计局统计年鉴，因2019年全年的统计数据目前暂无法获取，本部分对2019年的减税效应以前三季度或上半年的数据为基础进行分析。

（一）企业和个人税费成本明显降低，普惠性实质性减负效应显现

此次减税政策的实施，几乎涉及所有企业和个人，全社会普遍受益，企业和个人税费负担明显下降。2019年前三季度，我国累计产生新增减税额为15 109亿元。从行业看，各行业门类税负水平同比均实现不同程度的下降，其中制造业减税获益最大，占全部新增减税额的31.36%，新增减税额为4 738亿元（见表1）。制造业税收负担的下降主要受益于增值税税率的持续下调政策，以年应税销售额1 000万元，可抵扣不含税材料购进额600万元的制造企业为例，增值税税率降低政策效应如表2所示。从表2可见，增值税税率下调直接降低了企业增值税负担，其中2019年的税率下调使增值税负担率下降1.2个百分点。

表2 制造业增值税减税税负效应

从市场主体看，小微企业减税受益力度大，微观主体活力增强。如表3所示，2019年前三季度，增值税小规模纳税人免税标准从月销售额3万元（季销售额9万元）提高至10万元（季销售额30万元）的优惠政策、小微企业放宽标准和引入超额累进计算优惠方法的企业所得税减税政策以及地方“六税两费”减征政策分别产生新增减税586亿元、734亿元和507亿元，共计产生新增减税额达1 827亿元。以年应税所得100万元的甲公司和200万元的乙公司为例，假设其从业人数和资产总额均符合当时的小微企业标准，其所得税负的变化如表4所示。从表4可见，甲公司从2019年应税所得的累进优惠中获益，减少所得税负5万元，乙公司从2019年小微企业的扩围政策中直接受益，比2018年少负担35万元的所得税，受益明显。

表3 2019年前三季度小微企业减税效应

表4 小微企业所得税减税情况对比

而个人所得税的减税政策，受益范围广，所有工薪阶层皆从中获得不同程度的利益，超过1亿人不再需要缴纳个人所得税，仍需缴纳个税的纳税人税收负担也得到大幅度降低。2019年前三季度个人所得税减税政策人均产生减税额1 764元，共产生新增减税额4 426亿元，普惠性特征明显。

可见，随着我国减税降费政策的密集出台，制造业、小微企业税费成本下降明显。同时个人所得税纳税人减税效果显著，微观主体均不同程度受益。

（二）企业科技创新活力得到激励，产生创新效应

表5 2013—2018年企业创新统计

过高的企业税收负担降低了企业研发项目的投资回报率，挤占了企业自身可用资源，是阻碍企业创新的重大因素。减税政策使企业税收成本降低，意味着企业单位资本投入所获取的收益上升，降低了企业技术创新的部分风险，企业投资高风险、长周期技术创新活动的主观意愿会逐步增强，有利于激励企业将更多资源投入到技术创新活动中去。减税政策的实施，特别是企业研发费用加计扣除比例由50%提高至75%，高新技术企业认定范围进一步扩大，软件和集成电路企业所得税优惠政策适用条件进一步放宽等政策的促进创新效应明显。R&D经费投入、企业发明专利申请量、R&D经费投入强度是反映创新效应的重要指标。如表5可见，企业历来是创新活动的主体，在全国R&D经费投入中所占比例在75%以上，2013年以来，在国家税收政策支持下，企业R&D经费投入持续增长，企业发明专利申请量持续增加，R&D经费投入强度持续提高，2018年我国R&D经费投入强度超过2017年欧盟15国平均水平（2.13%），相当于2017年OECD35个成员国中第12位的水平，正接近OECD平均水平（2.37%）。

（三）激励企业增加投资效应

实施减税政策有利于刺激企业增加投资，主要是通过提高企业的投资倾向来实现对投资的影响。税收负担是企业成本的一部分，通过减税来减轻企业的税收负担，降低企业的投资成本，增加其投资收益回报，才能激发投资者潜在的投资欲望。我国近年来减税政策的实施，投资效应明显（表6），固定资产投资规模从2013年的446 294.1亿元增加到2018年645 675亿元。2019年从减税政策获益最明显的制造业更显现出了较强的投资效应。国家税务总局统计数据显示，2019 年上半年高端制造业新增固定资产投资同比增长9.9%，高技术制造业投资同比增长10.4%，装备制造业新增固定资产投资同比增长9.6%。

表6 2013—2018年全社会固定资产投资

四、减税政策实施过程中面临的问题

（一）减税政策的整体性和系统性欠缺

我国近年来制定减税和优惠政策时对法律载体运用不足，减税政策大多由行政部门或国家税务总局以通知或补充规定的形式颁发，法律层次较低，呈现应急性、临时性的特征。减税政策法律效力的缺失易导致相关部门在执行政策过程中的随意性和选择性，也容易给纳税人带来不安全感。同时，减税政策由于形式多样、体系复杂，使得纳税人纳税成本较高，一些中小民营企业由于自身条件的欠缺，只能借助专业机构和专业人士才能了解优惠政策并享受优惠，导致获得税收优惠收益的成本较高，部分企业可能会由于获得税收优惠的成本高于税收优惠带来的收益而放弃享受减税政策。

（二）创新效应仍需要加强，特别是扶持小微企业投资创新力度不够

虽然减税政策使企业创新愿望增强，创新效应显现，但致力于创新和研发的小微企业比例与大中型企业差距较大。根据科技部创新统计分析，规模以下企业，即小型微利企业开展创新活动的占比较低，仅为规模以上企业的一半。小微企业通常在市场环境中处于劣势，产品或服务较低端，知识产权保护不力，且研发资金普遍不足，研发人才缺乏，导致其对创新关注度较低，创新意愿不足。提高其创新意愿，则需要政府政策的大力支持，但近年的创新税收支持政策对小微企业的创新激励并不明显。一方面，小微企业对减税政策认知不足。近年来针对小微企业的减税政策虽然密集出台，如小微企业的扩围、小规模纳税人起征点范围提高，但政策条文繁多，较难理解，且缺乏操作细则、手续繁琐，小微企业受自身条件的限制，对复杂的税收法规和政策认知有限。另一方面，部分减税政策门槛较高，对企业自身条件要求高。很多小微企业特别是初创企业由于财务制度不健全、营收状况不理想，未能真正享受减税政策，减税获得感不强。如研发费用的加计扣除比例提高到75%、高新技术企业认定标准放宽等促进研发和技术创新的减税政策，由于小微企业研发费用的核算能力以及研发水平有限，往往无法企及高新技术企业等税收优惠政策的受益边界，无法真正享受这些创新激励政策，小微企业创新意识和创新能力无法提升。

（三）政策普及程度一般，宣传仍需加强

近年减税降费政策更新较快，形式繁杂，多数政策具有明显的受益条件和标准，企业特别是小微企业没有足够的信息灵敏程度和专业条件去把握这些较为繁杂的减税政策。因此，减税政策的出台，需要税收相关部门及时向纳税人通过多种渠道进行宣传，在纳税人中普及税收优惠政策，使企业对减税政策有及时和准确的认知，以最终在符合条件的企业中落实减税政策。但据调查，在新出台的系列减税降费政策中，企业知悉程度较高的只有简并降低增值税税率和研发费用税前加计扣除政策两项优惠政策，其他税收优惠政策如小微企业的扩围政策、股权激励和技术入股递延纳税优惠政策、扩大固定资产加速折旧范围税收优惠政策等减税政策在企业的普及度不到50%。因此，减税政策的宣传仍需加强。

五、减税政策深化改革路径

（一）完善税收法定和体系设计

应当全面落实“税收法定”原则，向全社会传达出清晰的税收信号，以增强税收政策的系统性和整体性，为纳税人营造良好的税收法治环境。建议可将减税政策实施过程中零星的各项政策文件进行整理归纳，注重政策内在的法理统一性，通过法律形式将税收政策系统化和规范化，避免税收政策执行中的随意性和选择性，以更好地发挥减税政策的激励作用，促进经济高质量发展、产业转型升级。

（二）加强对小微企业创新的税收支持

自主研发和创新能力是小微企业在市场中取胜的关键。为了避免小微企业无法享受优惠政策，政府可以降低部分创新研发税收优惠政策的门槛，或研究出台专门针对小微企业的创新税收优惠政策，不断加强对小微企业创新的支持。考虑到小微企业研发规模小、研发资金不足以及抗风险能力不足等特点，建议可专门针对小微企业实行研发培训费用减免税，小微企业创新研发准备金允许在一定标准内进行税前扣除，不局限于科技型中小企业，只要是研发费用达到一定比例的小微企业其亏损结转年限可延长至10年等，以降低小微企业自主创新成本，分担其创新风险，激发小微企业自主创新和研发的积极性。

（三）优化税制结构，进一步探索有效减税空间

当前要深化和推进大规模减税政策，在现有增值税、企业所得税等减税政策的基础上，应进一步探索有效减税空间，优化我国税制结构。如增值税改革，下一步可依据税制简化的原则，推进增值税税率三档并两档改革。此外，要进一步推进房地产税立法，鼓励创新创业税收政策，统筹考虑各项税制改革，不断优化税制结构，进一步研究探索减税空间，解除阻碍经济和社会发展的各种税制因素，促进经济的高质量增长。

（四）加强税收新政策的宣传普及，优化税务机关服务意识

税收新政策出台后，税务机关需要对纳税人采用多种形式多渠道进行宣传普及，以提高纳税人对税收新政的知悉程度。相关部门可充分利用官方网站、微信公众号等“互联网+”平台，定期举行税收政策宣讲会，宣讲最新税收政策，拓宽宣传广度。同时，针对各类企业生产经营和财务管理方面的特点，采用到企业发放宣传册、定期对企业财务人员进行培训等灵活多样的形式加强减税政策的普及程度，加大宣传力度。此外，由于税收政策表述专业性较强，为提高纳税人对税收法规的理解精准度，减轻企业的纳税成本，税务部门可按行业类别、企业规模的大小或企业的生产周期等对税收政策进行分类梳理，如制造业适用的税收政策、小微企业适用的税收政策、企业初创期适用的政策等，并通过申报操作指南、典型案例讲解等方式，将抽象专业的税收政策宣传到每个纳税人[9]。