党内法规的三重意义与建构逻辑析论

2020-08-31刘洋

江汉论坛 2020年8期

摘要：制度化是政党政治研究的重要视角，政党制度化的理论与实践都蕴含着党内法规建设的内在指向。党内法规不仅是政党制度化所追求价值目标的直接呈现，也是制度化探索上升为普遍要求的主要方式，更是克服制度化进程中困境的重要方法。中国共产党的党内法规发展实际上受到党的先锋队性质、历史主义、组织行为特点、法治规律等多重逻辑的交叠共塑。党内法规对于政党制度化具有重大意义，党内法规建设是中国共产党在新时代“勇于自我革命”的表现。

关键词：政党制度化;党内法规;中国共产党

基金项目：国家社会科学基金重大项目“基于国家制度和治理现代化的党内法规和国家法律一体化研究”（202DA006）

中图分类号：D262.6 文献标识码：A 文章编号：1003-854X（2020）08-0053-08

一、问题的提出

党的十八届四中全会正式将党内法规体系视为中国特色社会主义法治体系的五大子系统之一，党的十九大报告中更是明确强调“依法治国和依规治党有机统一”。由此，党内法规建设成为执政党治国理政的重要举措。这不仅是中国共产党作为中国国家治理结构“同心圆”圆心的必然要求，也是党领导下的全面依法治国行动逻辑的深化及全面从严治党的内在诉求，更是为世界现代化进程中的法治探索贡献了中国智慧、中国经验①。

就当前研究而言，在研究当中能够自觉地将党规研究这一“中国特色”，纳入到政党发展的一般规律之中，在政党一般理论的视野中进行解读相对还比较鲜见。这就构成了关于政党的法规研究，但是政党理论并不在场的尴尬现象。诚然，党内法规问题是一个颇具本土色彩的理论问题，这注定它将更多地被“地方性知识”所认知和解读。然而，如果拓宽理论视野，我们也会发现，这种特殊的表现也有世界政党发展中的共性一面。制度化是政党追求持续与稳定过程中的必然选择，党内法规是这一过程中的一种应对性表现。从政党制度化理论和实践出发，能够从政党政治角度对党内法规进行更为深入的剖析，进而为推进党内法规完善与发展提供理论支撑。

二、政党制度化理论与实践指向下的党内法规

迪韦尔热提出了关于党内法规的一个认识难题，即“政党的组织主要是建立在一个不成文的习惯及实践之上，它差不多全然是习惯性的东西。党的章程及内部条例顶多不过表现出真实情况的一个很小部分”②。作为政党政治研究的重要代表，迪韦尔热显然认为党内法规并不重要。事实真的如此吗？20世纪后半叶兴起的政党制度化理论给出了否定性答案。政党制度化问题是比较政党研究以及政党发展、政党现代化研究中的重要领域。在政党制度化理论发展过程中，亨廷顿无疑占据着至关重要的地位。他认为“所谓制度，是指稳定的、受到尊重的和不断重现的行为模式”，由此，制度化就是“组织与程序获得价值与稳定性的过程”③。而且制度化理论不仅适用于政治体系，也适用于政治组织。虽然亨廷顿并没有直接触及党内法规问题，然而他所提到的“不断重现的行为模式”，“获得……稳定性的过程”都为党内法规的介入预留了大量可探讨空间。在亨廷顿之外，另一位对政党制度化理论研究作出突出贡献的是帕尼比昂科，他认为政党制度化就是“组织体现其创建者们的价值和目标的过程”，而“政党的法定规范与其‘真实的权力结构之间的一致程度”正是判断政党制度化强弱的指标之一④。

实际上如果放宽理论视野便会发现，很多制度研究者直接将制度等同于规则，认为制度化就是规则化。诺思就认为“制度是一个社会的博弈规则，或者更规范地说，它们是一些人为设计的、形塑人们互动关系的约束”⑤。马奇和奥尔森则将之阐述的更为明确，即思考政治问题不能脱离制度，而制度说到底就是规则，“组织遵从规则行事，组织中的许多行为由标准的操作程序所规范……制度拥有一整套程序，通过规则在其中进行选择”⑥。上述研究者都将制度化研究的焦点聚集在对人们行为、互动产生约束的规则之上。奈特将之更推进了一步，他认为，所谓制度“第一，一个制度是一套以某些方式建构社会互动的规则。第二，一套规则要成为一个制度，相关团体和社会的每个成员都必须了解这些规则”⑦，在制度的表现形态之外，又有制度发挥作用的条件。与纳特的定义极为相似，国内研究者在考察了政党制度化相关概念之后，也最终决定以规则为内涵确定概念，即“制度化是组织内部规则和程序的常规化。而且，组织中的规则和程序广为人知、接受和遵守”⑧。

规则不仅仅包括法规，但是法规确实是规则中极为重要的一种呈现形式，是制度最为典型、成熟和普遍的一种形态。从这个意义上来说，如果制度化很大程度上就是规则化，而规则化的实质就在于降低人们选择的不确定性，提升人们行为预期，形塑行为稳定性，那么法规显然是制度化最为重要的呈现形式之一。就党内治理而言，制度化客观上与法规化具有某种内在耦合性关联。“政党自身就具有组织制度化的内在动力和要求，所以政党无不在不同程度上制定各种成文或不成文的纪律和规章制度”⑨。

政党制度化对于党内法规的需要与诉求，并不仅仅是一个理论逻辑推论的结果，而是在现代化进程中，无数次在历史中、在实践中显现的政治、法治现象。自17世纪70年代，政党政治出现在英国以来，经过三百多年的发展，政党政治已然成为政治世界的主流现象。一部现代政治史，一定程度上可以视为一个政党的兴衰沉浮史。这其中，有曾经兴盛的大党，最终消失于历史之中，也有长期执政的“老党”一度失去政权又重新执政，有几经沉浮却始终占据政坛主流，有虽遭受冲击却能挽转颓势，更有如很多发展中国家政党党内始终震荡不断、争斗不休。如果从演化论角度看，将政党视为一个应对外部环境挑战的有机体，那么上述种种可以视为在面对外部环境挑战与内部消极因素威胁下，政党所呈现的不同结果。一方面，现代社会的发展，是工业化、科技化、市场化、大众化、公民化、国际化不断推进的过程，政党所面临的外部环境日益复杂。世界政治经济结构的变革、民众思想意识的变迁、政治参与者人口结构的变化、科技进步的冲击、资本的渗透与控制，共同构成政黨生存与发展的外部环境。政党在现代化过程中不得不面对上述环境所带来的持续而深刻的挑战。另一方面，随着时间推移、规模扩大、党员代际更迭，政党内部不可避免地滋生惰性因素，会形成对组织健康形成冲击的负面因素，会沉积各种各样的解构性因素。例如，党员信仰的动摇、党与公众脱节、机构僵化臃肿、派系分裂与斗争，以及腐败与贪污。这都会严重腐蚀党的行动能力，在政党政策制定、动员、实施与评估各个环节造成党的行动力量减弱，从而形成政党衰败。环境挑战与组织内部消极因素沉积，从制度化角度而言，很大程度上就在于制度化水平不高，党内治理、党的机制运行、党员行为没能纳入到科学、规范、公正的规则体系之中，不能形成具有严肃性、约束性、震慑性、可行性、明确性的党内规则，不能通过规则降低党内投机行为，利用规则化解党内矛盾、约束党员偏好。而上述种种，在现实中，很大程度上正是党内法规不健全、党内法规虚置化、党内法规执行不力的结果。

综观世界政党发展历程，能够持续稳定发挥影响力的政党，往往都是跨越了制度化门槛，注重党内法规建设和实施的政党。例如，作为长期执政党，新加坡人民行动党、墨西哥革命制度党、日本自民党等都具有相对完善的党内法规，进而约束党员行为、明确党内运行机制;作为几度执政，在政坛颇具影响力的老党、大党，德国社会民主党、瑞典社会民主党、澳大利亚工党都具有较为系统、规范的党内法规体系。这其中，德国社会民主党的党内法规，在规范性、协调性和与国法的配合性上都达到相当高的水平。作为重要的在野力量，日本共产党经历了苏东剧变的国际共产主义低潮，通过完善党章、组织纲领等党规体系，施行制度建党，逐步扭转了自身颓势，政治影响力得以提升。作为对照，印度国大党的制度化迟迟没能得到实质性提升，党内法规虽有颁布，然而却虚置化严重，“20 世纪90 年代国大党一党独大地位丧失，选举地盘全面衰落，却未能在意识形态、政策纲领、领导体制和党内民主制度建设方面积极转型”⑩，“国大党议员经常做的事情就是退党、加入反对党或者另立新党，这表明了党内纪律的极端缺乏”。

概言之，制度化本质上就是规则之治，而规则的最重要、最成熟呈现就是法规，制度化内在要求法规的建立与完善。这一点，事实上也被近代以来政党的兴衰成败历史所印证。就中国共产党而言，在1978年这个颇具历史感的时间节点上，邓小平提出“国有国法、党要有党规党法”，党的十八届四中全会正式将党内法规体系上升为中国特色社会主义法治体系的组成部分。如果说前者是推动党内法规发展的关键性历史节点，那么后者则意味着党的制度化的一次历史性升华。而在此之间，我们能够清楚地发现，党内法规体系的发展、完善与提升过程。这一过程，是中国共产党对于制度化理解的深刻变化，也是党治国理政、推进法治进程实践不断深化的历史产物。在此，党内法规与党所追求的制度化之间具有明显的共生关系。

三、党内法规之于政党制度化的三重意义

政党制度化说到底就是依规而治，通过规则约束党员行为模式，调整、维护党内秩序，推进实现政党目标。然而，依规治理并不自然等同于依靠以党内法规为代表的正式规则而治，它也包括以党内惯例、党内文化为代表的非正式规则。这意味着在看待党内法规之于制度化的意义上，并不能简单地将规则一般所具有的约束、指向与激励等功能套用，而是要考虑党内法规作为一种正式规则所具有的特殊性，需要考虑正式规则运转过程中所具有的自觉性、主动性、系统性、普遍性等特点。党内法规对于政党制度化具有如下几方面意义：

（一）党内法规是制度化所追求价值目标的集中体现与直接表达

近代以来，政党逐步摆脱宗派、小集团的污名化状态，成为中性概念。这一方面得益于现代国家治理过程中，政党在政治动员和组织上的功能优势，另一方面也得益于政党不再是私人利益之间的聚合，而是在一定程度上成为了人们因价值与观念而形成的结合体。启蒙之后的现代社会，是一个思想、观念觉醒的社会，是一个价值观念多元并存、相互激荡的社会。在这样的社会背景之下，政党往往充当了某种特定政治价值观念的传播机器或者践行主体。“世界上的政党，无论是资产阶级政党、民主社会主义政党，还是无产阶级政党，从形成之日起，毫无例外都有自己的价值观。人们只有在价值观上取得认同，形成一致，才能走到一起，才能团结起来、组织起来，成为政党”。政党的制度化不是没有方向、没有目标的制度化，而是有着价值引领、价值追求的制度化，丧失了价值导向的制度化是一种制度的异化。党内法规，尤其是党章、纲领或者价值宣言等，往往充当着政党核心价值观念确立、宣扬的载体，是价值观坚守与变迁的最直接体现和最集中表达。中国共产党是一个以马克思主义为指导，具有强烈使命感的目标型政党，这就决定了对思想、观念、价值，这些构成组织凝聚力、战斗力的内在要素具有特殊强烈的要求。毛泽东曾指出“掌握思想教育，是团结全党进行伟大政治斗争的中心环节”。在新时代全面从严治党的背景下，习近平进一步强调“党内政治生活出现这样那样的问题，根子还是一些党员、干部理想信念这个‘压舱石发生了动摇，世界观、人生观、价值观这个‘总开关出现了松动”。这体现在党内法规之上，就呈现出政治价值对党规、党法的融入，党规、党法对政治价值的表达和体现。通观自党的七大以来的中国共产党历届党章，不难发现，党章之内呈现出大量的政治价值表述和呈现，价值表达是党章的重要功能体现。这些价值观念是党在特定历史阶段，对马克思主义所蕴含的价值意蕴规定（如平等）与中国革命和建设实践中所呈现出实践价值需求（如独立、富强、统一）的有机结合与集中表述。在政治价值党规化的过程中，制度化的价值诉求得以确定、制度化方向得以明确、制度化建设的共识基础得以扩大。

（二）党内法规是实践探索上升为制度化普遍要求的主要方式

试验思维是中国共产党政策制定的重要认识论与方法论，它不仅深刻地影响了改革开放以来的中国政策制定，而且也明显地体现于党内法规的创制与完善之中。这种实践与党规的关系，即是党内法规演进与发展中的一个基本事实，也是理论总结的基本结论。就事实而言，《关于加强党内法规制度建设的意见》明确指出，党内法规建设“把中央要求、群众期盼、实践需要和新鲜经验结合起来”。再如，党的十九大站在新时代战略发展的历史高度，对党章进行了从思想、组织到制度建设的完善与修改，而这种修改正是对“党的十八大以来，我们党扎实推进全面从严治党，在加强党的建设方面进行了全方位探索”的总结，是认识到“许多成功经验和重大成果，必须及时体现到党章中，使之轉化为全党共同意志和共同遵循”。就理论研究而言，许多学者都认识到党内法规与实践探索之间的紧密关联。有学者认为，从历史上看，党章修改的经验之一就在于“把新的政治实践已经证明是正确的政治原则和组织原则（包括带原则性的正确的政治的、组织的结论），以党法的形式正式规定下来，使全党更加自觉地坚持下去”。这意味着，党内法规的制定不仅是一个理性的创制过程，而且是一个经验的汇总、提炼过程，是一个通过规范程序、权威颁布将具有局部的、个别的制度化探索经验上升为具有整体性、普遍性的党的意志的过程。将已然被实践证明了的成功经验上升为党内法规，是制度化探索经验提炼、完善、明确的重要方式，是巩固制度化探索成果的主要方法，是制度化探索的成熟形态。通过从经验上升为党内法规，再通过党内法规指导实践的辩证形式，中国共产党制度化进程得以不断推进和深化。

（三）党内法规是政党自觉破解制度化困境的有力工具

从生态学的视角来看，制度化意味着政党整合党内资源，协调党内行为，成功应对外部环境挑战，从而形成政党的稳定、有序和可持续发展。然而，在此过程中，政党除了制度化这一发展方向以外，也存在着由于环境诱发和内部失范所引发的变异与衰败，从而陷入非制度化迷途。一般而言，非制度化趋势与因素，就像人体的非健康因素一样，是始终存在的。制度化进程是健康因素战胜非健康因素，制度化战胜非制度化的过程。客观来说，在中国共产党的制度化进程中，也存在着二者的博弈，而党内法规始终是党能够自觉选择的，捍卫制度化发展方向的有力工具，是党自我净化、自我完善、自我革新、自我提高的手段。党内法规在遏制内聚力困境、自主性困境和腐化困境这几个方面发挥着重要作用。首先，党内法规是打击分裂主义，维护党内内聚力的重要方式。党内法规的提出背景就是打击宗派主义以及对分裂的担忧和对团结的维系。在这一概念提出的同时，我们再次以党内法规形式强调了四个服从，由此捍卫党的统一性与行动的一致性。一方面，自主性是政党制度化的重要指标。自主性不仅包括政党的意志与行动不受外部力量的控制，也应当包括政党的政策和主张不被内部个别精英和集团所俘获。对于前者，在《中国共产党纪律处分条例》中，第六章第49、50、58条是这方面约束的体现，第六章第59条、第八章第89、90条也部分体现了这方面的意涵。对于后者，具体体现于《中国共产党纪律处分条例》中的第51、52、53条以及第七章第63、64、67条，也体现在《关于新形势下党内政治生活的若干准则》中对中央权威、政治纪律、保持同人民群众的血肉联系、严格党的组织生活制度方面的强调与规定。另一方面，腐败是制度失灵的恶果，也是进一步腐蚀制度的原因。党内法规的有法可依、执法必严正是遏制腐败的有力措施。改革开放以来，针对腐败问题，中国共产党出台了一系列党内法规，这些法规在不同时期都发挥了积极作用。在党的十八大到十九大之间，中纪委组织修订了十一部法规，其中大部分与反腐倡廉相关。

四、政党制度化进程中党内法规的建构逻辑

制度化既可以视为一种目标，也可以看作一个过程。作为一个目标，制度化意味着政党在理想状态下的一种应然形态，而作为一个过程，制度化则意味着一个涉及党的性质、党的历史、党的组织形态、党内法治发展要求等多重逻辑的综合影响，不同逻辑对党的制度化会产生不同方面的规定。与此同时，作为政党制度化重要方式的党内法规建设，其发生与发展也必然要受到上述逻辑的约束与影响。党内法规的建构逻辑既是党内法规建构历程和现状总结的结果，也是对党内法规进一步发展的约束条件，这些逻辑建构包括：

（一）先锋队逻辑

政党制度化理论一般认为，制度化过程中一般会出现成员个人目标让位于政党整体目标的价值扩散过程。中国共产党由于自身所具有的先锋队性质，使其自建党伊始便将自身定位于具有较高价值理想、较强纪律约束的精英主义政党。中国共产党是工人阶级的先锋队，同时也是中国人民和中华民族的先锋队，先锋队性质是中国共产党的内在规定。先锋队逻辑贯穿于中国共产党发生、发展全过程，贯穿于党的思想、组织和制度建设的方方面面，是制度化的内在动力与方向规定，也是理解、把握党内法规建构与发展的重要基础。党的先锋队性质的根本基础奠基于马克思主义所蕴含的科学性、所解释的规律性、所呈现的预见性，以及由此构成的党的先进性;先锋队性质获得人民持续认可的现实条件是作为整体的党以及作为个体的党员能够呈现使命感、责任感，从而永葆纯洁性，焕发道德感召力。作为先锋队的中国共产党是由工人阶级和中华民族的精英所构成，其使命不仅在于通过执政的方式行使国家权力，而且也在于通过党的领导的方式推动政治、社会改造。先锋队逻辑对党的制度化提出了比之一般政党制度化更高的理想目标要求与伦理道德诉求，这就势必体现在党内法规的建设和发展之中。从党的先锋队性质，我们能够理解，党内法规高度重视意识形态安全，看重对理想信念的维护、坚守与传承。这是因为，先锋队的行动过程就是具有革命性、坚定性和科学性的自觉精英教育、引领和领导具有偶然性、妥协性的自发群众的过程，而之所以具有自觉与自发之别的原因便在于对马克思主义的接受和掌握。同样由于先锋队的邏辑，党纪必然严于国法。党内法规明确的高标准道德指向，是先锋队理想的具体化体现，也是永葆行动力的现实基础。故而，我们能够发现党纪约束的范围溢出了公共领域，进入了私人空间，党员日常生活的某些方面也纳入到党规的规制范围之内。由此，我们也可以理解，作为一种“法”，党内法规必然要求某种权利与义务的平衡。现代法理学实际上奠基在政治哲学基础之上，西方主流政治哲学理论认为国家的起源就是个人意志协商后个人权利让度的结果。由此出发，权利必然在义务之上，义务是权利的一种衍生结果。根据这一逻辑，法的逻辑起点是权利，法律体系的理想状态是一个权利与义务的平衡系统，先有权利后有义务。然而，党作为先锋队的缔结基础并非个人意志的协商与同意，而是对共同意识形态和革命使命的认同与接受，而这种认同和接受的目的并非是为了个人权利的维护和提升，而是为了先进阶级的整体利益。因此，党内法规的权利义务平衡系统之中，更为突出整体主义取向，更为看重党员的责任、任务与使命。换言之，党内法规之中，义务在权利之上，义务权利非均衡中义务为先。

（二）历史主义逻辑

马克思主义认为“人的本质不是单个人所固有的抽象物，在其现实性上，它是一切社会关系的总和”，中国共产党的制度化也不是抽象的制度化，而是在多重“关系之网”中的制度化。中国共产党的制度化是在具体时空背景之中，在具体实践条件之上，在历史脉络之中的制度化。从历史主义理解制度化，是把握制度化的应有之义。所谓的历史主义认为，“人类社会是一个不断演化发展的历史过程，任何社会事务的存在、发展和变化，都有其特定的理由根据，因此对于社会现象应放在特定的历史背景中去认识”。从历史、延续、演进视角对法进行理解，具有悠久的学术传统。休谟就认为，规则就是一个不断试错、调试的产物，规则“是逐渐发生的，并且是通过缓慢的进程，通过一再经验到破坏这个规则而产生的不便，才获得效力”。萨维尼则认为，法律“此代际与时代之间，可以想象，既非绝对的终结，亦非绝时的开始，而仅仅是连续不断的发展”。从历史主义逻辑出发，首先就意味着党的制度化建设、党内法规建设在认识上要破除普遍主义的教条，要对党内法规建设与发展中的必要性、特殊性有必要的把握。中国革命和建设的实践过程，就是一个不断挑战、破除各种非历史性的普遍主义教条的过程。具体到党内法规，不仅要突破党内法规乃至于党内治理有一个放之四海皆准的普遍模式，有一个全世界公认的正确方法的认识，而且要承认，中国的党内法规建设固然要吸收、借鉴既有的先进经验，然而，更为重要的是，它是一个深度结合中国具体的政治体制、社会环境、历史传统、文化背景的复杂系统工程。说到底，在功能主义的意义上，制度化也好、党内法规建设也好，无非就是要在结果上实现党内治理的稳定、有序与可持续发展。然而，具体的应对方式、应对过程，与应对方法则应当根据不同的历史条件有所不同。其次，按照历史主义逻辑审视党内法规建设，应当正视党内法规是中华文明大传统传承与积淀的产物，党内法规发展不可能脱离于它所深植于其中的历史脉络。这意味着，党内法规在价值体现、文化传承上不仅体现先锋队的内在要求，而且也是中国传统伦理中心主义政治观的继承和体现，是传统贤能政治崇尚的“选贤与能，讲信修睦”在现代政治中的转化与实现。萨维尼认为，法律是民族精神的产物，伴随着民族精神而发生发展。党内法规也是其深深扎根其中的中国优秀传统文化的产物，随着传统文化在当代的创造性变化而发展。再次，党内法规是党的建设传统的累积产物。以中国共产党党章为例，自党的二大以来，每次党代会都会对党章进行修改，从而在党内形成不成文性质的“修宪”传统。再如，自五大党章将民主集中制正式写入党章，历届党章都予以重申，两个先锋队表述历经党的十一大、十二大、十六大多次修改与完善，最终成型。上述种种都表明，党内法规是一个渐进生长的过程，是一个不断完善、积累、调整、充实的过程。最后，党内法规应始终围绕具体的时代挑战，围绕变化中的世情、国情和党情展开，党内法规在历史中形成，在历史中变迁。党内法规的创制、发展与修订，始终围绕中国具体的国情条件，围绕着党在不同历史阶段的中心任务，围绕着不同时期从严治党所面临的重点问题。这是党内法规的生命力所在。

（三）组织行为逻辑

在米歇尔斯、迪韦尔热、萨托利这些政党理论研究大家看来，政党尽管在存在基础、作用方式、活动场域与其它组织相比具有一定特殊性，然而就其本质而言，都是以政治为志业的组织。帕尼比昂科坦言道：“无论是何种政党，无论政党回应何种诉求，他们首先是组织，因而组织分析必须在其他的分析视角之前”。制度是组织内部的结构性存在，组织存在总需要某种程度的制度化作为依托。然而，与此同行，制度化进程也受到组织内在行为特点的制约与影响，组织行为逻辑是思考制度化，乃至于推进制度化建设的党内法规的重要视角。遵循组织行为逻辑，一方面，意味着党内法规建设要尊重个体在组织环境中的行为规律。现代组织行为学在研究中秉承方法论个人主义，以个人行为特征作为学科起点。在此，个人在组织中的行为规律并不是在哲学意味上讨论人性的善恶，而是在融合心理学、行为学后，在管理科学的意义上对个体的基本行为逻辑进行判断。一般而言，现代管理学、组织行为学假定人是趋利的（以泰勒、法约尔为代表的古典管理学以及理性选择理论）、人在组织中具有社会性追求（以霍桑实验为代表的人本主义管理学）、人具有有限理性（西蒙）、制度影响人的选择偏好（新制度主义）。这意味着，尽管先锋队性质决定了党的先进性和纯洁性，然而，由于党员具有组织人与党性人的双重性质，就存在着作为组织人所具有的趋利性腐蚀党员先进性的可能，存在堕落、腐败的可能，存在着损公肥私、因公废私的潜在倾向。党的理想状态与党的现实状态需要一个连接点，这就是党内法规的作用空间。具体而言，党内法规利用规范力量影响党员在党组织中的选择偏好，形成对私利膨胀的限制。与此同时，社会性需要也是党员的追求，价值理想、荣誉等也是影响党员行为的重要因素，这就要求通过党内法规强化这方面的内部动机激励。“建立制约与激励相容的机制，运用审批、命令、组织处理、纪律处分等强制性方式，以及号召、宣示、指导、建议、告诫、鼓励、奖励等非强制性方式，促进党员修身养性、遵规守纪，按照党规要求思想言行”。另一方面，在组织结构上，任何大型组织都不可避免地在功能上涉及到分工，在管理上涉及到科层制。就分工而言，“相同的工作经常被安排在同一个部门之中，这样不但可以加强人员之间的合作并且进行更为有效的监管”，这已然成为现代组织存在的常态。功能分工的前提是“工作被分解成为内容清晰且专业具体的任务”，而这要求以规则、规范、法规的形式予以确认和明确。就组织行为而言，党内法规的一个重要任务就是明确部门职责，核定部门任务，例如《中国共产党统一战线条例（试行）》《中国共产党地方委员会工作条例》《中国共产党党校（行政学院）工作条例》等。如果将党视为组织，党委下设的思想、组织、统战等部门，实际上就是分工的结果。上述机构在理论上来说都有通过党内法规明确职责与任务的需要，这方面党内法规具有很大提升潜力。就组织的科层制而言，科层制是面对大型社会的复杂环境，组织所采取的“技术上行之有效的行政工具”。中国共产党因其自身所具有的“类政权”性，从而使其科层制更为庞大和复杂。而这种庞大和复杂，事实上使得上级对下级的实际影响力存在着链条越远则影响力越弱的可能性，也存在着上级对下级监督中的盲区与困境。中国共产党自建党以来对政治纪律、组织纪律的突出强调，从这一角度而言，可以得到解释。不仅如此，一个具有活力和生機的组织，一定需要很好的信息沟通，但是复杂科层制天然具有信息过滤和扭曲的特征，信息在其中的流通过程并不是一个“无意识的齿轮运动”，而是“冗长的等级链条将领导和下属隔开，下达命令和反馈信息被迫通过必不可少的中间人才能完成，……每个下属，在传输和执行命令时都要自觉不自觉地加上一点他自己的理解”。就这点而言，通过党规党法设计下行沟通的宣传、传达、发布与上行沟通的征求意见、党内民主，从而提升党内沟通的效率与效果就显得尤为重要。

（四）法治逻辑

近代以来，面对日益复杂的大型社会治理，人们逐渐意识到法治是一种可欲，而且可能的文明形态。法治是政党制度化的目标，是其理想状态，制度化进程中的党内法规建设必然要以法治为追求。从法治逻辑理解党内法规建设，就是要将党内法规建设纳入到国家整体法治化进程中去理解，在更为宏大和宽广的法治进程中理解党内法规建设的意义与价值。从重申社会主义法制，到依法治国、依法行政、法治国家，再到党的十八大后提出的全面依法治国，中国的法治实践逐步深入、法治观念深入人心。改革开放四十多年的变迁史，也是一部法治进程的推进史。全面依法治国的提出，标志着中国法治建设进入新阶段。党内法规建设正是在全面依法治国这一战略高度被纳入到法治体系之中。有学者就认为党内法规体系与国家法律体系、社会规章制度体系并列，共同“铺就了全面推进依法治国的三条战线”。这其中，因为中国共产党是中国的长期执政党，是中国特色社会主义事业的领导核心，党的执政水平、执政能力关系到中国正在进行的“伟大事业”的兴衰成败。故而，党内法规尽管不像国家法律那样覆盖广泛，也不像社会法规那样贴近民生，然而却因其“坐镇中枢”，从而在中国社会主义法治体系中发挥着极为特殊的影响与作用。从法治逻辑理解党内法规建设不仅意味着从法治发展历程把握党内法规建设的时代价值，而且意味着按照法治的精神推进党内法规的建设。党的十八大以来，中国共产党出台或修订了近80部党内法规，这其中，按照法治精神修订或补充，成为一个重要趋势。法治首先意味着对法的普遍尊奉。在《关于新形势下党内政治生活若干准则》《中国共产党党内监督条例》《关于加强党内法规制度建设的意见》等文件之中，党员尤其是“关键少数”遵守党章党规被放置于突出位置，推动党内法规的普法与宣传也在《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013—2017）》得以强调。其次，法治也意味着法为良法。2013年颁布的《中国共产党党内法规制定条例》，在程序、规范方面明显对《中华人民共和国立法法》予以借鉴，从而进一步推动立法质量提升。总体而言，越来越多的“法言法语”、法律思维、法理原则出现在党内法规之中，国家法律的原则、技术、程序、规范乃至于表述方式，都已成为党内法规进一步完善的重要参照。通过这些借鉴，法治精神在党内法规之中得以成长。就法治逻辑的进一步展开而言，可以预料，未来党内法规建设与发展的重点必然是，在进一步完善立法体系和提升立法质量的基础上，推进党内法规实施和保障机制，使党内法规“运转起来”，形成对违规违纪的威慑力量，成为对讲纪律、守规矩的正面激励。与此同时，在党规与国法“本质共同、价值互补、功能相成”的基础上，如何推动党规与国法“互联互通” 将会是具有时代性意义的重大课题。

总之，在中国共产党制度化进程中，对于党内法规而言，上述逻辑相互影响、共同发挥作用。多重逻辑不仅影响了党内法规建构的“质”的要求，也对党内法规在发展路径、规制内容方面的“形”的方面构成规定。先锋队逻辑规定了党内法规的性质与方向、历史主义逻辑则影响着党内法规的演进路径、组织行为逻辑则突出了党内法规关注的内容与重点，而法治逻辑则引导着党内法规发展的质量与运行的机制。上述逻辑已然被党内法规发展的历程所印证，也在很大程度上会对党内法规未来发展产生深刻影响。

五、结语

无论是就理论，还是政党政治在世界范围内的实践而言，政党要想稳定发展就离不开制度化，而党内法规又在政党制度化过程中发挥着不可替代的重要作用。中国共产党的党内法规建设既有世界政党发展的共性一面，也因中国共产党在中国社会发展和政治结构中的地位与作用而极具特殊性。党内法规是中国共产党将自身所遵循政治价值具体化、明确化的重要载体，是党将实践中探索的成功经验上升为普遍意志的重要方式，是党自觉应对各种危机与挑战的有力工具。以往的历史经验表明，中国共产党有主动建设党内法规的优良传统，党内法规建设也推进了党的制度化。党的性质、历史路径、组织行为规律以及法治发展四重逻辑影响、制约和塑造着中国共产党的制度化，从而使之在世界政党制度化的谱系中别具一格。与此同时，作为政党制度化的一种方式，中国共产党的党内法规也受到上述四重逻辑的影响，党内法规的内在性质、发展方向、规制内容、立法、实施与保障机制等方面都是多重逻辑塑造的结果。上述逻辑影响党内法规的发生与发展既是实然的历史与现状总结，也在很大程度上对其进一步发展构成约束与规范。对党内法规建构逻辑的关注，对于理解和把握党内法规的发展规律和未来走向有着重要意义。

中国特色社会主义进入新时代，党内法规建设呈现出更为突出的时代价值。党内法规建设实际上可以被视为全面从严治党与全面依法治国这两大治国战略的交叠点。二者都崇尚制度化，只不过一个更为关注党的治理，另一个一般认为更为关注国家治理。实际上，在党内法规建设方面，二者在中国语境下实现了某种统一。党内法规建设即是法治在从严治党方面的落实，也是通过从严治党的制度化对全面依法治国的进一步推进。治党之规与治国之法二者之间相互促进，彼此推动。在政党制度化的进程中，中国共产党提出党内法规体系建设，并将之纳入国家战略高度，是党在面对风险挑战中，“勇于自我革命”的体现，是党内治理模式与治理思想重大转变的体现。

注释：

① 中国的多元一体的政党法治国是一种不同于西方主流法治国的新模式。参见强世功：《从行政法治国到政党法治国——党法和国法关系的法理思考》，《中国法律评论》2016年第3期。

② [法]迪韦尔热：《政党概论》，雷竞亚旋译，青文文化事业有限公司1991年版，第VI页。

③ [美]亨廷顿：《变革社会中的政治秩序》，李盛平等译，华夏出版社1988年版，第12页。

④ [意]帕尼比昂科：《政党：组织与权力》，周建勇译，上海人民出版社2013年版，第61—66、XVII页。

⑤ [美]诺斯：《制度、制度变迁与经济绩效》，杭行译，格致出版社2008年版，第3页。

⑥ [美]马奇、[挪]奥尔森：《重新发现制度》，刘英译，生活·读书·新知三联书店2011年版，第20页。

⑦ [美]奈特：《制度与社会冲突》，周伟林译，上海人民出版社2009年版，第2页。

⑧ 胡荣荣：《自主性与制度化：一党独大制的适应性研究》，中共中央党校2013年博士学位论文。

⑨ 赵晓呼：《政党论》，天津人民出版社2002年版，第202頁。

⑩ 陈金英：《印度国大党：支持者、意识形态与组织建设》，《复旦学报》（社会科学版）2013年第4期。

周建勇：《政党治理的制度化走向——基于四个案例的比较》，《上海行政学院学报》2014年第1期。