谈国有企业资产监管体制的构建

侯桂

摘  要;我国的基本经济制度决定了国有经济在国民经济中的主导地位，进而决定了国有企业资产监管体制的重要性。国有资产监管始终需要通过多层级委托代理来执行，而委托代理固有的道德风险和逆向选择弊端难以完全避免。本文通过对国有企业资产监管体制中存在的问题进行分析，围绕完善制度体系、深化产权改革、创新监管模式、推行全面预算、健全监督机制5个方面，提出构建科学高效的国有企业资产监管体制的对策建议，以期为相关单位和工作人员提供参考借鉴。

关键词： 国有企业;国有资产;监管体制;问题;对策

一、引言

我国国有企业的数量庞大，控制着关系国家经济命脉和国家安全的关键产业和领域，在国民经济中处于主导地位。当前，国有企业资产监管体制正在不断进行创新和实践，但其中存在诸多突出的问题有待解决。因此，加强对国有企业资产监管体制相关问题的研究具有重要的现实意义。

二、国有企业资产监管的重要性

我国宪法规定国有资产属国家所有，即全民所有，国家和全民都是抽象的概念，无论是国家还是全民都不可能直接经营管理我国规模庞大、分布广泛、结构复杂的国有资产，那么国有资产由谁负责经营管理、怎样负责、产生的收益或损失如何分享或承担等问题就关系着国家和人民群众的利益。构建科学高效的国有资产监管体系，有助于规范国有企业内部控制，提高国有企业治理能力，强化外部监督力量，防止国有资产流失，加快资产周转，提高国有企业的经济效益，从而推动我国经济社会持续健康发展。

三、国有企业资产监管存在的突出问题

（一）国有企业产权边界划分不清

按照《中华人民共和国企业国有资产法》规定，国务院首先确定其所出资企业后，地方政府再行确定，但对地方各级政府之间如何确定各自所出资企业未作明确说明，导致地方政府在产权方面存有异议。当省级政府拟将市级政府投资发展起来的重要骨干企业确定为其所出资企业时，市级政府由于现行财税政策，不舍得放手。多数情况下，博弈的最终结果是双方达成妥协，即市属国有企业所有权仍归地方所有，但管人权上交，仅将管事、管资产权留在市一级。这样，造成出资人责任、权利、义务不统一。其次，按照现行法律法规规定，国资委是专司出资人职责的政府直属机构，承担对所出资企业管人、管事、管资产的职责，并承担国有资产保值增值的责任。而事实上，管人的职责不由国资委负责，资产收益权掌控在财政部门，在缺乏对企业经营管理者的任免权和国有资本经营权等必要手段的情况下，管事的力度和效果也会明显减弱。

（二）国有企业运营质量总体偏低

国有企业资产监管机构将国有企业大体分为3类：竞争类、功能类、公益类。

竞争类国有企业以经济效益为主要目标，兼顾社会效益，这类企业之所以能够在市场竞争中生存发展壮大，通常拥有老字号品牌或者特许经营权，具有独有性、稀缺性，甚至在某个行业内具有垄断经营的特点，这类企业依托于稳定增长的市场份额以及可观的毛利率，就可以斩获丰厚的收益，完全掩盖了成本管控上的粗放、投资上的失败等造成的损失。

功能类企业以服务国家战略、保障国家安全和国民经济运行为主要目标，实现社会效益和经济效益的统一，包括石油、石化、电力、通信、铁路等领域。这些领域通常只有幾家大企业占据整个市场，市场集中度高。

公益类企业是指以提供公共产品和服务为主要目的、实现社会效益最大化的企业，比如自来水公司、天然气公司、公共交通公司、机场、中储棉、中储粮等。这类企业是由政府定价，企业自主权较小，社会效益高于经济效益，经常会承担政策性亏损。

总体而言，国有企业相较于民营企业，运行效率偏低、管理落后、创新不足、缺乏市场竞争力的问题突出，国家一旦放开准入门槛，同规模的国有企业与民营企业、外资企业一同参与市场竞争时，国有企业往往由于包袱重、转型慢，所以胜出的概率较低。

（三）国有企业内部人控制问题突出

现行国有企业资产监管体制下，国有企业的高管都是由组织部门任命，国有资产监管机构从法定程序上向所出资企业指派董事、监事，董事会向股东负责，监事代表股东监督董事和高管是否勤勉尽职，高管向董事会负责，董事基本上都是企业的高管，除了外派监事不在企业领取薪酬外，其余均是企业内部人士。也就是说，只有外派监事具有相对独立性，但他们一般在列席董事会时才到企业，对企业缺乏深入的了解，往往发现不了真正问题所在。国有企业被内部人控制的局面难以从根本上被打破。

（四）对国有企业的监督不到位

对国有企业的监督不力是普遍存在的问题，具体表现在：国有企业经营亏损，政府采用补助方式全力拯救，比较典型的是屡屡上演的政府对连续亏损的国有控股上市公司开展的“壳资源”保卫战;国有企业投资造成巨额损失时，只要之前的决策程序合法合规，相关人员一般不会受到任何处罚。现有各项制度对损失责任认定及处罚也没有实现具体化，缺乏可操作性，这在很大程度上纵容了个人和利益小团体追求短期私利、不顾企业长远利益的行为。国有企业预算软约束是比较严重的制度问题，不仅直接损害了全民的利益，更对企业发展造成不利影响。

四、完善国有企业资产监管体制的策略

（一）完善国有企业资产监管制度

针对现行《中华人民共和国企业国有资产法》的模糊和空白地带，适时修订或者制定配套制度予以完善。一是要明确国有资本出资人并确保其依法享有股东权利。现行“分级产权、分级管理”的体制具有现实合理性，应从法律层面将其强制固化，明确地方各级政府应遵循“谁出资，谁拥有产权”的原则，确定各自所出资企业，保证履行出资人职责的机构享有《中华人民共和国公司法》赋予的职权，不能随意将其职权分解到上级机构或者同级其他部门，导致其责、权、利不对等，从而降低其履职效能。二是对除国资监管机构外政府可以授权哪些其他部门、机构，对哪类国家出资企业履行出资人职责作出特别规定，避免法律边界模糊导致执行的混乱，甚至重回“政企不分”的老路。三是配套制定国有资产损失责任追究制度，对损失认定、责任界定、对应处罚进行细化、量化，使其具有可操作性。

（二）深化产权制度改革

单一国有股东的企业与混合所有制企业相比，在治理结构、运转机制、经营效率上都有很大差别，国家鼓励对国有企业开展混合所有制改革，但力度不够，推行缓慢。可以实行分类改革：对不涉及国家安全和经济命脉的产业和领域实施国有资本退出改革，国有资本可以全部退出，也可以大部分退出，引入非国有资本控制。对于重要基础设施和重要自然资源，可以保留国有资本控股，积极引入非国有资本参股。通过产权改革，将国有独资的企业限定在关系国家安全和经济命脉的产业和领域。其余国有企业在引入非国有股东以后，私人产权所有者会关心投资回报，自然会形成内部制衡监督机制，促进企业经营管理效率和效益提高。

（三）推行全面预算管理制度

全面预算管理是以企业战略规划为依据，集计划、控制、协调、激励、评价等功能于一体，贯穿企业供、产、销各个环节以及人、财、物各个方面的现代化企业管理系统，是公司规范管理的基础。国资监管机构必须从以下4个方面进行改进：第一，加强对企业管理者的培训，促使其从思想上、行动上充分重视全面预算管理工作;第二，加强对企业管理者的考核，将预算管理成效与其薪酬挂钩;第三，加强对企业的调查研究，制定科学合理的战略目标和年度经营目标;第四，纠正企业将全面预算等同于财务预算甚至等同于财务部门预算的错误认识，指导企业建立业财融合、全员参与、经营管理全覆盖的全面预算管理体系。

（四）建立有效的监督考核机制

在国有企业资本所有权与经营权两权分离的情况下，所有者与经营者之间必然通过一系列委托代理契约来约定各自的责任、权利和义务。国有资产监管机构要尽可能减少代理人的道德风险和逆向选择，最大限度地防止内部人控制，采取有效的监督措施。首先，建立外派董事、独立董事、外派监事（会）、外派纪检监察制度是很好的措施，但这些股东代表要经济独立、人事独立，德才兼备，具有较强的履职能力，不在企业享有任何薪酬待遇，由股东给予有效的激励与约束，防止其与企业“合谋”而渎职、失职。其次，国有企业是全民所有，类同上市公司，应按照上市公司信息披露的要求，定期将生产经营情况、财务状况以及重大事项向社会公开发布。最后，大力推行企业经营管理者市场化选聘方式，根据经营业绩考核，实现人员能进能出、职位能上能下、收入能多能少，引入市场优胜劣汰機制，进行更有效的监督。

五、结语

国有企业要持续健康发展，就必须对现行国有资产监管体制进行改革。从完善国有资产监管的制度体系、深化国有企业产权制度改革、推行全面预算管理、健全有效的监督机制4个方面，构建科学高效的国有资产监管体制，是笔者根据多年国资委工作提出的建设性意见，希望能够为国有资产监管制度的研究者、决策者、实践者提供有益的参考。

（作者单位为宜宾机场有限责任公司）

参考文献

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