基层财政管理体制的改革发展路径

刘宁

随着社会经济的高速发展，基层政府对财政管理问题成为重要工作，乡镇政府是我国农村基层政权组织，乡镇工作对建设新农村具有重要意义。乡镇财政管理是乡镇管理的重要工作，稳步推进乡镇基层财政管理体制改革，是改善农村公共服务的需要。我国财政体制中乡镇基层财政困难，我国乡镇有近5万个，每个乡镇负债400万余元，巨额债务使基层政府运转经费匮乏陷入财政危机。我国大部分人口生活在农村，通过分析乡镇基层财政困境症结，探讨基层财政管理体制改革的有效路径。论述稳步推进乡村财政管理体制改革，对建设新农村具有重要意义。

一、我国基层财政体制管理现状

乡镇是我国基层行政区域，建国后我国乡镇财政管理体制经历曲折的演变过程。自我国开始实施分税制财政管理体制，各级政府部门在增收节支工作中投入大量精力，财政收入增速提升。在经济体制改革影响下，应用财政管理体制与财政经济发展需求脱节，为梳理财政分配关系，体现财事权匹配优势需要加快实施财政管理体制改革。

目前我国基层财政管理体制存在的问题包括财政增收乏力，财事权出现不对应，转移支付制度不完善等。县乡财政是基层财政，财政体制方面自主权小，现行财政体制制约县乡财政增收。财政增收乏力体现在上级集中比例偏高，体制变动随意性大。目前行政管理体制下我国中央、省市县乡五级政府框架，分税制要求各级政府有独立收入来源，五级政府框架分税种无充足税源。

政府每级得到收入分成有限，为保证中央财政宏观调控能力，地方财力比重占比较弱。各级政府有集中财力内在驱动，各地对基层财力分配倾斜，但不能改变基层财力偏低现状。分税制采取分税种与分成共享方式，将税额少的税种留给地方。将与经济增长密切相关的增值税等分成。虽然现行财政体制能降低征收成本，但受经济发展水平制约，我国税收收入不够均衡，地方小税占比不大，基层所得收入难以保证政府运转需要。如中央集中增值税75%，有的省级按比例集中到县乡基层仅剩25%。我国缺乏与财政体制确立调整的法律体系，分税制改革后得到改变，但具体收支变化频繁，影响县乡财政合理安排收支。

县乡政府发展财源会被上级政府划分，如所得税改革按隶属关系划分到按属地划分共享是体制改革的进步，有利于培育公平竞争环境，但由于营业税共享改革涉及基数问题，长期内增量大部分被集中到中央政府。目前体制下与经济发展密切的消费税、营业税大多归中央、省市三级，县乡级财政分享比例小，县乡级收入主要是地方小税，改变县乡财政困难状况缺乏着力点。分税制改革重要内容是国地税机构分设，对维护税法尊严具有积极作用，但国地税财政分离，加大财政部门协调政府收支难度。县乡政府利用税收奖励等手段鼓励税务部门收税。国地税机构设置不同于行政区划，乡镇税务机构负责多个乡镇征管，由我国行政级次过多造成，税务机构按行政区划设置存在效率低的问题。

改革开放后我国农村经济得到快速发展，城镇化水平大大提高。设置农村居民生活水平提高，人们对科教文卫等公共产品需求增加，城市化发展要求加大对水电等基础设施投入，乡镇财政体制运行中根据社会经济发展情况，支出责任进行了调整，但不能适应新时期城乡经济统筹发展要求。随着改革深入，县乡承担新的事权，如义务教育取消教育集资财政补充缺口。城市建设等新事权增加基层财政支出责任。受农村税费改革影响，县乡增收受限。县乡级财政供养人员占地方总数的70%，地方事权调整过于频繁。近几年地方支出责任调整，政府事权未划分，存在支出责任向下级下放问题。如央企老职工按属地管理等。财权未下放加重了现象财政困难。

调节地区差别是财政体制的重要任务，对因地理位置等原因造成地区经济水平差别，需要以完善的转移支付制度解决。税收返还作为主要转移支付形式，以承认既得利益为前提，在增量调节部分加大中央收入占比，过渡期转移支付制度规范，是符合现代分税制要求的转移支付形式。全部财政支出中占比不足。专项转移支付制度包括税费改革、工资性转移支付等。财力充裕可获得较多转移支付数额，不能缩小地区横向财力差距。

二、基层财政体制管理改革路径

我国启动省管县财政体制改革后，划入省管理范围的县级单位数量迅速增加，通过采取强县扩权等措施改革取得初步成效，目前省管县与市管县体制并存，实际运行中出现体制匹配错位带来摩擦问题，省区划具有县级单位规模小特点，使得省管县体制改革存在许多问题。针对当前我国基层财政管理体制问题，需要通过按事权划分财权，简化财政管理级次，健全地方税体系等措施完善我国财政体制，促进基层财政管理发展。

我国处于经济转型期，一些事权职责划分有待探讨。具体事权划分是不断完善过程。无论事权所处层级应根据核定所需财力，财力不足上级财政应给予补助。如义务教育由县级财政负责，应根据在校生核定支出预算，不能仅给事权不放财权。事权调整要适应简化管理层级要求，减小乡镇事权，保证有足夠财力协调。事财权确定后上级承担支出，上级政府委托下级政府承办事务，应逐步完善纵向转移支付制度，根据义务教育实行县为主的管理体制规定，应建立义务教育专项转移支付制度。

我国行政管理体制下，简化财政管理层级可采取过渡性办法。通过省管县与取消乡级财政改革，我国政府级次减少为三级，政府层级优化对应形成中央省市县财政，规范各级地方财政关系。我国大部分省市实行市管县体制，目的是以经济发达城市为核心形成一体化发展区域经济格局。但随着市场经济发展，市管县体制失去最初功效。其弊端表现为降低管理效率，地级市职能定位不清，城市主动辐射小。市级财政由于受财力制约对县乡财政调控力度小，部分地级市由地区行署演变，财力不足。城市是区域范围内经济中心。城市带动乡村靠内在经济联系，取消市县级财政结算关系不影响经济带动作用。财政省管县有利于解决三农问题。省级财政可以加大协调力度，将工作重点放在服务中心城市发展。

国际上实行分税制国家为三级政府架构，中央省市进行分税分级，三级政府财力集中程度不同，集中型财政体制下中央收入占比较大，分圈型财政体制下中央比重较弱，60%左右支出责任由地方承担。有的国家转移支付额占地方支出的60%，上对下转移支付规模大，中央下政府财力充足。我国地方税源小，有的税种受条件限制无法征收。农村税费改革后基层政府面临收入减少问题，减轻农民负担关系建设小康社会目标的实现。对地方税收制度调整非常必要。调整地方税关键是围绕主体税种减轻地方税体系。设立专门的市县税，使市县在发展经济培植财源有好的着力点，体现财政可用财力增长。设立市县税要求明确税种与管理权限，理顺征收管理体制。

（作者单位：山东省齐河县财政局）