城市精细化管理的实践探索与路径优化

董幼鸿 宫紫星

[摘 要]现代城市的发展以及城市化进程的加快使城市人口密集、治理事项繁多，进一步导致城市治理规模不断增加，治理结构更为复杂。在面临风险时，城市自身固有的脆弱性凸显，这暴露出极大的安全隐患，也对城市的无缝治理及精细治理提出更高的要求。上海市闵行区七宝老街，通过深化精细化管理意识，提高多主体参与积极性，健全精细化管理机制，提升智能化水平，进一步探索基层社区精细化管理路径。

[关键词]精细化管理;微治理;七宝老街;

2017年习近平总书记在参加上海代表团审议时提出，对于超大型城市的管理应该像“绣花”一样精细。2018年1月上海正式发布《三年行动计划》，切实加强社会治理和城市精细化管理，把握“一个核心”，以“三全四化”为着力点，推进“美丽街区、美丽家园、美丽乡村”建设。自此，精细化理念逐步深入人心，其意义就在于坚持以人民为中心的发展思想，补齐社会治理的“短板”，实现治理效果不断优化。上海市七宝老街位于闵行区七宝镇，是人口聚集的旅游区，商、居、旅混合，人流密集程度极高，治理结构复杂，面临着极大的安全隐患和治理风险。针对这一问题，七宝镇基层政府依托闵行区网格化精细管理机制，根据七宝老街独特环境特点，积极试验，在镇网格化中心的基础上，全力推进古镇区域“微治理”工作，加强基层前端治理，在实现精细化管理中取得极大成效。

一、闵行区七宝老街精细化管理实践的具体做法

1.建立“微网格”，细化服务单元

（1）设立“微网格”工作站。2017年6月起，古镇管委办按照“重心下移、注重前端、联勤联动、提高效率”的原则，将七宝古镇区域由4个片区细化为8个网格，以建设基层网格化工作站为切入点，整合现有的街面执勤点、治安巡访网、图像视频网、执法记录视频网等网络，按照外观统一、名称统一、标识统一的“三统一”标准，“由条至块”建立了8个“微网格”工作站。8个网格各自对应1-3个路段和区域，古镇1000亩管理区域20条路段已全部覆盖。同时将古镇管委办管理人员、社会管理部队员、市场化公司和警察人员共85人下沉至8个“微网格”工作站内。微网格工作站主要负责处理本网格内市容环卫、治安秩序、安全隐患等各类案件，并对各类隐患进行排查解决，如果工作站无法解决的，按照网格事件处置流程，及时准确地上报微网格管理指挥中心。

（2）强化考核奖惩机制。对于古镇公司8个微网格工作站及巡查人员、平台信息员、后台管理员，设置了详细的考核方法，以网格化前端管理任务清单和五大类18小类作为重点考核内容，并通过微网格工作站分值排名的形式进行以绩效为导向的考核。对于微网格工作站的考核，按照“应发现尽发现、应处置尽处置”的要求，对微网格工作站的外部投诉、案件处理、前端案件防控等方面进行考核，加强从发现到处置各环节工作责任的落实。后台管理员则由第三方公司进行专业考核。

在奖惩制度方面，采取月度奖励与年度奖励相结合。对于在网格分组考核中排名前20%且分值为80分以上的微网格工作站，给予2000元奖励;对于在网格分组考核中排名后20%的工作站，不给予奖励，并扣除巡查人员和网格长奖金基数。年度考核中，在网格分组考核排名前20%的工作站，给予年度微网格工作站8000元奖励，巡查人员年终奖按90%发放，网格长年终奖按85%发放。

2、优化组织结构，再造工作流程

（1）优化工作站运行机制。从微网格工作站运行机制来看，古镇网格总站长由管委办主要领导担任，副职领导轮流担任“微网格”值班长，负责古镇“微网格”指挥中心的对外协调，如七宝片区执法力量的申请等。“微网格”指挥中心负责对8个“微网格”工作站管理力量的统一指挥、调度，接收、跟进各“微网格”工作站的工作内容，并加强监督与考核。下设“微网格”工作站，站内设“微网格长”一名，全权负责本网格内的各类案件的处置、巡查力量的安排，以及向“微网格”指挥中心上报、协调。设立应急处置小分队直接听从指挥中心的调派，对所有“微网格”进行叠加式巡查，一旦发生紧急突发事件，立即集中力量，快速处置。此外，还设立古镇“微网格”督察组，由居民代表和市民代表组成，对微网格工作站工作进行监督，并直接向总站长负责。

（2）明确“微网格”工作流程。古镇“微网格”工作流程是“指挥中心接单—派单—处置—督查”，具体来说就是中心综合业务平台接单后立即发出处置指令，“微网格”队员必须要在5分钟内赶到现场对问题进行处理。微网格员在通过日常巡查或者群众反映发现问题后首先进行宣传劝阻、自行处置，第一时间无法处置的问题在20分钟内及时上报并转接古镇网格指挥中心和街镇网格化中心处置，开展联动执法。古镇微网格可以与七宝网格化片区及相关职能部门进行联动作战，进行专项整治。

3、引导商户自律，强化奖惩机制

（1）成立“文明诚信商户自律组织”。七宝老街是商、居、旅混合的旅游街区，与其他街道不同，商户是七宝老街的重要治理主体。在经过管委会引导，七宝老街商户组织的情况下，目前，古镇核心区域南、北大街已成立“文明诚信商户自律组织”。南大街由45家商户组成，北大街由68家商户组成，南北大街各选出街长1名、副街长1名，负责与商户、“微网格长”的沟通、协调。商户自律组织不仅要做好商户本身的自律规范，同时要参与到七宝老街的治理工作当中，承担前端自治、文明引導、快速上报的工作职责，让商家在自觉遵守相关行业规范的同时，引导游客文明出行，并将自律不力的案事件上报“微网格长”，实现自律自治。

（2）设立商户“红黑榜”。古镇管委办协同古镇商家制定了《七宝古镇区域文明诚信商户自律管理细则》，涉及执照、装修、经营、卫生、消防等23项内容，对于每条管理细则设置了详细明确的评分标准。对于每条评比细则，设置了2-10分不等的分值，每月按照评比细则进行打分，对前五名和末五名商户进行红黑榜公示，以鼓励先进，督促落后，而对于被责令停业整顿或被吊销营业执照、商户或员工发生刑事或治安案件的、严重违反街区管理制度的、造成责任安全事故的、有销售假冒伪劣产品等失信行为的、不配合创建活动的商户则实行一票否决制。

4、加强信息化建设，提高工作效率

（1）完善前端巡查装备与后台管理系统。“微网格”工作站的巡查人员配备电子巡查记录仪，巡查记录视频、街面监控视频等都与“微网格”指挥中心联网同步，实时反映队员巡查路线和现场处置情况。在此基础上，古镇网格指挥中心建立后台管理系统，通过数据分析，优化8个网格的力量配备，杜绝忙闲不均，提升处置效率;根据平台数据汇总对比，按月考核，奖优罚劣，激发队伍整体活力。将技术手段运用于网格工作进行精准定位、视频监控、实时对讲、路线跟踪等，使微网格员在巡查过程中可以瞬时上报信息，及时得到处理结果，提升处置效率，而且得以留下管理痕迹，便于监督考核。

（2）建立多种信息监测系统。由于七宝老街是旅游景区，前来参观游玩的游客较多，特别是节假日，人流量大，易产生安全隐患。古镇引进信息化技术，运用GPS地理信息系统、通信技术、网络技术以及“P2P技术”等，建立了大客流监控系统、火警报警系统、液化气监测系统等系统。大客流监控系统主要是针对七宝老街区域内的人流管控，通过在辖区内安装AP探测装置，利用WIFI定位系统来监测人流数量，实时采集七宝老街区域内的人流密度及人数，并建立人流分级管控制度，实施绿、红、橙、黄四色预警，结合在出入口设置的显示屏或标志牌，实时告知游客人流密度情况，并引导游客分散游览，指挥中心在发现人流过密时，下达指令封闭或开放道口以调节南北大街内的游客流量。液化气监测系统和火警报警系统主要是针对七宝老街区域内使用液化气钢瓶的商户，安装单点式燃气报警器和联网式燃气报警器，可以对商户液化气钢瓶的安全使用情况做实时监控，防止安全事故的发生。

5、 完善应急管理单元治理，提升风险防范意识

（1）完善应急管理体系建设。七宝老街借助技术系统进行感知预警，通过“微网格”指挥平台指挥协调，进一步做到源头发现、源头解决。通过大客流监控系统，指挥中心可以根据人流监控获知人流密度情况，并進行相应的分流，在发现人流过密时，可以下达指令调整开放道口，平衡南北大街内的游客流量。同时，设立疏散通道与醒目疏散指向标志、应急广播系统，在必要时刻可以进行有序人员疏散。在应对台风、暴雨、风暴潮预报或出现风灾和水灾等险情时，根据已经建立的相关应急预案，进行人员疏散撤离、应急处理、灾害防护等措施。

（2）加强应急保障能力建设。为加强七宝老街的安全管理，防止火灾等安全事故的发生，七宝老街将消防设施的配备、商户装修等纳入《七宝古镇区域文明诚信商户自律管理细则》，其中要求通过消防验收的商铺，必须保持消防设施到位，商铺的装修要严格使用防火材料，并且对商户进行每月打分评比。同时，将警情处理、安全管理等纳入微网格工作站安全管理清单，确保应急处理的人力保障。在防汛防台物资储备方面，七宝镇根据古镇情况，配备了汽油泵、草包沙包、现场抢险探照灯、防护用品、绝缘雨靴等物资，以保障台风、暴雨、风暴潮等天气或出现风灾和水灾等险情时的应急处置。

二、闵行区七宝老街精细化管理实践成效及面临的问题

1.闵行区七宝老街精细化管理取得的成效

（1）构建“微治理”理念，提升管理与服务的精准化。 城市精细化管理是一种治理理念和价值观，七宝老街以“微治理”为管理理念，将“微网格”作为治理的基本单元，在原本四级网格的基础上进一步细化服务责任和功能板块，8个微网格工作站由网格指挥中心统一安排，各负责2-3条街道，实现无缝管理，依托“网格指挥中心+微网格工作站”的管理平台以及“微网格站长+微网格员+街长”的服务队伍，加强网格前端治理。“微治理”的理念更体现在网格员工作的细微之中，网格员不仅处理一些违法违规操作，还紧贴与居民切身利益相关“小事情”，将以前街道等行政力量无法及时主动发现的问题隐患成功化解。

（2）规范“微机制”，实现精细管理的标准化。城市精细化管理作为一种管理机制，标准的体系为精细化管理提供了标尺和依据，城市管理需要通过规范化的标准对多元主体之间的需求对接机制、分工协作机制、流程再造机制等进行创新。精细管理的标准化并不意味着“一刀切”，而是一种因地制宜地标准化，七宝老街结合自身市区景点的街道特点，设置了“微网格”工作站的形式，并且对微网格工作机制及工作流程进行了重塑和规范，设置具体标准的工作制度、工作流程，相关部门及工作人员可以明晰工作任务和流程，厘清职责边界，明确职能范围，同时设置考核制度，对七宝老街进行目标明确的管理和对管理效果标准一致的考核，不仅可以提高工作效率，也可以对管理效果进行监督和考核。

（3）引导“微参与”，构建多元共治的管理格局。目前，七宝古镇区域已初步形成商户自律自治，“微网格”工作站指导管理，镇级片区执法保障，居民、商户、游客代表督查共治格局。古镇管委会负责指导监督和制度安排，网格化管理中心统一指挥和管理，治理重心则下沉到8个“微网格”工作站，其成员由古镇管委办管理人员、社会管理部队员、市场化公司和警察人员等组成，市场化、社会化的参与，激发基层自治活力，形成不同主体间的良性互动。 “文明诚信商户自律组织”作为古镇创新的“微社会组织”，完全由商户进行自我管理、自我约束、自我服务，其本身既是管理者，又是参与者，更加提高了治理实效。自治组织与基层政府之间互相监督，既有利于激发自治动力，提高工作专业性，又可以健全对基层政府的监督制度，防止其不作为、乱作为。

2.闵行区七宝老街“微治理”实践中面临的问题

（1）大数据时代背景下的信息整合问题。信息技术的应用给“微网格”工作站带来便捷的同时，也产生了一些问题。信息系统的引入为七宝老街的管理和服务提供了大量的基础数据，但由此产生了信息孤岛和僵化的问题。首先七宝老街的大量数据信息无法与各分管部门之间进行共享与整合，导致数据信息无法有效利用;其次，目前建立的信息系统对于数据信息的处理处于初级分析阶段，还不能发挥其整合、预测的功能，不能发挥其优化政策的作用。并且伴随着大数据技术和应用的快速发展，数据信息的安全问题逐渐显现。一旦数据在存储及处理过程中泄露或者被滥用，那就意味着社区居民的各项相关信息将会被直接暴露在网络中，不仅损害居民个人利益，还会使社区公共安全面临巨大风险。

（2）治理成本较高，财政压力显著。城市精细化管理的推进依靠信息技术手段、基础设施建设以及人力资源的支持，然而这些前期投入给基层政府所带来的成本问题不容小觑。要达到精细化，必然要依靠先进技术平台及后期维护管理人员，这些成本也加剧了财政负担。而且，城市精细化管理并非一时之举，随着社会不断发展，城市治理所面临的任务将会更加繁重，成本投入也会只增不减。基层政府必须要充分考虑成本与收益的问题，理性而系统地计算这种精细化的治理模式所耗费的物质设备和人力资本以及这种高成本给各级政府的财政带来的压力，确保资金的使用效率。

（3）政府强势主导与公民弱势参与。自2015年上海提出精细化管理以来，城市基层社区治理就开始关注日渐繁荣的市场和自治意识逐渐觉醒的居民这两方的辅助能量，尽管政府行政仍然占据着主导地位，但近年来基层精细化管理已然形成了多方共治的态势。但多元主体在参与过程中，呈现出的却是机械性与迎合性的特征。在政府已经设计好的基层运行模式之中，确定好的治理思路与框架将企业、社会组织、个体公民等其他参与主体排除在政府的话语体系之外。这种管理模式下，多元主体只是被动地参与进来配合政府工作，主动的公民意识不足，这便容易导致精细化、网格化治理成为“走形式”“走过场”。不改变现有的强势政府权力主导下公民弱势参与的治理模式，仅仅依靠机械地增强市场与公民的参与度可能并不能完全解放多元主体参与管理的有效性。

三、进一步优化基层社区精细化管理的路径选择

通过对闵行区七宝老街“微治理”实践的分析，我们发现精准化的管理理念、标准化的管理机制、多元化的管理格局以及智能化的管理手段为实现精细化管理提供有效保障。然而，数据整合难度大，基层政府管理成本高昂，过于重视技术性而忽视价值理性以及公民主动性不强等问题也影响着精细化治理成效。基于此，本文从以下几方面探索进一步深化基层社区精细化管理的路径：

1.意识重塑：注重需求导向，深化精细化管理意识

在城市化不断发展的背景下，社会不断分化，公民利益需求更加多样化，个性发展日益突出，这对政府传统的粗放式管理思维产生了影响，原有的笼统的、模糊的处理方式必须要改变，因此出于对多元利益诉求的尊重与满足，促进社会有效整合和参与的愿景，政府必须建立起差异化治理和精细化治理的方式。精细化并不仅是一种管理意识，更是一种服务意识，基层政府必须要以改善民生为导向，注重治理能力和服务效果的提升，将群众满意度作为主要的评价标准，必须将群体意见纳入考核体系当中，不断提升群众的幸福感和满意度。

2.主体延伸：拓展参与主体，提高多主体参与积极性

在进行精细化管理过程中，必须要加强多个主体共同参与和多种治理手段的综合使用，在基层政府的合理引导下，使多主体都能参与管理中，对管理过程中存在的问题能够有针对性地建言献策，建立平等協商制度和平台，使多方主体能够进行有效的民主协商和决策。其次，要充分发挥治理主体的参与自我管理、自我服务的积极性，使各主体更加深入地参与到社会事务管理，通过引导志愿式组织的建立和参与，优化各管理主体的参与机制，从而形成多方联动，创建共同合作、互相监督的治理模式。

3.机制完善：推进制度建设，健全精细化管理机制

在精细化管理过程中，必须要加强制度建设，一方面能够保证治理过程的有序进行和多主体的有序参与;另一方面，可以加强制度监督，使多方主体的行为能够真正地维护人民利益。同时，必须要建立长效的治理机制，对各组织有明确的职能定位，明确权力清单，使精细化管理能够真正做到职责明确、分工合理、高效运转。

4.基础支撑：促进工具创新，提升智能化水平

智能化是城市精细化管理的未来和关键，必须要切实加强智能化应用能力，做到信息共享、智能管理，充分利用互联网技术、GIS技术、GPS技术等多种技术资源，建立精准识别、动态追踪、集成共享的信息资源数据库，并且要尽快完善与相关部门数据库的联网互动，从而建立全面完整、实时调整、共建共享的综合管理平台，实现资源的整合和共享。在未来的精细化管理中，要充分发挥信息技术的数字化和智能化优势，形成完整有效的信息流和数据链，为管理的决策、执行、反馈与调整提供支持，提升管理的精度和效能。同时，通过使用大数据技术，合理配置管理资源，更加高效地处理在日常管理中遇到的各种问题。要更加注重信息安全隐患的问题，注重对数据隐私的保护，数据的生产者、使用者和管理者应建立全过程、可回溯的动态监控制度，在数据利用和共享合作中，以尊重和保护公民的个人权利为前提，清除信息安全隐患。

基金项目：国家社科基金项目“特大城市运行安全风险精细化防控机制创新与优化策略研究”，编号：19BGL237;上海社科基金项目“习近平总书记关于上海城市精细化管理重要论述与‘一网统管体系建构研究”，编号：2020ZXA003

（董幼鸿系中共上海市委党校教授;宫紫星系中共上海市委党校研究生）

（责任编辑  矫海霞）