国土空间布局优化

【摘要】随着当前土地资源缩紧、环境压力加剧等一系列问题的出现，单一的增量发展模式和规划方法正在得到反思。在生态文明建设背景下，发达地区土地利用模式出现了从增量扩张向存量用地减量化的新趋势，欠发达的中西部地区也面临着城乡建设用地总量框定，增量指标有限而不得不面向存量空间要指标的现实情况，存量建设用地减量华将成为一种新的常态。浏阳市国土空间布局优化试图扭转市域内工业用地粗放和牺牲生态环境的发展模式，以花炮产业用地的减量为手段为城市发展腾挪必要的空间，为高质量发展提供空间要素支撑，希望能够对新时代背景下其他类似城市的规划编制和减量化工作提供参考。

【关键词】花炮产业;存量建设用地;减量;浏阳市

1、引言

面对资源约束趋紧、生态环境恶化、空间开发失序等制约我国社会经济可持续发展的现实困境，国家层面自十八大以来就提出了全面推进生态文明建设的重大战略部署，将国土空间优化作为实现生态文明建设的首要任务和根本途径。如何从生态文明视角出发，以生态文明理念指导国土空间开发布局优化的实践操作，统筹布局城镇空间、农业空间、生态空间，划定空间开发底线，形成人口、资源与环境相协调，社会、经济与生态相统一的国土空间开发布局，成为当下国土空间总体规划面临的关键问题之一。

2、减量规划是高质量发展阶段的必然选择

2.1从增量规划到存量与减量规划的转型

增量规划作为快速城镇化时期发展的重要途径，曾经有效地解决了城镇化发展初期的诸多矛盾与发展障碍，但是，随着土地资源缩紧、环境压力加剧等问题的出现，单一的增量发展模式和规划方法正在得到反思。在此背景下，北京、上海、深圳等发达地区，相继开展存量规划和减量规划的研究和实践，通过落实人口规模、建设规模双控，倒逼发展方式转变、城市功能优化、产业结构升级、实现各项城市发展目标之间的协调统一[1]。这也成为当前扩张过度地区城市规划的重要导向之一，随着城镇化推进与资源约束的不断作用，越来越多的城市将迎来这种发展与规划的转型与变革。

2.2乡村地区成为落实减量的重点地区

在城乡建设用地总量框定的前提条件下，有建设用地的新增必然有更多的存量建设用地实现拆除， 通过增减挂钩， 拆建比控制等方法达到减量目的。这意味着减量态势下会有更多的规划实施进入以存量用地拆除和利用为主的阶段。一般而言，城镇开发边界内是建设用地增量的主要地区，而乡村地区是挖掘存量、落实减量的重点地区，区域内实施多拆少建、多减少占。

减量化工作主要是针对乡村地区的工矿用地和宅基地，但是由于多年来对农村宅基地超标准建设和一户多宅的清理，当前对宅基地的减量化已经非常困难，因此集建区外的工矿用地成为被减量化的对象[2]。

3、浏阳市工业空间减量规划实践

3.1浏阳市工业发展概况

浏阳市，地处湘赣边界，湖南东部偏北，是省会长沙副中心城市，市域面积4997平方千米。2019年，浏阳市实现地区生产总值1408.8亿元，其中第二产业增加值716.3亿元。初步形成了以电子信息、生物医药、智能装备制造为主导产业，以健康食品、再制造、花炮产业为特色产业的产业格局。

3.2浏阳市工业空间布局

浏阳市工业发展全面开花，国家级浏阳经济技术开发区内主要布局电子信息、生物医药、智能装备制造、再制造等高端产业，古港、镇头、大瑶等重点乡镇的工业集中区则布局健康食品、竹木制品加工、环保建材等依附周边地区农业资源的相关产业。花炮企业由于其行业的特殊性，其空间布局主要位于城镇空间以外的生态空间或农业空间。

3.3锁定减量对象

一方面，根据浏阳市三调初步成果数据，浏阳市域现状工业用地面积约99.85平方公里，花炮企业用地面积约 56.94平方公里，占工业用地面积的57%;浏阳市鞭炮烟花产业发展中心统计数据显示，2018年市内共有花炮企业557家，生产工区约813處，实现总产值246.4亿元，占工业总产值的28.5%。57%的工业用地仅贡献了28.5%的经济产出，用地利用方式粗放低效，是浏阳市存量低效用地挖潜的主要对象。另一方面，受近年来城市化进程加剧、国内多省市禁放、安全和环保诸多因素的影响，花炮市场行情下行，花炮企业本身经济效益较差，部分低小散企业更是濒临倒闭。基于行业可持续发展的考虑，浏阳市鞭炮烟花产业发展中心提出在未来若干年内通过兼并重组、强制退出等方式，关闭退出和淘汰一批不具备安全、环保条件的生产企业，将花炮企业数量由557家缩减至300家左右，以此来实现花炮产业的集约高效发展。

浏阳市的国土空间布局优化的技术思路正是以工业用地尤其是花炮产业用地的减量为突破口，通过科学的对花炮产业用地做减法，引导其优化布局，保护好城市的产业优势，为城市的全面发展做加法[4]。

3.4确定减量基本思路和对策

3.4.1摸清底图底数

结合三调数据，开展存量建设用地调查，对市域范围内的现状花炮企业进行摸底调查与实地走访，摸清现有花炮企业规模、经济效益、企业经营状况、土地权利人意愿等相关数据，叠加三调现状和遥感影像图，建立花炮企业用地数据库。

3.4.2开展综合评价

评价一：严格按照资源环境承载能力谋划经济社会发展，切实将各类开发活动限制在资源环境承载能力之内，评价基于浏阳市国土空间规划双评价专题成果，精准识别生态敏感区、农业生产适宜区内的花炮企业，作为腾退与否的判定依据。

评价二：开展花炮企业用地自身综合评价，工业空间的减量优化需要进一步对工业空间自身进行综合评估。建立企业综合效益评估机制，根据花炮生产企业的安全生产状况、质量科技水平、标准化等级、机械化率、环境影响等不同情况评价企业的经济效益、环境效益，精细化识别低效用地，寻找减量规划的基本方向。将企业划分为A、B、C三个类别，评价等级为C类的企业设定为优先腾退目标。

3.4.3识别冲突图斑

精细化识别冲突图斑，承接上位规划关于实现管控要素刚性传导的任务。从基本农田、生态保护红线、城镇开发边界、自然保护地、饮用水源地等多个空间管控要素的维度识别冲突图斑，作为判定花炮企业是否需要进行刚性腾退的标准。通过GIS叠加计算需刚性腾退花炮企业用地5.59平方公里，其中涉及基本农田1.24平方公里，涉及生态红线0.59平方公里，涉及城镇开发边界内3.7平方公里，涉及项目建设0.06平方公里。

同时，将线性基础设施廊道及周边一定范围内的用地与现状花炮企业进行图斑叠加，识别冲突图斑，作为判定花炮企业是否需要进行弹性腾退的标准。铁路、国省干道两侧300M范围内，有约10.58平方公里花炮企业用地需要腾退。

3.4.4引导用地减量

综合双评价专题、企业综合效益评估台账和冲突图斑，以乡镇为单位，明确镇域城乡建设用地减量规模，在此基礎上进一步优化镇域生态、生产、生活空间。

3.4.5制定腾退机制

（1）将减量纳入乡镇政府绩效考核。通过定总量、定规模、定比例、分阶段的实施方式， 将建设用地减量任务分解到各个乡镇， 作为绩效考核的依据， 确保减量目标的实施。

（2）明确近期实施计划。通过乡镇、村级政府反复排摸、调查、分析、征询意见等明确近期能实现减量的地块，将实施性强的低效建设用地作为近期减量化目标[3]。

（3）建立市场指标交易机制。从发达地区减量化工作开展情况来看，减量化需要地方政府大量的资金投入，为了保证减量化工作可持续，必须通过吸收市场主体的力量提供资金推进减量化工作。让市场主体成为减量化的主要资金来源，并建立市场化的指标交易机制。

结语：

浏阳市国土空间布局优化试图扭转市域内花炮企业用地粗放利用资源和牺牲生态环境的工业发展模式，以花炮产业用地的减量为手段为城市发展腾挪必要的空间，为高质量发展提供空间要素支撑。但减量化仍然是一个复杂的问题，其核心是土地利益的重新配置[2]，减量化势必会改变原有的土地利益格局。本文仅从规划编制角度梳理减量规划的基本思路和对策，提出实施腾退的相关机制，未来将面临对其实施的持续检验，希望本文能够对新时代背景下其他类似城市的规划编制和减量化工作提供参考。

参考文献：

[1]北京市城市总体规划（2016年-2035年）.

[2]郭旭.发达地区存量建设用地减量化治理研究——一个新的空间治理分析框架.城市规划，（2020）01-0052-11.

[3]张璐璐，仇昕晔，付航.上海市郊野单元规划的实施矛盾分析及对策——以祝桥镇为例.上海城市规划，（2020）02-0122-06.

[4]王婧.基于综合评估的工业空间减量规划方法探索——以江苏省仪征市为例.活力城乡·美好人居——2019中国城市规划年会论文集[C].2019

作者简介：

胡克维（1984-），男，汉族，湖南长沙，本科，工程师，主要从事城乡规划工作。