浅析城投的融资现状及未来发展

摘要：“四万亿”刺激经济政策出台之后，全国城投公司迎来发展繁荣期，在提高城镇化率的同时也给政府带来了巨大的隐性债务风险。为限制平台公司融资，国家又出台了一系列法规文件，限制城投公司举债，这给城投公司融资带来了许多困难，城投企业也面临着转型。本文以T市为例，简要分析城投公司的融资现状与未来发展。

关键词：城投公司;融资困难;转型

中图分类号：F32文献识别码：A文章编号：2096-3157（2020）14-0093-02

随着我国经济建设的发展和城市生活的便捷性，大量的农村人口涌入城市，《中国城市发展报告》（2010年卷）指出，到2015年，中国从一个以农村人口为主的国家，转型为一个以城市人口为主的国家。这使得城市的生存和发展空间不断减小，扩大城市版图的需求愈加显现。2008年金融危机后，国家出台“四万亿”刺激经济的计划，在缓解城市空间缩小、人口密度增大的同时，逐步提高城镇化水平，刺激经济的发展，与此带来的问题——政府负债率高、财政缺口不断加大等债务风险日益凸显。

城市要发展、吸引投资、增加就业并保持社会安定，就要不断地提高城镇化水平与配套基础设施的建设，而这些项目的普遍特点是高投入、低收益率，多数具有公益性质。政府建设这些项目，财政收入又不能满足这些项目的资金需求，迫使政府只能依靠举债进行。而由于分税制的改革，没有考虑财政对公共品的需要，中央和地方财政在此出现了权利与义务不对等现象。并且《中华人民共和国预算法》中明确规定了地方政府预算的支出禁止列赤字，且不能通过发行地方公债的形式进行，以至于地方政府只能经由其他融资渠道进行资金的筹集以解决地方政府财政收入不足无法满足基础设施建设需求的问题。所以，作为担任地方政府融资平台的城投公司应运而起并进入繁荣期。

在随后的发展中，城投公司也遇到了许多问题。城投公司项目推进过程中，需要大量的、使用周期长的资金，而地方财政收入有限，远不能满足这些项目所需求的资金量，所以借钱发展，就会大量举债，而《国务院办公厅关于印发地方政府性债务风险应急处置预案的通知》（国办函〔2016〕88号）要求有效部署和安排地方政府性债务风险应急处置，并且《财政部关于做好2018年地方政府债务管理工作的通知》（财预〔2018〕34号）规范政府举债，强化政府债务管理，发扬其促进经济的作用，等等一系列文件又明确相关规定并逐步清退一些无法盈利的平台，使得政府融资更加困难。

一、T市城投公司主要的融资方式及困境

1.银行贷款

T市城投占比高的融资方式是银行贷款，细分又分为向商业银行贷款和向国家开发银行贷款。城投项目所需的资金量大，周期长，如果都向银行贷款，用款的成本比较高，还会将大量的风险转移给银行体系，加大金融风险。且银行出于自身风险防控的管理和作为金融企业的基本属性，对公司的信用状况和经营状况要求十分严格，对于抵押的资产也无法获得足够的贷款额，长期限的贷款利率也较高，给城投公司也带来了用款成本高的问题。国家开发银行属于国家政策性银行，每年向城市基础设施建设提供贷款，数额有限，审批的手续和对贷后的监管都非常严格，需要专款专用。对于城投公司整体来说，虽然账目上有大笔资金，由于资金需要专款专用，可能A项目有贷款资金，而B项目存在很大资金缺口，就需要寻找新的资金为B项目使用。

2.发行企业债

一方面，国家出台了许多限制城投公司举债带来政府隐性债务风险的政策，且城投公司存在短贷长投、期限错配等问题，发行债券受到严格的限制与审批。另一方面，发行企业债目前虽可以解决一部分城投公司资金压力，但企业债的发行流程较为复杂，匹配城投公司项目资金的又多为长期债券，在债券销售上也较为困难。

发债也受到地方官员任期的影响，在换任前，老官员即将离任，存在其不配合、不作为的现象，从而影响城投公司企业债的发行，也会因为通常的官员任期为5年，而债券发行的平均年限为5.16年甚至更长，而将本期政府财政压力留给下任。

3.资产证券化和PPP

资产证券化，是一种将缺乏流动性的资产，通过资本市场的运作实现证券化，最终变成流动性较高的资产的行为。PPP是通过政府与社会资本合作进行公共基础建设，双方优势互补。这两种方式在《财政部关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》（财金〔2019〕10号）等政策法规文件中获得大力支持，从市场已发行的产品看多数项目发行成本也低于银行贷款，有明显优势，有利于推进供给侧结构性改革、补充基础建设资金、缓解地方政府债务压力。这种融资方式T市目前也有项目开展，虽有许多政策利好，但整体来看投资的项目主要用于公共基础建设，资金需求量大，在建运营周期长，社会资本的退出方式也不是很完善和有借鉴性的案例，受政策性影响的风险较大，所以民间资本的热情不是很高涨。

4.政府购买服务

以T市城投公司或其子公司作为项目建设方，与政府签订购买协议，建设一些公共服务项目，银行根据项目建设给予贷款支持，政府再将购买服务资金纳入财政预算支付给项目建设方。这些项目一般融资速度较快，可操作性强，并且可以缓解政府近期的财政资金压力。

二、解决融资困难的方法

第一，作为承担政府融资的平台，为城市的建设贡献出巨大力量，出于项目的公益性，需要时请政府出面协调，让银行在力所能及的范围内尽量给予低利率、周期长的贷款。

第二，与资信好的集团合作，形成战略合作伙伴，提供担保与反担保，在合规、信用好的前提下可以获得更低利率的贷款，有利于降低用款成本。有效寻找自身与资本市场的对接点，提升自身融资能力，改善融资结构。

第三，按照优序融资理论，内部融资优于外部融资，而外部融资中的债务融资又优于股权融资。企业优先考虑内源融资，然后是债务融资，使用自有资金可以彰显自身实力但是考慮到城投公司的项目多、所需资金量大，对于财政支出不足的部分举债风险更小且具有抵税效应。

第四，依托政策倡导，鼓励社会资本参与城市建设，合理定价，完善社会资本退出方式。根据项目的特点，对项目量身定制适合的融资方式，将一些可操作的项目寻求推进但不限于ABS和PPP等运作方式。各方共同创造出一个公平、共赢的合作氛围。

三、T市城投公司的未来发展

对于T市城投方未来的发展，可以借鉴云南城投、上海城投等一些发展形势突出、前景良好的城投企业，实现资本和产业齐头发展的模式。从平台资源整理到产业转型，再到品牌提升。提高金融板块的创新力和对城市整体发展建设的贡献度，响应国家政策指引与号召，保障金融服务实体经济，防控金融风险和深化金融改革。把为实体经济服务作为出发点和落脚点，全面提升服务效率和水平;把更多金融资源配置到经济社会发展的重点领域和薄弱环节，更好地满足人民群众和实体经济多样化的金融需求。

对于T市城投未来转型，提出以下几个建议：

第一，依托城投公司在T市本身所建立的影响，大力提升品牌影响力。整合产业链资源，利用天然优势，有行业闪光点，在本市的城市基础建设类项目中有侧重，板块突出，占据本市龙头地位，让专业领域的人士一提到某板块就能不自觉联想到城投公司，让市民对所建好的项目夸口称赞，树立品牌效应，与公司宗旨和使命相呼应。

第二，开拓新的业务领域，实现多元化发展。目前T市经济相对落后，有许多金融业务还无法开展或者属于首次开展，对金融产品还不是很熟悉或者应用自如。一方面，是市场需求不足;另一方面，本市所有的金融机构所提供与可开展的产品多样性一般。在树立本市品牌影响力的同时提高市场化程度，将品牌打出去，向周围城市延伸，挖掘市场客户，实现由产到融，多头并进发展，改善城投公司的业务与资产结构。有城投公司自身基础建设的核心特点，也延伸供热、净水等其他板块的产业链，扩宽融资渠道，灵活运用资金，储备一些优质资产、生息资产，提高企业造血力。跳出本市行政区，可以学习云南城投，将业务板块扩展到酒店、旅游地产开发等方面，改善城投建设项目多以公益性建设为主、自身盈利能力不足的困境。实现货币资源化到资源资产化再到资本证券化最后实现资产货币化，扩大企业自身经济实力。秉承党的十七大报告首次提出要按照以大带小的原则，以特大城市为依托，形成辐射作用大的城市的政策东风，依托西咸新区、“一带一路”的发展，扩宽自己的业务板块。完全摒除政府色彩不太符合国情，根据《国务院关于授权和委托用地审批权的决定》，部署土地管理制度，下放农地转建设用地的审批权，城投还需响应政策推进城市化，但也要做好失去政策支持的准备和具备在市场中生存下去的能力，有意识地淡化政府行政色彩，向公司化靠拢。

第三，企业发展离不开人才队伍的建设，城投公司一般以专业化的人才居多，人才优势明显，本身的起步就高，对于这样的人才，鼓励他们创新，城投公司自身平台形成鼓励创新的环境氛围和企业文化，帮助心怀梦想的人才将所学运用于实际之中，在成就企业自身的同时也让求职者实现自我价值。在发展的同时，人力资源部要做好人才储备，企业不仅要有人才，还要让人才跟得上企业的发展和时代的步伐。

四、结语

城投公司为城市的建设做出贡献，承担大量城市公益性基础设施的建设，但在国家政策出台之后，城投公司也面临着自身造血不足、可经营性资产少、项目回报资金难以为继等内忧，也有国家政策收紧、限制政府为平台提供隐性担保、防范地方政府债务的外患。平台剥离了政府担保之后面临着转型问题。城投公司今后改如何发展，怎样增强自身盈利能力，扩宽自己的融资渠道，在没有和减少了政府提供政策优惠和支持的情况下，怎样市场化运作和是否可以同其他企业那样存活下去，成为城投公司今后要思考的问题。本文以T市为例，浅析了城投公司的融资现状和未来发展方向，提出几点建议，希望借鉴已经开始转型并取得显著成绩的同类型企业，结合自身实际，在市场中摸索前进。本文还有一些未考虑到和深入分析的问题，希望专家谅解。

参考文献：

[1]林作列.浅议当前县（区）城投公司的融资之路[J].法制与经济，2018，（07）：24～26.

[2]吕韬.城投公司发展模式研究——以云南城投为例[D].云南大学2012.

[3]李升.地方政府投融资方式的选择与地方政府债务风险[J].中央财经大学学报，2019，（2）：3～12.

作者简介：

张闻琦，对外经济贸易大学国际经济贸易學院在职人员高级课程研修班学员;研究方向：金融管理与投资实务。