论政务处分与党纪处分的区分与衔接

于志斌

摘 要：政务处分与党纪处分是当前我国实现国家监察与党内监督的必要手段，《政务处分法》的修订在一定程度上是为了使国家监察与党内监督相匹配，从而实现党内监督与国家监察的良性互动。为了充分发挥政务处分与党纪处分应有的作用，必须在明确党纪处分与政务处分的关系的基础上实现党纪处分与政务处分的区分与衔接。

关键词：政务处分;党纪处分：区分;衔接

2020年04月26日，《政务处分法》经过了全国人大常委会会议的二次审议，这次审议进一步完善了政务处分的程序，使《政务处分法》离正式出台又迈进了一大步。本次审议的《政务处分法》是落实《监察法》的配套法律，其最开始的起草思路就是逐步建立起与党纪处分相匹配的政务处分制度，从而完善国家监察体系。明确政务处分和党纪处分的关系是政务处分立法的过程中不可忽视的问题，而解决这个问题的关键就在于实现政务处分与党纪处分的有效区分与衔接。

一、政务处分与党纪处分的区分与衔接的必要性

政务处分是各级监察机关对所有行使公权力的公职人员进行监察和处置的重要手段，而党纪处分则是基于党内法规而产生的对党员进行党内监督的重要举措。由于我国行使公权力的公务员群体中党员的比例占绝大多数，这就使得政务处分与党内处分在处分对象上不可避免的具有一定的重合性，再加上履行党纪处分的主体纪检机关同作为政务处分主体的监察机关合署办公，虽然提高了办事效率，却会导致党纪处分与政务处分中出现部分工作的交叉，进一步加剧了這种重合性。这种重合性在一定程度上就容易在实践中产生了一些不配套、顾此失彼的问题[1]，为了避免这些问题的产生，必须要从多角度认识和实现政务处分与党纪处分之间的区分与衔接。

二、政务处分与党纪处分的联系与区别

实现政务处分与党纪处分的区分与衔接，首先必须清楚的认识政务处分与党纪处分之间的关系，而认识它们之间的关系就要厘清二者之间的联系和区别。

党内监督与国家监察的高度一致性决定了政务处分与党纪处分之间存在着诸多联系。具体来说表现在三方面：一是处分主体方面。监察机关与纪检机关实行合署办公的模式，即挂两个牌子，共用一套办事机构，这套机构同时承担监察和纪检两项职能，在某些实际情形中就会使政务处分权的行使主体与政纪处分权的行使主体重合。二是处分对象方面。《监察法》将一切行使公权力的公职人员作为政务处分的对象，而党员在公职人员之中占很大比例，再加上党的机关的公务员必然也处于监察对象之列，这导致政务处分的对象很多时候也是党纪处分的对象。三是在处分事由方面。虽然党纪严于国法，但他们也有重合之处，《党章》明确规定了“党员有模范遵守国家法律法规的义务，违反国家法律法规的行为都是违纪行为”，因此，对于具有党员身份的公务员来说，一旦其行为触犯法律，就要同时受到两种处分。

政务处分与党纪处分作为国家监察和党内监督的惩戒措施，在很多方面都存在着不同，具体表现在五个方面：一是实施的主体不同。实施政务处分的主体是各级监察机关，而实施党纪处分的主体则是是各级党委和纪检机关。二是处分的对象不同。政务处分的对象是违法行使公权力的公职人员，而党纪处分的对象则是实施违纪行为并且应受到党纪追责的党组织和党员。三是适用的法律依据不同。政务处分的法律依据主要是《中华人民共和国监察法》等法律法规，正处于修订中的《行政处分法草案》也能提供一定的参考，而党纪处分的依据主要是《中国共产党纪律处分条例》、《中国共产党党内监督条例》等党内法规。四是处分的措施不同。《监察法》明确规定政务处分的措施有六种，包括警告、记过、记大过、降级、撤职、开除，而党纪处分的措施有五种，分别是警告、严重警告、撤销党内职务、留党察看、开除党籍。五是对权利的救济不同。对作出的政务处分不服寻求救济，只能向作出决定的监察机关申请复审，不能向其他机关提出，并且还有一个月的时效限制，而对党纪处分决定的申诉既向决定作出的党组织提出，也可以向它的上级党组织提出，并没有规定相应的时效限制。

三、政务处分与党纪处分的区分与衔接的路径

从上文可知，政务处分与党纪处分之间既存在较大差异，又有着诸多的联系。从政务处分与党纪处分之间主体、对象等方面的不同，可以对它们进行明确的区分;从政务处分与党纪处分之间的联系来着手实现二者的衔接。为了在《公职人员政务处分法》不断制定完善的过程中避免走弯路，解决在实践中出现的政务处分与党纪处分失调的问题，可以从三个层面来实现政务处分与党纪处分之间的区分与衔接。

首先应该进一步加强国家法律与党内法规的区分与衔接。政务处分和党纪处分分别由国家法律和党内法规规定，政务处分与党纪处分的区分与衔接从本质上来说就是国家法律与党内法规之间的协调[2]。国家法律与党内法规的协调最忌讳的一点是把它们直接放在一块比较，一定要分出来个谁高谁低，二者虽然存在着一定程度的交叉，但党内法规与国家法律归根到底来说分属不同类型的规范，党内法规不可能和国家法律等同，国家法律所发挥的作用也不可能由党内法规的功能所替代。解决国家法律与党内法规之间的区分与衔接问题的关键是如何发挥它们的特性和共性，即在何时注重国家法律与党内法规的区分，以充分发挥其各自的作用，在何时关注国法与党规的衔接，以最大程度发挥国家法律与党内法规的合力，从而在理论层面帮助实现政务处分的区分与衔接。

其次应当实现监察工作与纪检工作的区分与衔接。如果说国家法律与党内法规的区分与衔接是规则制定层面的要求，那么监察工作与执纪工作的区分与衔接则是规则实施层面的要求。实现监察工作与纪检工作的区分与衔接要求纪检监察机关在法律框架内进行大胆的实践创新。各派出监察办公室与乡镇（街道）纪委合署办公，实行“一套班子、两块牌子”。如北京市纪检监察机关率先尝试在执纪执法的过程中实行“一程序、两报告”工作模式[3]，即当具备党员身份的公职人员有违纪违法行为时，纪检监察机关只需要履行一套程序，最终会同时形成执纪审查、职务违法犯罪调查两份报告，使政务处分和党纪处分同步进行，相互衔接，在实践中取得了较好的成效。其中“一程序”是在实践中对政务处分与党纪处分衔接的积极探索，而“两份报告”则是明显的区分了政务处分与党纪处分。此外，对于同一违法违纪的行为，政务处分措施与党纪处分措施之间也应当彼此协调，其中尤为重要的是轻重程度的协调，《公职人员政务处分暂行规定》第8条规定：“政务处分一般应与党纪处分的轻重程度相匹配”，由此可知，政务处分与党纪处分在具体匹配中必须遵循轻重相当性的原则。

最后应该加强培养和锻造一批知识、素质、能力过硬的纪检监察人才。有了规则和规则实施的要求，就必须要有相应的具备专业知识的人才去落实，这就对从事纪检监察工作的人员的选拔和任用提出了更高的标准。纪检监察人员如果要在具体的监察调查实践中做到纪法衔接，不仅应当认真学习党规党纪，增强党纪的意识，提升执纪的本领，还必须要牢固掌握国家监察法及相关立法动向，深刻体会《监察法》所传递的精神实质，并且在日常的工作实践中不断融会贯通，使之成为处理相关问题、作出行动决策的思考习惯，最终真正养成合理运用国家法律和党规党纪的行动自觉。

结语

实现政务处分与党纪处分的区分与衔接实际上就是“纪法衔接”的一个重要问题。《政务处分法》的修订的一个重点就是对政务处分过程中的“纪法衔接”相关问题做出回应，从而连接贯通党内监督与国家机关的监督，提高党纪与国法的相容性，其在一定程度上也是对以往实践中出现不协调，不连贯的问题作出的回应。随着《政务处分法》的不断审议修改，在其审议的过程中必须通过明确政务处分与党纪处分的区别与衔接，必须要反复审视其各自定位。政务处分既要与党纪处分相互匹配，也不能忽视其独特性，明确其区分，还要从细节处注重与党内法规相关规定的内在统一衔接，同时，相关党内法规也要随着政务处分法的出台做好相应的修订，以促进政务工作与党纪处分工作能够相互贯通。

参考文献

[1]孙永军：《精准运用纪律法律两把“尺子”—当前有关案件审理工作实务问题的调研》，载《中国纪检监察报》2018年5月24日

[2]秦前红：《监察体制改革的逻辑与方法》，载《环球法律评论》2017年第2期

[3]李兵、赵艳群：《北京探索执纪执法“一程序两报告”》，载《中国纪检监察报》2018年3月20日