元朝建国之初治理流民问题探析

摘要：元朝建国之初，因战火、自然灾害以及蒙元贵族扩充草场等因素带来的流民问题得到了政府的重视， 忽必烈制定了多项举措来解决流民问题。其主要方式为：建立完善的仓储制度保障对流民的粮食供应;以赈粮、 免税等方式召集流民返乡复业;招收流民开辟荒田，安置无法返乡的流民。这些措施取得了一定的效果，但救助 手段多具有临时性和随机性，加之腐败问题日趋严重，无法从根本上解决流民问题。

关键词：元朝;忽必烈;流民治理;仓储制度

中图分类号：K247 文献标识码：A 文章编号：CN61-1487-（2020）13-0092-03

至元初年，元世祖忽必烈决定“均赋役，招流移”[1]66， 表明了自己解决流民问题的决心和意愿。流民问题自古 以来皆有之，尤其在改朝换代之际更为突出，因此，“在 中国历史上，流民问题的严重程度历来被看作是世之治 乱兴衰的一个重要标志”[2]261，所以历朝统治者都会发布 相应的政策来应对流民问题。元朝是中国自唐末以来的 又一个大一统王朝，忽必烈的统治时期无疑是元朝最为 繁盛的阶段，研究这一时期元政府对于流民所采取的社 会控制和治理措施，具有一定的学术意义。

一、元朝建国之初流民问题的形成

古人安土重迁，除非不得已的原因，便要“安先世之 田”[3]，不会离开自己的故土。土地是农民生存的根本， 一切生产资料都基于土地。农民成为流民的原因有许多 种，但归结起来无非就是“天灾人祸”，元朝建国之初出 现流民问题的原因，主要有以下几个方面：

其一是自然灾害。灾荒之下，首先面临的困窘便是 粮食的缺失，历代政府賑灾的主要手段便是赈粮。元朝 的统治时间虽短，但是相比于中国古代的其他朝代，其灾 害发生的频率为历朝之最，元朝统治 100 年间，影响比较大的灾害发生了 533 次，平均每年受灾 5.3 次 [2]79。虽然 元朝初期的自然灾害较之后期相对较少，但影响也非常 大。天灾之下往往会带来大量饥民，可以说，“饥民是饥 荒蹂躏下的农民，而饥荒是自然灾害造成的恶果”[2]77， 但饥民不等同于流民，因自然灾害而无法获取食物的饥 民在原本的土地上失去了生存的能力，便会去他乡寻求 生路，这取决于当地政府的救援力度，如果救助不力，那 么这些饥民便会成为流民。自然灾害带来的破坏是巨大 的，比如至元二十七年，江阴、宁国等路发生水灾，流民的 数量高达四十五万八千四百七十八户 [1]230。

其二是战争。战乱带来的流民问题是历朝历代建国之初都会遇到的，元朝的建立结束了唐末以来辽宋夏 金历代分裂的局面，然而常年的战乱造成了经济、社会 的严重倒退，尤其是在蒙金之战中，“渠堰缺坏，土地荒 芜”[1]1082，战争的破坏造成了大量人口的逃亡。蒙古伐 宋之时，人口因战乱侵扰纷纷南迁，导致当时蒙元帝国统 治的人口仅仅为金朝泰和年间的六分之一左右。[4]675 中 兴自浑都海之乱时“民间相恐动，窜匿山谷”[1]2326，以至 于“其民来归者七十余万，散居云、朔间。”[1]2709 由此可 见逃难民户之规模庞大。

其三是土地侵占和兼并。土地兼并是“流民之源”， 这也是古代封建统治的一大“顽疾”，前代宋朝政府“不 抑兼并”，允许土地私下转让，因此大部分土地集中在少 部分人的手中，从而加剧了土地兼并。蒙元统治者以“弓 马之利取天下”，早年征伐之时，将所得耕地尽数划为草 场。元太宗时期，有官员建议将汉人的耕地划为牧地，但 被耶律楚才否决了，耶律楚才针对当时的生产生活状况， 设立燕京等十路来征收课税。而随着战争的胜利，蒙元 政府逐渐占有大量土地，在这之后，统治者才渐渐将农事 重视起来 [1]2301。

二、元世祖时期政府解决流民问题的措施及其效果

如果大量的流民得不到安置，便会对社会治安产生 不利影响。元朝结束了中国长时间的分裂局面，这为解 决流民问题创造了一定的社会条件。元世祖时期政府防 治流民问题的措施，主要有以下几个方面：

（一）建立粮仓管理制度

防灾减灾是元朝预防流民产生的主要措施。由于社 会发展水平较低，自然灾害发生之时农民抵御灾害的能 力是有限的。在统一中原以前，蒙元政府没有专门的救 灾制度，到元世祖时期救灾制度才正式建立。虽然元代 防灾救灾制度所针对的对象不仅仅是流民，可一旦天灾发生，土地无法耕种，粮食歉收，流民依然会出现。所以， 解决自然灾害情况下的储粮问题，对于防治流民问题至 关重要。元代文人也曾设想，完善的仓储制度可以“一 岁积得三年之储，设遇凶岁，可以纾忧，军不阙食，民无流 饿”。[3]398  在灾难发生之后，食物救济是最主要的救灾方 法。如至元十年，“诸路虫蝻灾五分，霖雨害稼九分，赈 米凡五十四万五千五百九十石。”[1]102“大同路民多流 移……命大都路以粟六万二千五百六十四石赈通州、河 西务等处流民。”[1]227  当时的救济方式主要是以粮赈灾， 这就需要国家有足够的粮食储备，当自然灾害发生之时， 政府便会向灾民赈济粮食。开仓赈济是历代政府最常见 的赈灾手段，历朝历代都建立过相应的仓储制度，元朝专 门应对灾荒的粮仓主要分为常平仓与义仓。

常平仓最初设立于汉朝，《元史》记载：“常平起于 汉之耿寿昌，义仓起于唐之戴胄，皆救荒之良法也。”[1]1634 元代仓廪在元太宗时期就曾经设立，后来便被废弃。忽 必烈“设官筑五仓于河上”，进一步发展了粮仓制度。《元 史·食货志》曾提到“今考其制，常平仓世祖至元六年始 立。其法：丰年米贱，官为增价籴之;歉年米贵，官为减价 粜之。于是八年以和籴粮及诸河仓所拨粮贮焉。”[1]1635 由此可以得知，常平仓的作用除了备荒储粮，还有调节物 价的作用，从而“广储蓄、复常平以待凶荒，立平准以权 物估”[1]2474。不过，常平仓在元代建立的确切时间，还有 待进一步探讨。据记载，在至元六年之前，中统元年就曾 “发常平仓赈益都、济南、滨棣饥民。”[1]46  由此可知，元代 常平仓的设立时间有可能早于至元六年。

义仓在赈灾中曾多次发挥作用，比如至元二十九 年，就曾“发义仓官仓粮，赈德州、齐河、清平、泰安州饥 民”[1]243。义仓最早在唐朝建立，元代义仓设置于至元六 年 [1]1635。义仓设立之后，由社长进行管理，丰年存粮，灾 年赈粮。义仓的管理离不开元代的“社制”，社是用来管 理农村的基本单位。由于战乱频发，农业生产遭到破坏， 统治者在很长一段时间内都没有采取措施改善这一状 况，因此一些农业生产者自发结社，互帮互助，发展农业 经济 [5]127。元朝建立之后，政府一直在积极推进社制，中 统元年曾颁布法令：“……凡五十家立一社，择高年晓农 事者一人为之长。增至百家者，别设长一员。不及五十 家者，与近村合为一社。地远人稀，不能相合，各自为社 者听。其合为社者，仍择数村之中，立社长官司长以教督 农民为事。凡种田者，立牌橛于田侧，书某社某人于其上， 社长以时点视劝诫。”[1]1563

由此可知三点：第一，义仓多位于农村，在水路交通 不方便的情况下，义仓便是极为方便的粮仓，“义仓”多 由社长直接管理，虽然不被政府直接管辖，但当自然灾害发生之后，能够更为迅速地进行调配;第二，社长的任命 除了选择村内德高望重之人，最重要的一点就是要通晓 农事，这与忽必烈一直以来推行的“劝课农桑”有极大 的关系，因此社长也要在基层起到“劝农”的作用;第三， 村社遍布全国各地，地远人稀不足五十户的村落也可以 被纳入社制的管理范围。总的来说，仓储制度的设立及 与村社制度相结合，有利于保证农民安心耕作，也能让粮 仓“有谷积存”。

（二）户口管理

中国历朝统治者都十分重视户籍登记，尤其在新朝 统治者登基之时，政府为了保证国家收入，会依据当时的 社会状况制定相应的户口统计制度，以便加强对人口的 控制，维护其统治秩序。忽必烈继位之后，中统元年便设 立了十路宣抚司，制定相应的户籍制度。[1]1567 涉及解决 流民问题的户籍管理措施，以统计人口为主和劝其返乡 为主要手段。蒙元政府主张将广大民户按照职业划分为 不同户种，以不同的户类分别登记在册。中统元年，忽必 烈继续完善了“诸色户计”，并在至元七年命令尚书省根 据实际情况重新调查户口 [6]3。蒙元赋税制度仿造唐代 租庸调制，为了征收丁税，就需要掌握各地的人口数量， 政府在进行人口统计时，会尽可能地统计一切人口，以扩 大繳纳赋税的范围。《中国人口史》的作者吴松弟指出， 在至元二十六年，政府曾下令，“凡北方诸色人寓居者亦 就籍之”[7]266，便是朝廷将流动人口登记入籍的证据，对 于那些无力返回原籍的流民，政府便安排他们就地入籍， 这样一来流动人口便自然而然纳入人口统计当中，政府 也加强了对人口的控制。

当然，如果无法使流民在迁入地附籍，政府的首要考 虑便是要让他们返乡复业，比如至元十九年，政府“赈真 定饥民，其流移江南者，官给之粮，使还乡里。”[8]165 政府 会采用减免课税、食物赈济等方式引导流民返乡，从而加 强对人口的控制。

（三）屯田开荒

元朝建国之后，从元世祖时期开始，历代统治者都主 张大力开荒垦田，召集无籍之人屯田也是国家治理流民 问题的重要手段。召集流民回乡这一政策在某些地区也 起到了一定的效果，比如《元史》曾记载过这样一件事， 至元十一年，在泽州有许多因为躲避战乱没有回家的农 民，当地长官主张将他们失去的土地归还，认为“俟业主 至，当析而归之。”[1]2918 在这件事之后，“逃民闻之，多来 还者，命归其田庐如约，民得安业。”[1]2918 元朝建立之初， 常年的战争使得大片土地荒芜，为了发展经济，恢复生产 力，保障军粮供给，蒙元统治者在全国范围内大规模实行 屯田。对于无家可归且无法遣返其还乡的人员，政府会将他们招募聚集在一起，安排其在政府指定的土地上耕 种。同时，为了将流民召集起来种田生产，元世祖曾多次 下达诏令，比如中统二年，元政府将荒田分给逃户流民， 使其有田耕作，并且“……明设赏罚，勒各处管民官司招 收。”[9]676  有时官方的开垦活动同样也会吸引流民，《元 史》曾经记载：“……垦中兴、西凉、甘、肃、瓜、沙等州之 土为水田若干，于是民之归者户四五万，悉授田种，颁农 具。”[1]2326。一方面可以看出政府对于农事的重视程度， 另一方面也可以认为，在古代，使其有田耕种是解决流民 问题最恰当的方式。总体而言，安置流民开垦荒田对于 缓解社会压力有一定的帮助，政府采取这样的措施也会 获得劳动力，对于处理流民问题有一定的积极意义。

三、元代建国之初流民治理的成效与局限

综上所述，元代的流民问题在元世祖治理中期已经 有所缓和，再加上地方官员的配合，至元八年，得以“户 口增、田野辟”。[1]1355 由此也可以看出建国初年元朝政府 在处理流民问题中所做出的努力。流民问题是由多方面 因素造成的，通过梳理元朝在建国初年的救灾措施，可以 看出政府在尽可能全方位地解决问题。从“草原本位” 到“农田本位”，生产生活的需要促使统治者更加重视 社会救济和民生保障。元朝建立之初，元世祖对于灾民 “……于凶荒则有赈恤，大率以亲亲爱民为重，而尤惓藐 于农桑一事，可谓知理财之本者矣。”[1]1561 这反映出元世 祖十分重视民众最基本的需求，因此流民问题在元朝初 年的好转与忽必烈对于农桑之事的重视以及勤勉政事有 着极大的关系。

然而，元朝初年的流民治理措施仍然存在着弊端，到 了元世祖统治后期，出现了“流民渐复”的情况。至元 二十年，河北发生了非常严重的灾荒，导致灾民不得不向 河南“渡河求食”，而朝廷在无法安置大批流民的情况下， 只好选择“绝河止之”[1]2556。这表明，元朝政府的救灾 能力已经有濒临崩溃之势，元朝后期严重的流民问题在 元世祖统治后期就已经初露端倪。导致这一切最主要的 原因便是吏治问题，不管是抑制兼并还是防灾减灾，都需 要国家有强大的管理机制，吏治腐败是造成元代流民问 题的根本原因。比如，元朝政府不允许“占田为目的”， 但还是有人以牧地冒充民田，即便农民将此事上报官府， 也可能会遇到被积压不办的状况。至元二十四年，就曾有类似“安西旧有牧地，圉人恃势，冒夺民田十万余顷， 讼于有司，积年不能理”[1]2424 这样的事情发生。即便是 无主的荒地，依然会被侵占，至元十六年，政府就曾“遣 官核实益都、淄莱、济南逃亡荒地之为行营牧地者。”[1]141 可见地方官员腐败之严重。同时，常平仓也出现了“仓 廪空虚，无食以济”[3] 卷 22 的情况。针对这一问题，元人 胡祗遹则指出：官仓管理不善，最重要的原因就是官员管 理不当，舞弊贪污现象严重。由于财政入不敷出，再加 上有些官员“阴谋交通，专事蒙蔽”“逋赋不蠲，众庶流 移”[1]3052  的现象便再次显现。

元朝建国之初，“均赋役，招流移”的手段体现了统 治者对流民的宽恤。忽必烈时期政府针对流民提出的对 策许多都被后世继承和发展。虽然政府对流民问题十分 重视，政策取得了一定的成效，但所取得的成果仅仅出现 在某一时期或是某一地区，救助手段多具有临时性和随 机性，极少“防患于未然”，无法从根本上解决问题。元 朝疆域广大，自然环境复杂，这就需要政府找出造成流民 的根源对症下药、统筹兼顾，从而找到解决问题的有效之 法。

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作者简介：闫博（1993—），女，汉族，内蒙古呼和浩特人， 单位为西北民族大学，研究方向为中国古代 史。

（责任编辑：朱希良）