政府与NGO“合作伙伴”关系形成条件研究

刘 聪，曲国丽，杨 英

(1.吉林大学 东北亚研究院，吉林 长春 130012; 2.东北电力大学，吉林 吉林 132012;3.中国科学技术大学，安徽 合肥 230026)

一、政府与NGO“合作伙伴”关系理论研究综述

19世纪70年代，美国最早提出NGO与政府合作伙伴关系一词。而较早对此问题开展研究的学者是R.Kramer(1981)、Lester M .Salamon(1987)和B.Gidron(1992)等。他们的研究表明，政府与NGO的相处模式可划分为四种：政府支配模式、第三部门支配模式、两者并存模式以及合作模式。[1]迄今为止，研究政府与NGO关系有代表性的成果主要有：Lyons(1995)、Salamon和Coston (1998)、Adil Najam(2000)、Ryan (2003)以及Ryan,Neal F.，Furneaux,Craig W.，Lewis和Dianne S.(2006)(见表1)。

表1 政府与NGO关系代表性研究成果表

在对政府与NGO关系的研究中，Lyons(1995)[2]提出政府和NGO的五种模式相处：投标式竞争模式、保证人融资模式、从属模式、经纪模式以及政府慈善模式；Jelmifer M.Coston(1998)[3]在年萨拉蒙(1987)(lester M .Salamon)教授研究的基础上提出了政府与NGO的八种关系模型：抑制、对抗、竞争、合约、第三政府、合作、互补、合产。划分的主要标准有四个：一是是否接受制度多元主义；二是相对权力的不对称性；三是二者关系的正式与否；四是政府与NGO之间的联系； Adil Najam(2000)[4]根据政府与NGO对“追求的目标”与“采取的手段”的异同,建立了政府与NGO关系的“4C”模型：把政府与NGO的关系分为合作(Cooperation)、互补、吸纳、对抗； Brown和Ryan (2003) 把政府与NGO的关系分为宽容、合作、政府延伸和辩护四种；Ryan, Neal F.，Furneaux, Craig W. 和Lewis, Dianne S. (2006)[5]在其他政府与NGO关系模型综述的基础上提出了一种新的“政府与NGO六种关系类型模型”，把政府与NGO的关系分为六种：蔑视、争执、宽容、契约、合作、协调。划分的标准有三个：一是权力分化程度的高与低；二是目标一致性的强与弱；三是价值观的对立与统一。

通过对代表性研究成果的梳理，我们发现，尽管不同学者对政府与NGO关系的划分标准不同，建立的关系模型各异，但是都认为合作伙伴关系是最主要类型之一，并且主张构建政府与NGO的合作伙伴关系，从经济发展、政策导向和操作性等多个角度论述合作伙伴关系的积极意义。

二、政府与NGO“合作伙伴”关系形成条件分析

从对代表性研究成果的文献分析可以看出，对政府与NGO关系类型的划分标准主要有是否接受制度多元主义、相对权力的不对称性、关系的正式与否、政府与NGO之间的联系(Coston，1998)、权力分化程度的高与低、目标一致性的强与弱、价值观的对立与统一(Ryan等，2006)、政府与NGO目的与手段的相似性(Adil Najam，2000)等等，其中具有一致性的划分标准可以概括为政府与NGO的力量博弈。这种动态的博弈过程形成如下关系模式(图1)。

图1 政府与NGO力量博弈与二者关系形成

从图1可以看出，当政府处于强势地位，包括专制型政治文化、对资源处于垄断地位等，而NGO力量较弱的时候，则形成政府“抑制”、 “蔑视”NGO的关系；当政府与NGO力量都较为强大的时候，二者则容易形成“对抗”、争执、“竞争”、辩护以及相互吸纳型关系；当NGO正处于发展阶段，而政府也愿意主动让渡部分公共权力的情况下，二者关系则可能表现为合约、宽容、互补以及第三政府；只有当公民社会发展成熟，NGO力量强大，政府从权力型向服务型转化，主动让渡尽可能多的公共权力，形成“小政府大社会”的发展模式，二者才会形成合作、合产、伙伴以及协调的关系。

达到了这个分类标准就意味着在一定程度上满足了划定的关系类型的条件。据此推导，政府与NGO之间若想形成“合作伙伴”关系，则至少需要满足政府让渡公共权力、公民社会成熟和NGO形成规模力量三个主要条件。

(一)政府产生公共权力的让渡需求

政府与NGO形成伙伴关系的首要条件是政府有让渡部分公共权力的需求。因为政府处于国家权力核心的先天优势，在与NGO关系构建上往往处于主导地位。所以能否与NGO形成伙伴关系，政府的主观态度和客观需求就显得尤为重要。具体包含两层含义：一是政府在主观上接受制度多元化。这样政府才会尊重NGO，认为它是一个合理的存在，从而尊重它的权益诉求，让渡部分公共权力。但是由于各国的历史经历、政治文化、经济发展水平与社会发展程度的不同，甚至是领导者人格的差异，导致政府对制度多元化的接受程度不同。从全球范围来看，那些经济和社会发展水平较高，政治制度相对民主、领导者勇于改革创新的国家，接受制度多元化的程度相对较高，政府与NGO的关系也更偏向于合作伙伴类型，比如欧盟国家、美国、韩国等。二是政府在客观能力上承认自身能力不足，承认存在“政府失灵”。这样政府才能摆脱优越感，以平等的心态，甘愿让渡部分公共权力，接受NGO来弥补自身的失灵和不足。20世纪70年代，美国经济学家伯顿·韦斯布罗德提出的“政府失灵”理论认为：政府虽然可以通过行政手段调节市场机制带来的不公平，但由于公共服务受众的异质性和多元化需求，政府通过广普的政策方式很难满足公众的个性化需求，也难免遗漏政策之外的公众需求，尤其在自然灾害等突发状况下，更显政府公共服务的单一和不足。不同国家都在不同程度地面对着这种“政府失灵”的情况，存在着让渡公共权力的需求，而能够接受和正视这种需求的国家，政府与NGO的关系则多属于合作伙伴关系，典型代表是美国。

(二)NGO的发展与繁荣

当政府愿意让渡部分公共权力的时候，NGO需要有能力承接这种权力。因此NGO自身发展水平高低以及整个行业的成熟和繁荣程度也是形成政府与NGO伙伴关系的重要条件。我国在推行政府向NGO购买服务的实践中就曾出现这样的尴尬：某市政府响应国家社会管理体制创新的号召，推出了政府向NGO购买家庭综合服务的政策规定，要求承接服务的机构必须是专业社工类NGO。但当时需要寻求NGO合作的家庭综合服务中心有132家，而专业社工类NGO只有20多家，且专业性不足，由于严重“供不应求”，无法开展政府与NGO的合作。[6]

这个条件的满足包括两方面含义：一方面是质量上的要求，即NGO要有较高的专业化水平。至少要超过政府部门直接提供公共服务的专业能力，超过政府隶属部门提供公共服务的专业能力，如我国的事业单位。只有这样，政府才会选择将公共权力让渡给NGO；也只有这样，NGO提供公共服务才会得到公众的认可，公众才会支持NGO行业的发展，才会鼓励政府将公共服务让渡给NGO，从而推进政府与NGO之间的合作伙伴关系。另一方面是数量上的要求，即NGO的数量要形成规模。只有数量充足才有可能实现行业内优胜劣汰的选择，形成行业的良性竞争和繁荣发展；只有数量充足才会尽可能满足日益扩大规模的公共服务需求。

(三)公民意识的觉醒与普及

公民意识是NGO赖以生存和发展的土壤，也是政府让渡部分公共权力的催化剂，因此公民意识的普及是政府与NGO合作伙伴关系形成的必要条件。这个条件的满足至少需要做到以下几个方面：一是社团意识的形成。只有形成社团意识，人们才会有意识地主动创建NGO,并且积极参与NGO的活动，才会带来NGO的发展和繁荣，也会自然地建立起对NGO的信任。这种信任源于参与和了解。法国政治思想家托克维尔在《论美国的民主》一书中阐述了美国NGO的繁荣与美国人强烈的社团精神是密不可分的。二是捐赠习惯和志愿精神的培养。真正的公民意识不仅是权力意识，还包括责任意识。当民众在注重维护自身权益的同时，也能意识到每个人对社会的责任，愿意奉献自己的金钱和时间来服务公众，来帮助弱势群体，那么NGO就有了得以滋养的血液——民众捐赠的财物和志愿劳动。所以捐赠习惯和志愿精神不仅是公民意识的重要体现，更是NGO赖以生存和发展的必要条件。三是监督与问责意识的养成。美国的爱德华·希尔顿认为，公民意识既是一种主人翁态度，也是一种参与行为模式。只有公众以一种主人翁的心态并采取实际的问责行动(而不是旁观者)来监督政府与NGO的关系，才能促进二者以公共利益为最终目标达成合作共识。另外，公民社会也被称之为市民社会，它在《布莱克维尔政治学百科全书》中的解释是：“国家控制之外的社会和经济安排、规则、制度。”公民社会发育越成熟，对国家的需求就越小，也就是说NGO对政府的依赖性也会越小，这种依赖性的减小为政府与NGO合作伙伴的建立创造了客观条件；反之，如果公民社会发育不成熟，NGO对政府的力量就相对较弱，增强了NGO对政府的依赖性，也就失去了平等合作的基础。[7]因此，公民意识的觉醒与普及是影响NGO与政府合作伙伴关系能否建立的重要条件。

三、我国国情与“合作伙伴”关系形成条件的差距

参照政府与NGO合作伙伴关系的三方面主要形成条件，结合我国的实际情况，可以发现以下差距。

(一)事业单位的替代效应导致政府向NGO让渡公共权力需求不足

根据伯顿·韦斯布罗德的“政府失灵”理论分析，我国政府当然也不可避免地存在政府失灵的情况，也就存在让渡公共权力的需求。但是与其他国家不同的是，我国有一类特殊的组织能够部分地满足这种公共权力的让渡需求——事业单位。在计划经济时期，事业单位几乎包揽了除政府之外的全部公共服务职能，即使现在，事业单位也是政府授权的公共服务职能的主要承载组织。于是，事业单位在很大程度上替代了NGO，获取了政府让渡的大部分公共权力。一方面因为事业单位与政府组织先天的“姻亲”关系，在人事、财务等方面有着千丝万缕的联系，事业单位可以轻而易举地获得政府让渡的公共权力；另一方面，我国的社会结构是政府主导型的单一结构，这使得NGO更加不容易分得政府让渡的公共权力。因此我国建立政府与NGO的合作伙伴关系的第一个条件——政府有向NGO让渡公共权力的需求，由于事业单位的替代效应而很难得到满足。

(二)NGO发展质量不足、数量“虚胀”

我国NGO发展还处于初级阶段，纯粹的民间NGO数量较少且专业水平不足。根据中国民政部社会组织管理局2019年数据显示，迄今为止，我国的社会组织总数为83.6292万个，而且大多数NGO存在着质量不高、专业化程度不足的问题。NGO的公益性属性决定了NGO的主要收入来源是社会捐赠，而社会捐赠存在着不稳定性，无法提供优厚的待遇，不能吸引专业人才，一些服务只能由业余人才来做，导致服务质量降低，更难以筹集资金，从而形成一种恶性循环。据调查，重庆市NGO就业人员以政府部门离退休人员为主，他们年龄大多在50岁以上。受以往工作经验的影响，他们在开展工作时带有强烈的行政风格，在处理专业问题时缺乏专业素养以及必要的职业技能，因此难以胜任。广州市政府购买社会服务实践中遇到的尴尬局面是这个问题的典型体现：广州市政府在购买政府服务方面的投入很大，但是由于广州市政府有政策规定：只有专业社工类组织才可以承接政府购买服务。而符合这个条件的NGO组织只有20几家。为了达到承接政府购买服务的要求，广州市政府出台刺激政策，一时间NGO数量激增，由20多家增加到200多家，但是实际的专业化程度远远不够。[8]为了维持生存，获得政府资助，就必须迎合政府需求，NGO往往演化为去志愿化、去专业化，最后形成政府组织外形化的NGO，实际上就是“类事业单位”，完全背离了NGO的民间属性。虽然数量上增加了，但这样政策性刺激的NGO数量增长，并不是真正的NGO发展，正如中山大学岳经纶教授所言：“这种NGO数量的繁荣并未给竞争积累更多正能量”。

(三)公民意识体现为权利意识觉醒、责任意识不足

我们正处于社会转型期，各类矛盾呈现集中突发态势，对公共服务的需求剧增并且质量要求也在提高，多样化的需求也愈发明显，而对公共服务的供给却明显不足，公共资源配置也存在严重的不均衡问题。由此引发各个方面的群众维权浪潮，比如对“劣质奶粉”、“地沟油”、“转基因食品”的声讨，对周久耕“天价烟”、杨达才“天价表”、慈善会“天价餐”的爆料，对“拐卖儿童”的人肉搜索等等。人们通过网络微博等社会媒体展开轰轰烈烈的全面维权运动。但与此同时，与权利相伴随的是义务。人们在积极维护自身权利的同时，对社会的责任意识则相对薄弱。人们抱怨公共服务资源不足、NGO的专业性不够，但真正志愿投身到NGO之中，贡献财务和劳动的比例却很少；人们抱怨慈善捐款不透明，但真正身体力行地履行民众监督责任的人却很少。这是由于我国的政府主导型的社会结构造成人民对政府习惯性的依赖，从而造成公民意识薄弱的局面。在责任面前，大多数人选择了观望和抱怨。

四、当前条件下我国政府与NGO的可行关系模式设计

由上述分析可知，政府与NGO的合作伙伴关系并不适合我国当前的具体情况。我国的实践已经证明，在条件不成熟的情况下，强制推行政府与NGO的合作伙伴关系的结果只能是“类事业单位规模的扩充”，造成NGO发展偏离民间属性和原有宗旨，也与我国行政改革和社会改革的方向背道而驰。

根据图1所示政府与NGO力量博弈与二者关系形成分析，我国当前NGO力量薄弱，政府强势但已呈现出让渡部分公共权力的倾向，正处于关系类型Ⅱ向关系类型Ⅲ过渡的阶段。因此合约、宽容、互补以及第三政府的关系模式是与我国当前国情较为接近的关系模式选择。具体的关系处理模式设计如图2。

图2 当前条件下我国政府与NGO关系模式图

(一)用正式规则总体明确政府与NGO的基本关系准则

需要将政府与NGO的行为要求透明化，如政府的支持、管制、参与程度限度在哪里，NGO的行为底线是什么。这样，二者才能有明确的行为参照标准，坦诚合作。在这个问题上，西方一些国家已经有了合理的应对政策，如英国首相布莱尔在1998年签署并发布了“政府与志愿及社区组织合作框架协议(COMPACT)”，协议明确规定了政府与NGO的合作方式及限定条件。2001年，加拿大政府基于同样目的签订《协议》，又于2003年以“独立、相互依存、对话、合作与协作”为指导原则签订了《良好实践准则》，用以规范政府与NGO的行为，以便在更为实际的层面开展合作。英国、美国、加拿大等国家用实践经验告诉我们：处理政府与NGO的关系要“面对敏感，限制底线，求同存异，开展合作”，其结果是能收到“1+1>2”的社会效果。因此，我国也可以考虑用正式规制(政府及其部门制定的具有一定法律效力的的法律、法规以及原则、方法)明确政府与NGO的基本关系——合约、宽容、互补以及第三政府的关系，并且规定双方的基本行为原则，比如政府干预的限制、NGO的行为边界等等。

(二)用八项规制分别支撑政府与NGO的基本关系

在总体明确政府与NGO基本关系模式以及相处原则的前提下，还需要具体的规制体系对二者关系进行规范。可从八个方面建立规制来支撑政府与NGO的基本关系：一是建立政府对NGO的法律保障规制。相对在处于权力核心的政府部门来说，NGO常常处于被动的弱势地位，若想根本保障NGO与政府部门的相对平等地位，把平等的关系和地位写入法律是基本的方式，也能一定程度避免政策不稳定对二者关系的影响。例如菲律宾在宪法中已经明确说明政府与NGO是合作伙伴关系而非隶属关系。二是建立政府对NGO的活动禁止规制。虽然在总体规制中已经对政府与NGO双方的行为原则进行了限定，但是为了最大程度地减少政府支持NGO的后顾之忧，可以制定具体规制明确限定NGO不被政府所允许的活动，比如禁止暴力恐怖活动等，这样可以增加政府对NGO的信任，也是处理好二者关系的关键要素。三是建立政府对NGO的独立性保障规制。必须保证NGO的独立性，否则NGO就不是真正的NGO，一切关系、规制都失去了意义。独立性规制至少需要做到NGO的人事独立，管理独立，财务独立。四是建立政府对NGO的政策限制消除规制。在通过对NGO总体原则限制、具体的禁止活动限制之后，除此之外的对NGO的政策限制应尽可能消除。首当其冲的是准入制度的限制，取消“担保人”制度，比如可以借鉴上海工商施行“非禁不止”的核定式准入制度。五是建立政府对NGO的资金支持规制。我国绝大多数NGO都面临资金困境的生存危机。一方面由于公民意识尚且薄弱，导致NGO缺乏民间资金注入；另一方面政府资助规模有限且方式、程序不规范，甚至直接导致NGO民间属性和设立宗旨的改变。我国政府的当务之急是建立一种合理的资金支持规制，既要有利于NGO的稳定，又不影响NGO的独立性。六是建立政府对NGO的孵化支持规制。我国NGO还处于初级发展阶段，数量有限，质量不足，迫切需要政府的扶持和鼓励，不仅是资金上的支持，还需要人才、场地、管理以及运营上的指导。建立NGO孵化规制是必要且可行的选择。但前提仍然是保护NGO的民间性、独立性，培养NGO的自立性，而不是以完成上级指标为目的的设立式的、类事业单位式的迅速扩充，形成“两块牌子，一班人马”、“接人挂靠”的虚拟孵化。七是建立政府对NGO的公平竞争保障规制。若要实现政府与NGO的高效合作，达到双赢的效果，就必须保障NGO之间的公平竞争，尤其是在争取政府资金支持时的公平竞争环境，包括建立利益相关者竞争回避规制，尤其是事业单位的竞争回避机制。因为事业单位常与政府部门有天然的“姻亲”关系，这种做法也有利于推进NGO对事业单位的功能替代，为事业单位改革奠定基础。八是建立政府与NGO关系的第三方监督与评估规制。设立民间第三方监督和评估NGO，负责日常监督二者关系是否符合正式规制的规定并有诉讼权利。当政府与NGO的关系偏离基本关系总体规制或者某一具体规制时，可向第三方申请仲裁或调解。

(三)用具体合同保障落实政府与NGO的基本关系

为了保证在具体实践中落实政府与NGO的基本关系，可以采取签订合同的方式规定甲方乙方的权利义务以及注意事项。合同的拟定以正式规制中基本关系和原则为准绳，同时也要体现八项具体规制的内容和要求。根据清华大学公共管理学院院长薛澜教授对速度型发展和规制型发展的区别分析，本文所设计的政府与NGO的关系模型属于规制型发展模式，因此难以避免会出现在规制执行过程中的“中央—地方政策效应”。也就是说，总的规制在具体的执行过程中有被衰减、扭曲和缩小的倾向。西方规制型发展模式国家也面临着这样的问题，被称之为“race to the bottom(冲向底线)”。因此,为了减轻这一规制模式的弊端，在具体实践中拟定合同来保障二者关系与基本准则的一致性还是很有必要的。