职业健康监管体制的历史演变与完善对策

钟斌斌 马三喜

摘要：论述我国职业健康监管体制的历史演变，对比安监部门和卫生部门在职业健康申报、职业健康检查以及职业健康监管人员等方面的优劣势，分析现行职业健康监管体制存在的问题并提出解决对策，从而为以后卫生部门的监管提供可靠的理论依据。

关键词：职业健康;监督体制;历史演变;对策

随着我国逐步成为工业大国，国内安全生产事故起数、死亡人数的不断下降和人民生活水平的提高，人们对职业健康特别是对职业病的关注度越来越高，法定职业病种类也从十大类115种变成了十大类132种[1]。同时监管体制也随着政府部门机构改革进行了多次调整，健全职业健康监管体制机制和各项制度的呼声也越来越高。本文以温州市职业健康监管体制存在的主要问题及其原因进行初步探讨，从而为以后卫生部门的职业健康监管工作提供可靠的理论依据，规范和督促职业健康检查工作。

一、职业健康监管体制的历史演变

1.第一阶段是1998年到2003年。

从建国初期一直到1998年，职业健康（旧称职业卫生）工作由原劳动部门与卫生部门共同管理，1998年政府机构改革后，将工作场所的职业卫生监管工作由劳动部划转到卫生部门。1998年之前，与职业健康相关的法律有《工厂安全卫生规程》《尘肺病防治条例》《矿山安全法》以及《劳动法》等，可以看出在当时的社会大环境下，职业健康重点监管的范围主要是在矿山、粉尘性的工厂等用人单位中出现的尘肺病、矽肺病，所以当时监管部门设在管理工厂、矿山的劳动部是合理的。2001年10月27日第九届全国人民代表大会常务委员会第二十四次会议通过的《中华人民共和国职业病防治法》的出台，文中讲到“县级以上卫生行政部门统一负责职业病防治的监督管理工作”，正式确定了卫生部门在职业危害项目申报、建设项目“三同时”审查、职业卫生标准制定等方面的职责。

2.第二阶段是2003年到2010年。

2003年机构改革后，开始涉及职业卫生工作的主要综合管理部门有卫生部、国家安全生产监管总局与原劳动和社会保障部，逐步形成主要由安全生产监督管理部门（以下简称安监部门）和卫生健康部门（以下简称卫生部门）共同管理的情况。其中卫生部门负责职业卫生有关法规标准的制定、建设项目的“三同时”、职业卫生技术服务机構的管理和职业健康监护有关的监督管理工作，而作业场所职业卫生监督检查、职业危害申报、职业危害事故调查处理等职能由安监部门负责，放射卫生工作由环保、卫生和公安等部门共同负责[2]。相关的法律逐渐发挥作用，相应的职责逐渐明晰，职业健康监管工作在这个阶段开始从多部门混合管理向监管体制清晰化转变。

3.第三阶段是2010年到2018年。

2010年，中央编办印发了104号文件《关于职业卫生监管部门职责分工的通知》，基本上将大部分职业健康监管工作划转到了安监部门，而温州市则是在2014年才完成移交工作，在全国来说是比较晚的。2011年12月31日第十一届全国人民代表大会常务委员会第二十四次会议《关于修改（中华人民共和国职业病防治法）的决定》第一次修正，在法律上明确了建设项目“三同时”审查、职业危害项目申报、职业危害因素检测等工作均由安监部门负责，而卫生部门只需要负责在医疗机构放射性危害控制的监督管理和职业病诊断等方面。

4.第四个阶段是2018年开始。

2018年在全国机构改革大背景下，职业健康监管工作由安监部门划转到卫生部门，相应的监管人员也随着编制一起划到了卫生部门，同时《职业病防治法》也进行了内容的变更。2018年12月29日第十三届全国人民代表大会常务委员会第七次会议通过了对《中华人民共和国职业病防治法》的修改，将几处“安全生产监督管理部门”修改为“卫生行政部门”，也从法律上正式明确了职业健康监管职责。通过安监部门对存在职业健康危害的企业信息的深入掌握，整个职业健康监管对象基数增大，下一步卫生部门也将面临如何实现大基数下的细致化和专业化监管的问题。

二、我国现行职业健康监管体制的比较优势

以温州市开展职业健康监管工作为例，对比安监部门和卫生部门两大职业健康监管部门的优劣势，主要以2016-2018年职业健康申报数据对比、职业健康监察执法情况的数据对比、职业健康检查的数据对比以及职业健康监管人员的监管水平对比等方面逐个进行比较分析，也从侧面反应出温州市职业健康监管存在的困境和瓶颈。

1.在职业健康申报方面

职业病危害项目申报是一项基础性的工作，也是政府部门开展职业健康监管的第一步，2014年申报企业只有236家，

职业健康监管职责划转到安监部门后，温州市职业病申报企业家数达到了15274家，逐年呈现指数性增长，2018年比2014年职业健康申报数约增长了65倍。如表1所示，可见在职业健康申报工作中安监部门更占优势，主要的原因是安监部门主管本地区的企业安全生产工作，比卫生部门掌握更多的企业基本信息，对企业的监管力度也比卫生部门更大。

2.在职业健康监督执法方面

2014年-2018年期间，温州市安监部门先后对电镀行业、皮鞋制造企业、采掘施工行业以及汽车维修行业等进行了专项整治工作，通过执法力度的增强，直接促进了企业职业健康管理制度的规范化。从表2，可以看出2016-2018年职业健康监察执法的强度一直在加大，检查家数的增加，一部分原因是申报企业家数的逐年增加，另一部分则是安监部门拥有专门的执法队伍，比如安全生产监察支队等部门，促使在职业健康监察执法方面的比卫生部门更加全面和系统。而卫生部门虽然曾经拥有卫生监督所这个部门，但对职业健康监管的工作则主要依靠疾控中心来开展，而疾病防治控制中心缺少执法权，更多的是在企业职业健康检测方面提供服务，而通过执法引导企业建立职业健康管理制度上显然是力不从心的。

3.在职业健康检查方面

职业病的防与治缺一不可，职业健康检查工作就是在用人单位完成检测、申报工作后，给接触职业危害的劳动者开展岗前、岗中及离岗时的体检工作。从表1，可以看出2014年安监部门接手职业健康监管之后，温州市职业健康检查人次数从2014年的10万一直增长到2018年的21万，增长了一倍多，可以看出安监部门对于企业职工开展职业健康检查摸排和督促的方面是强于卫生部门的，检查人次数的增加也证明了在职业健康检查监管方面安监部门比卫生部门更有优势。但是随着检查人次数的增加，检查机构不足的问题也紧跟着暴露出来，而这个问题在部分疾控中心停止开展体检业务的情况下越发严重。职业健康检查机构主要是由部分医院和疾病预防控制中心来承担，2014年职业健康监管移交安监部门后，就出现了疾控中心相继取消了职业健康检查业务的情况，例如2016到2017年期间，全市职业健康检查机构中5家疾控中心就取消了2家，从另一方面也体现了职业健康检查机构方面卫生部门比安监部门更有天然优势。

4.在职业健康监管人员方面

职业健康监察执法工作很大一部分是依靠执法工作者的，而职业健康的执法水平就显得非常重要，虽然2014-2018年期间，温州市各地安监部门每年都会对作为执法者的安监员进行执法培训，但职业健康方面的知识由于涉及到预防医学、检验医学和工程学等，内容较深奥难懂，这也就造成了职业健康监管人员专业性方面安监部门远远劣势于卫生部门。以2018年乐清市柳市镇为例，柳市镇安监分局有安监员28名，专业包括马克思主义中国化研究、法学、汉语言文化、化学工程、计算机信息等。可见安监部门监管人员的专业与卫生部门大部分均为预防医学、临床医学、检验医学等专业相比，显然卫生部门在监管人员上更具专业性和针对性。

三、我国现行职业健康监管体制存在的问题

1.职业健康监管方式单一

职业健康监管工作涉及到的主体有用人单位、劳动者、职业健康检测机构、医院等等，工作性质很大程度上决定了监管方式，安监部门主要负责企业安全生产工作，在用人单位和劳动者方面监管方式更加多样和细致;卫生部门主要负责医疗方面工作，在检测机构和医院方面就更加占据主动和优势。这也就造成了职业健康监管方式单一，无法全方位。多方式的实施监管。

2.职业健康检查机构不足

在安监部门监管的工作中，经常出现企业准备给员工做职业健康体检的时候，存在找不到有对应资质的检查机构;需要预约排队好几个月才能轮到体检;要包车去几百公里外的医院体检等等的情况，这些都体现了因为职业健康检查机构不足而阻碍了职业健康监管工作的开展。检查机构的不足主要由两方面的原因，一方面是因为随时经济发展，行业的细化，职业危害因素的增多，对医院的检查资质和设备的要求也越来越多，对部分職业病种类的检查机构就出现不足的现象。另一方面随着职业健康监管工作的推进，涉及到职业健康危害因素的用人单位的基数在增加，而检查机构却没办法相应的增多，检查机构的不足也就越来越严重。

3.职业健康监管专业性不高

职业健康监管的工作具有很强的专业性，安监部门在监管中监督执法方面比较专业，但依然需要借助外部的力量，例如职业健康专家库里的专家，但到了基层安监站所就不可能有专家力量支持，于是就出现专业性不高的问题。而卫生部门内部就有很多职业健康检测、评价、职业病诊断等方面的专家，这点是远远强于安监部门的，但是负责职业健康监管的部门专业性也不够全面，若是仅仅由疾控中心的某个科室负责职业健康监管工作，检测、评价方面可能专业性很强，但是监督执法方面的专业性就缺乏。

四、完善我国职业健康监管体制的对策建议

1.改变职业健康监管方式

在职业健康监管体制上建议从疾控中心脱离出来，单独在卫生部门设立一个处室来抓监管，要发动卫生监督所、疾病预防控制中心以及医院等下属机构来开展监管工作，卫生监督所主要对企业开展职业健康监察执法工作，疾控中心主要对企业的职业健康检查和工作场所有毒有害物质的检测等方面进行服务和管理。先由监督所对存在职业危害的企业进行摸排，掌握企业的家数及分布情况，再由疾控中心及时跟进职业健康检测，根据疾控中心的检测报告给不同职业病危害的企业进行分级，最后由监督所进行现场的执法管理。当出现职业病病例，由医院和疾控中心掌握的职业病病例系统来作出预警，以此为依据让卫生监督所进行下一步执法处罚。综上所述，卫生部门只要协调好下属各个单位的职能，就可形成对职业健康监管的全方面覆盖，实现真正的相辅相成。

2.拓宽职业健康检查的市场

温州市在职业健康检查机构方面一直存在服务机构数量少、分布不均的问题，首先必须发动所有疾控中心加入职业健康检查的工作中来，各地疾控中心经过多年的发展已经具备高级别的职业健康相关的检测能力，设备和人员也都是一流的，而且软件和硬件基础也是完全具备的。其次职业健康检查不能局限于有资质的几个大型综合医院，要稳定和优化市场的前提下，通过利益驱动和政策鼓励等方式，促使更多的中小型医院采购设备、增进专业人员，从而拓宽职业健康检查市场。2019年开始，职业健康检查机构的资质要求也开始出现松绑的趋势，这对于职业健康检查是一针强心剂。只有一个健康的市场，才能实现职业健康监管覆盖面的不断拓宽。虽然职业健康检查和检测的机构方面是卫生部门的优势所在，但企业体量大，需求也大，拓宽职业健康检查机构的市场是大势所趋，也是重中之重。

3.提高职业健康监管的专业性

卫生部门在开展职业健康监管工作中，医学专业的工作人员充足，但依然需要合理分配人员，提升监管的专业性。比如在职业健康执法中就需要熟悉《职业病防治法》等法律法规，熟悉办案流程的监管人员来负责;在职业健康检测方面就需要在熟悉职业危害因素、熟识基本工程原理的专业人员;而在职业健康检查方面就需要熟识职业病知识的专业人才。监管部门从招聘人员、分配工作以及日常培训上，就要按照监管需要来合理分配，通过人员的合理分配和监管制度的完善，监管的专业性也就会逐步改善。

参考文献：

[1]郭鹏.广州市职业健康监管的问题与对策研究[D].华南理工大学，2014.

[2]张忠彬，孙庆云.我国职业卫生监管工作现状分析[J].中国安全科学学报，2008（6）：34-39.

基金项目：黑龙江省属高校基本科研业务费项目（编号：2019-KYYWF-0516）;

黑龙江八一农垦大学三横三纵支持计划项目（编号：RRCPY201914）;

“大庆市哲学社会科学规划研究项目（DSGB2020047）;

黑龙江省属高校基本科研业务费项目（编号：2019-KYYWF-0516）;

黑龙江八一农垦大学三横三纵支持计划项目（编号：RRCPY201914）。

作者简介：钟斌斌（1989-），男，舍族，浙江温州人，黑龙江一农垦大学硕士研究生，研究方向：公共管理。

马三喜（1973-），男，汉族，甘肃秦安人，黑龙江八一农垦大学副教授，硕士研究生导师，研究方向：社会主义法治建设。