论审判监督管理机制与我国科层制之间的冲突

摘要：审判监督管理机制是法官责任制改革的配套措施。审判监督管理机制在当前改革中仍存在不少问题， 如审判监督管理权的权力界限不清晰甚至权力混同，院、庭长插手干预个案的责任难以追究等，使审判监督管理 机制的改革后果不尽人意。引发这些问题的根源正是法院科层化的权力组织体系，科层制下严格的等级秩序引 发院庭长的审判监督管理权与法官的审判权之间的矛盾，从根源上导致审判监督管理机制与法官责任制改革不 适配。

关键词：科层制;审判监督管理机制;冲突

中图分类号：D926.2 文献标识码：A 文章编号：CN61-1487-（2020）13-0053-03

一、问题的提出

（一）审判监督管理机制的改革现状

隨着《关于完善人民法院司法责任制的若干意见》

（以下简称为《意见》）出台，院、庭长审判监督管理机制 得到了更进一步的细化。《意见》中列举了法院院、庭长 审判监督管理职责的内容，即：程序事项的审核批准、对 审判工作的综合指导、对裁判标准的督促统一、对审判质 效的全程监管和排除案外因素对审判活动的干扰。《意 见》明确将“以审判权为核心，以审判监督权和审判管 理权为保障”确立为人民法院审判责任制改革的基本原 则，并将院、庭长的审判监督权纳入“审判权力运行机制” 的范畴和框架内予以规范。

然而，在实施审判监督管理的过程中不可忽视的一 个现象是：由于院、庭长对审判长的职务任免、业绩考核 等方面都有较大的话语权，这种隐性权威使改革中所提 到的角色转变“换汤不换药”[1]，院、庭长干预法官办案 的情况依旧存在，且不占少数。有学者曾对该制度的落 实情况进行过实证调研，调研对象中仍有较高比例认为 院、庭长的意见属于异化性命令或命令性意见 [1]。可见， 院、庭长审判监督管理机制仍存在不少问题。

（二）两种可能的分析路径

审判监督管理机制的分析路径存在两种方法：一种 是从制度本身出发，也即分析审判监督管理制度的本身 赋予院、庭长的权力与责任;另一种则是跳出制度本身， 溯源至制度的根源，也即从法院科层组织结构中考察院、 庭长审判监督管理机制。

司法改革至今，最高法院通过颁布文件、意见及解 释，以试图规范审判过程中存在的制度缺漏问题，真正实 现“让审理者裁判，让裁判者负责”的改革目标，但不可 否认，这些规则在实践中存在严重的形式化倾向，不禁让 我们反思司法改革的方向以及制度颁布中存在的问题，

那就是仅仅针对规则与制度的完善并不能顺利完成司法 改革的任务。不可否认，从外在表征的法律规则入手探 究院、庭长审判监督管理制度的完善路径，在任何的社会 现实下都具有重要价值与意义，这或许也是推动制度向 前发展的最直接快捷的方法，但某一法律条文的删除和 修改，所改变的不过是一种制度的浅层结构，通常不会立 即影响该项制度背后所存在的深层结构 [2]。作为制度演 进和运作背后的观察者，我们必须清醒地认识到，在将焦 点集中于完善院、庭长审判监督管理中的界限问题上，前 提要先对规则与制度的具体适用者——院、庭长，法官二 者身处何种权力结构形式之下作出细致的考察。

因此，笔者认为，这种制度规范的根源在于更为抽象 的这项制度的本质，也即科层制的权力结构形式，这种现 实结构必然导致审判监督管机制的先天缺陷，采用科层 制的相关特征来分析审判监督机制的根源性问题更有利 于对该制度的改革作出进一步的反思。

二、科层制的理论切入

（一）我国司法现实符合科层模式

科层制是人们为适应社会化合作需要而摸索和总结 出来的管理模式，在依循科层制进行建构的组织内部，权 力被按照等级进行分层，并在不同的层级之间进行分工， 权力的运作也要遵循规则的要求和控制，使所有权力运 行都朝向同一个目标。达玛什卡通过比较的方法总结出 了司法制度中包括两种权力组织结构与行使类型：一种 是欧陆官僚体制的科层模式，其特征是在一个等级结构 中的职业化官员群体共同按照某种技术标准作出决策; 另一种是英美协作式理想型的司法组织，其特征是在一 个单一的权力层次中的非专业化的决策群体，以实质正 义为导向作出决策。

通过达玛什卡的区分，我国的司法现状属于官僚体 制的科层模式。这种模式有几种重要特征：首先，体现为官员职业化，官员会在他们任职的领域有很明确的界限 意识和体制化的思维方式，使他们在作出决策时会将外 部人员的参与视为一种干扰。其次，体现了严格的等级 秩序，把专业人士分为不同等级并置入一个服从链条之 中。再次，技术性决策的严格要求，当相关事实可以根据 某一规范性的标准而纳入某一类型时，官员们就应当作 出相应的类型化决策 [3]，这些特征与我国法院内部组织 体系相契合。

（二）审判监督管理机制的科层化特质

基于高效性的制度优势，科层制被广泛适用在需要 进行行政管理的组织上，我国法院也不例外。为保障司 法公正和效率，人民法院需要对审判活动实施指导监督 和事务管理，其中包括审判指导监督工作，即院长、庭长 作为审判机关和内设机构负责人对案件实体裁决的指导 监督、统一法律适用以及依法决定程序问题等;审判事务 管理工作，即审判流程管理、案件质量评查、审判质效考 评，以及审判运行态势分析等内容 [4]。由此看来，审判监 督管理活动并不是单纯的行政管理，在审判监督管理措 施中，有不少密切影响审判独立的措施，如监督类措施、 针对个案的纠正类措施、考评类处理措施和审判资源调 配的调整类措施 [5]。在实施这些审判监督管理的活动中， 基于院、庭长与下级法官的科层关系，加之审判监督管理 活动集行政管理与司法审判监督于一身的特性，极易造 成司法审判落入司法行政化的灰色地带，有损法官独立 进行司法。具体来说，这种科层特质主要体现为审判监 督管理活动中的上级审查和法条主义的决策原则。

1. 上级审查制度 在上下级分层的等级秩序下，官员们被组织到不同的梯队之中，权力来自于最上方，沿着权力的等级序列缓 缓向下流动 [3]。虽然《意见》规定院、庭长不再审签未 直接参加审理案件的裁判文书，但上级审查仍体现在审 判监督管理机制上。科层制中的上级审查科层制的目的 之一是有效的体系化控制，换言之就是保持组织内的“秩 序感”，而这一点并不意味着现实的、事无巨细的对组织 成员的控制，而是在机制上作为管理者的上级具有稳定 的介入可能性，使之可以在信息上充分掌握事务的进程， 并且在规范允许的情形下，正当合法地介入或者转移下 级的事务，参照《意见》第 21 条规定：“院长除依照法律 规定履行相关审判职责外，还应当从宏观上指导法院各 项审判工作，组织研究相关重大问题和制定相關管理制 度，综合负责审判管理工作，主持审判委员会讨论审判工 作中的重大事项”。由此可见，法院中的上级管理者至少 拥有事务（在法院中体现为个案审理和裁判）管理的制 定权、人事考核权、对审判事务的常态性监管权限。不难发现，我国各级法院的院长最核心的角色还是管理者。 此外，上级审查还具有超越个案的意义，即上级对下级可以进行工作评价和处理，简言之，在科层制下，工作 质量依赖于上级的标准和评价，比如在《意见》中，院、 庭长握有主持法官考评委员会对法官进行评鉴的权力。 评鉴的过程也即院、庭长行使其自身价值判断的过程， 不可避免地在对一线法官工作质量的判定中掺入主观因 素。这意味着，上级无需直言声明下级应当服从自己，他 自身所处的地位与评鉴权便会使下级自动地思考上级可 能的观点和意见，从而作出他们认为上级所更青睐的观 点与判断。

2. 法条主义的技术性决策 审判监督管理机制在科层制的等级制度下，上级审查的过程就是技术性决策的运用过程。这意味着如果相 关的事实被认为可以根据某一规范性的标准而纳入某一 特定类型时，官员们就应当据此做出相应的类型化决策。 院、庭长们既是内部事务的管理者，又要参与到重要个案 的决策中去，这意味着他们不可能像一线法官那样在开 庭过程中反复询问、主持程序或者仔细捕捉双方当事人 或被告人的神态，而必须借助“冷冰冰”的文档认识直 观而结构化了的事实，虽然《意见》第 11 条规定审委会 可以根据需要调阅庭审音频视频或者查阅案卷，表面上 看这将改变过去决策的非经验性和非亲历性，但是实际 上《意见》中的规定并非强制性的，在院、庭长双重角色 的压力下，他们是否会遵从这种程序性规定令人存疑。 换言之，上级法官很有可能仅仅通过对书面文件的了解 就将相关事实纳入某一类型，从而根据法条主义得出某 些规范性标准。在等级森严的科层化组织中，法条主义 的诞生具有其必然性，当上级审查者从遥远的距离、从等 级式傲慢的高度上观察现实时，他的标准会更加挑剔，这 种主导性的观念形成于上层，并层层渗透到下层官员中。 换言之，法官将作为院庭长在了解案件的重要方式与介 质的卷宗交给院、庭长的过程中，必定已按照便于上级审 查的相关标准将案件事实与所适用的规范进行了说理与 编排。于是，这样一种带有机械化色彩的决策途径得以 不断巩固：决策就是把事实和规范相联系。

三、科层制下审判监督管理机制的缺陷

（一）变相审批案件影响法官独立审判

根据相关学者的调研，在一些基层法院中，仍有相当 一部分的调研对象表示院、庭长干预或影响个案裁判的 情况仍偶有发生。而在干预或影响个案裁判的方式选择 上，有些院、庭长会通过裁判文书审签的方式，有些会选 择旁听合议，有些会直接通过口头指示，还有些则通过文 书送阅 [1]。从这些调研数据看来，高达百分之七十的受访者表示其所在的法院依旧存在院庭长插手干预个案的 情况，且在干预的方式上，《意见》及所明令禁止的情形 仍大量存在。

除此之外，按照《意见》的规定，院、庭长拥有对特 定类型个案的监督权，但是，由于对特定类型个案的规定 过于原则化，导致“四类案件”（群体性案件、疑难复杂 案件、类案冲突案件和特定案件）的范围和认定标准不 一。在实践中，院、庭长监督案件的范围被不当扩大，变 相扩大了院、庭长的个案监督范围。在这种情况下，院、 庭长给予法官或合议庭的“意见”“建议”“看法”无形 中干扰了法官的独立审判权。

（二）权力边界模糊加剧了行政化程度

在实践中，审判监督管理权与审判权两权之间的矛 盾和冲突日趋严重，问题的症结在于审判监督管理权一 头独大，对审判权产生窒息性压力。过去，在院、庭长“集 权”的批案模式下，合议庭仅有形式审理权，而无实质裁 判权。院、庭长批案的实质是以行政手段行使审判权，它 不是基于亲自审理，而是依据裁判文书及听取汇报。这 导致“审”与“判”的分离，侵蚀了合议庭的审判权，虚 置了合议庭的功能，弱化了合议庭成员的责任心。而放 权于合议庭又缺乏相关制度约束，在法官队伍整体素质 参差不齐的情况下则会导致各种“乱象”出现。在这种 运行模式下，法官的依赖性增强且造成了审级监督行政 化，审级关系变成了一种行政上的上下级关系，院、庭长 居于行政长官地位，影响着法官的观念形成，造成了法官 不能独立司法的后果。

改革进行到目前为止，这种法院内部组织结构中的 审判权、审判管理权、审判管理监督权也未有明确的权力 边界。这首先体现在三权主体很多时候是混同的，在行 使主体上，三者分别对应法官、院庭长、审判委员会，但是 实际上上述主体既享有审判管理监督权，又分享着审判 权，使这三种权力处于流动的和不确定的状态 [6]。在具 体实践中，审判监督管理通过“规范”审判权来增强自 身权力，一方面通过对特殊案件的监督对裁判结果进行 把控，在监督过程中，院、庭长并不是以裁判者的身份介 入的，而是以行政管理者的角色对个案进行“干预”;另 一方面，审判管理权通过对法官的考核来干预审判权，将 法官作为直接的管理对象，导致行政与司法不能完全划 清界限。而这一切都根源于科层制下呈现的权力金字塔 结构，上级不仅是事务的更高决定者，也是下级官员的考 核者，导致法院内部的权力处于流动和不确定的状态。

（三）院、庭长的责任追究机制不明确

虽然在《意见》中有严令禁止法院领导干部人员插 手、干预法官和合议庭依法独立办案，以及建立责任追究制度，对插手干预个案审判的应当进行严肃问责的规定， 但是在实践中对院、庭长插手干预个案的问责几乎没有 发生过 [1]。

其一，法官作为被干预办案的主体不愿意主动记录、 报告、举报。根据学者的调查，并没有哪個法官会愿意在 受到院、庭长的干预后主动上报 [1]。原因不难想象，一是 院、庭长掌握着法官评鉴的权力;二是基于院、庭长的权威 与上级审查的惯习，法官在收到院、庭长的意见后也会更 愿意服从。法官的不配合，使追责制度也难以发挥实效。

其二，我国现有的审判监督管理机制是一个闭环结 构 [5]。院、庭长拥有对法官履行职务过程中出现的一般 不当行为的监督权;对法院诉讼过程中程序性事务的审 批权;对法院整体业务诸如调配审判资源、监管整体业务 质量等等的监管权。在规定上，这种清单式的规制模式 本身就较为抽象，加之这套机制没有为法官提供针对监 督管理措施的异议途径，无法为院、庭长的审判监督管理 活动对法官依法独立履行职权所造成的损害提供救济和 责任追究，使法官处于相对被动的地位而讳不敢言。

四、结语

我国的审判监督管理体系作为实现法官责任制的配 套措施是根属于科层制组织结构之中的，这种结构中的 某些特征使之天然地与法官独立司法存在某种张力，因 此不能很好地适配当前的司法改革。而审判权力运行机 制的改革是一项复杂又庞大的系统工程，影响司法公正 的深层次机制性障碍相互关联、相互制约，行政管理已经 深入到了司法运作的方方面面，因此，当前阶段的司法改 革应该是顺应科层体制而展开的，也即在强调独立司法 的同时，逐步将科层行政官僚制度的管理限制在最小范 围之内。本文基于司法科层制理论仅仅提出院、庭长监 督管理机制的制度性不足，受限于文章的篇幅与研究的 深度仍未提出可能的改革方向，但无可置疑的是在司法 改革所带来的新挑战下，发掘出适合于我国司法特色的 审判权力运行机制，从而实现法官责任制仍然有很长的 路要走。

参考文献：

[1] 高一飞 ， 赵毅城 . 院庭长审判监督管理机制的当前改革 [J].湖南社会科学 ，2018（6）.

[2] 付磊 . 刑事司法科层制之反思 [M]. 北京 ： 中国政法大学出 版社 ，2016.

[3]（ 美 ） 达玛什卡 . 司法和国家权力的多种面孔 [M]. 郑戈译 . 北 京 ： 中国政法大学出版社 ，2015.

[4] 龙宗智 ， 孙海龙 . 加强和改善审判监督管理 [J]. 现代法 学 ，2019（2）.

[5] 孔祥承 . 德国法官职务监督制度及其对我国的启示——兼评《关于落实司法责任制完善审判监督管理机制的意见》[J]. 河南财经政法大学学报 ，2018（2）.

[6] 丁晓雨 ， 候华北 . 论内设机构改革背景下审判管理权的重 塑 [J]. 法律适用 ，2018（19）.

作者简介：唐梓晴（1996—），女，汉族，广东东莞人，单位 为广东财经大学，研究方向为法学理论。

（责任编辑：马双）