基于“两个框架”的通用航空法规体系的重构

中国民航大学 陈 静/文

作为我国民航“两翼”之一，通用航空因其灵活便捷等特点，在农、林、牧、渔、工业、建筑、科研、交通、娱乐等多个行业发挥着独特的作用。此外，通用航空产业覆盖了从通用航空器的研发制造、市场运营、综合保障到延伸服务等一系列产业链，是我国经济发展新的增长点。

《2018年民航行业发展统计公报》显示，截至2018年底，我国获得通用航空经营许可证的通用航空企业有422家，通用航空在册航空器总数达到2495架，其中教学训练用飞机692架，共有202座通用机场获得颁证。2018年，全行业完成通用航空生产飞行93.71万小时，比上年增长11.9%。然而，中国的通用航空产业规模远远落后于美国，究其原因，除了我国的空域管理制度严格、核心技术水平不足等原因之外，相关法律规范的制约也是一个重要因素。过去规制通用航空的相关规范和标准，参照公共航空运输执行。例如通用机场“享受”了运输机场的“待遇”，在通用机场的建设上，实行与运输机场一样的审批程序。诸如此类的规定对于通用航空来说过于严格，运行通用航空的时间成本和投资成本过高，立法领域的过度监管一定程度上阻碍了我国通用航空的发展。

2012年7月8日，国务院发布了《国务院关于促进民航业发展的若干意见》（国发[2012]24号），其中的主要任务提到了要大力发展通用航空。2016年5月13日，国务院办公厅发布了《国务院办公厅关于促进通用航空业发展的指导意见》（国办发[2016]38号），专门针对通用航空发展的不足与薄弱之处提出了意见和要求。2019年1月21日，民航局政策法规司发布了《关于推进通用航空法规体系重构工作的通知》（民航发[2019]5号），文件中提出了通航业务框架和通航法规框架（以下简称为“两个框架”），文件表明“两个框架”是开展中国民航通航政策法规体系重构的总体性文件，明确了未来一段时间中国通用航空整体政策走向、立法思路和制度设计需要遵循的基本原则和具体要求。用“两个框架”这种创新性的方式，厘清了我国通用航空产业的分类，为通用航空的规范和制度设计提供了统一、明确的指引，“两个框架”的发布旨在用法治化方式对通用航空法规体系进行整合与重构，可以预见我国通用航空产业将迎来新的发展机遇，实现井喷式的增长。

“两个框架”的内容

“两个框架”共包含了三个附件，分别是附件1通航业务框架，附件2通航业务框架模块说明和附件3通航法规框架及说明（见图1）。其中附件1和附件2共同构成了三维立体式的通航业务框架体系，而附件3则厘清了现有通航规章的未来走向。

（一）通航业务框架

附件1通航业务框架以划分横轴、纵轴的方式展示出一张通航业务的表格，横轴与纵轴的交叉便构成了不同的业务模块，附件2通航业务框架模块说明则是一册针对这些模块的具体要求的手册，两附件共同构成了立体的业务框架体系。

1.附件1

附件1通航业务框架的横轴为经营分类指标，纵轴为运行分级指标。横轴的经营分类指标分为经营性与非经营性两大类。其中经营性分为：载客（A）、载人（B）与非载人（C）。载客（A）分为两类：定期运输（A1）与不定期运输（A2），载人（B）分为三类：面向社会公众（B1）、面对非社会公众（B2）和训练飞行（B3），非载人（C）分为两类：货运(含无人机)（C1）和其他非载人活动（含无人机）（C2）。非经营性分为载人（D1）和非载人（D2）两类。

此外，纵轴的运行分级指标分为1～6级，其中1～5级是固定翼飞机，6级是直升机。1～5级分别分为两类：载人载客飞行的和非载人飞行。1～5级的载人载客飞行按照座位数分为60座以上、30～59座、20～29座、10～19座和9座以下（均不含机组），非载人飞行结合各自的座位数又分为1～2级商载3.4吨以上和3～5级商载3.4吨以下。6级也就是直升机非载人暂不区分机型，只按照载人载客分级标准分为四类：30座以上、20～29座、10～19座、9座以下（均不含机组）。横轴纵轴交叉就会形成一个个模块，除去不符合逻辑的模块为“不适用”，还有8个“暂不开放”的模块，剩下的模块有各自的编号，依据编号到附件2通航业务框架模块说明中对应具体的要求。

2.附件2

除了对一些概念的定义进行说明外，附件2通航业务框架模块说明主要包含了各模块的通用要求和各模块的差异性要求，二者的关系是总则与分则的关系，即所有模块都要遵循通用要求，每个模块又要遵循各自模块的差异性要求。通用要求中包含初始适航要求，生产安全的一般要求，空管要求和其他要求（价格管理、补贴要求、投资限制、统计要求和安全生产资金投入要求）。差异性要求中对47个模块进行了逐一说明，每个模块都有具体的模块描述，即定义，同时列举了典型实例，以更准确的将生产、经营或服务的通用航空业务与具体要求进行对应。各模块的差异性要求根据不同的业务特点分为五类，分别是经营能力、运行能力、机场要求、预先飞行计划申报要求和空防要求。要注意的是并非所有模块都有五类要求，部分模块只提出四个要求（除机场要求）或三个要求（除机场要求和空防要求），同时，不同模块的几类要求中的具体要求也各有不同。

（二）通航法规框架

附件3通航法规框架及说明是通用航空业务框架在立法方面的转化，同样以表格的形式将涉及通用航空的23部规章进行了列明。这些规章贯穿通用航空产业的全过程，按照民航管理事项进行分类有十类规章，分别关于：航空器、航空人员、一般运行规则、航空企业合格审定及运输、学校、航空人员及其他单位合格审定及运行、机场建设和管理、综合调控规则、航空运输规则、航空安保以及航空器搜救与事故调查。同时进行了通航法规体系的调整，对这些规章是否进行调整 (立、改、废)以及调整的具体方式和具体内容都进行了归纳整理和说明，清晰的展示出通航法规体系的变化和未来走向。

“两个框架”的定位与作用

（一）“两个框架”的定位

长期以来，我国的民航事业都处于民航局的严格监管之下，但是通用航空与公共航空运输存在着巨大差异，《民用航空法》中对通用航空的专门规定只有第145～150条，其他事项的要求与公共航空运输要求一致的做法明显不妥。公共航空运输涉及到公共安全、公共服务等多方面考量，然而通用航空则更偏向于提供多样化的市场服务，对通用航空实行过严的监管方式，使得通用航空产业从航空器的研发生产环节到通用航空运营与服务环节阻碍重重。我国正在进行简政放权、放管结合、优化服务的改革，想要激发通用航空的市场活力，壮大我国通用航空产业规模，必然需要结合通用航空不同的业务类型特点进行有针对性的监管：哪些事项需要严格监管，哪些事项可以放松监管，哪些事项交给市场自行调节都需要在立法上进行调整，降低企业合规成本，便于企业市场创新。

“两个框架”将通用航空的经营能力与运行能力进行整合形成模块，以业务保障环节为标准划分出机场、空管、安保与维修四方面的要求，对这些分别落实在相应规章中的要求进行重新评估形成了通用航空法规体系的重构。可见，“两个框架”并非是对通用航空进行简单的分类，而是精确到模块的区分管理，是实现通用航空放管结合的工具，是实现行业监管模式转变的重大改革，其实践作用与法律定位见图2。

（二）“两个框架”的作用

1.准确定义通用航空

我国的《民用航空法》、《通用航空飞行管制条例》等现有的法律规范中对于通用航空有所定义，但无论是与国际上的定义相比，还是国内各项法律规范的定义之间，都有所不同。想要通过法律规范的方式对通用航空进行管理，建立一个新的通用航空规范体系，厘清和明确通用航空的定义是逻辑前提。但是由于通用航空飞行作业项目多样、航空器品种繁杂、空域使用随意性大、使用机型多、飞行时间不确定等特点，想要准确详尽的定义通用航空存在困难。“两个框架”的提出是针对这一问题的有效解决办法，通过经营能力与运行能力中的多项标准划分出了47个模块，在附件2通航业务框架模块说明中的模块描述与典型实例就是对不同模块从内涵到外延全方位的重新定义，这种精准划分、明确定义的方式使得通用航空这一庞大繁杂的群体得到了细致梳理和准确归位，为进一步重构通用航空法规体系做好了前提准备。

2.统一监管政策

过去，通用航空适用的规章等有几十部之多，因通用航空涉及很多的技术规范，而承担起草这些技术规范工作的是民航局不同的职能部门，导致整个通用航空规范体系并不统一。“两个框架”以总领性文件的方式为通用航空重新建立了一个体系化、科学化的规范系统，为监管部门提供指引。一方面，通航业务框架中的划分标准并非没有缘由，而是因考虑因素的不同，由民航局进行不同方向、不同程度的监管。例如，经营与否、载人与否、载的人是否为旅客、载的客是否为不特定公众等因素的划分会影响到是否涉及市场秩序而需要经济监管、是否属于经营活动而需要保护消费者、是否载人而涉及到人身安全的保护、是否涉及社会公众而具有较大社会影响、是否涉及第三人侵权而需要有保险要求等。由此，附件1通航业务框架以右上角为起点向左下角延伸，对其监管的方式和程度应当体现出从严格到宽松的趋向，附件2通航业务框架模块说明中的具体要求也体现了这一趋势。另一方面，通航法规框架将现有相关的所有规章进行整合和统一调整，一些进行一揽子修改，一些根据实际情况列入立法计划和立法规划。监管者对通用航空适用的规范有了整体性的了解，并对未来相关规范的走向有所预期，可以更好地实现监管行为的合法性与合理性，共同推动通用航空产业的快速发展。

3.稳定行业预期

正如上文所提到的，导致我国通用航空产业规模较小很重要的原因之一就是过度监管，在国家要鼓励通用航空发展，促进通用航空产业转型升级的政策和态势下，对于投资者与经营者来说无疑是一个利好消息，但是面对繁复和专业的通用航空产业链，如何选择、规划、投资与经营的方式以实现共赢仍然并不明朗。“两个框架”以体系化的方式展现出通用航空的行业脉络，形成一幅通用航空市场的分布图，又以其设立的标准和说明展现出未来监管政策的走向，哪些领域将要放松监管，哪些领域将要放开监管，形成对通用航空投资的指引方向。

“两个框架”的出台并非只为监管者和现有的相关经营者服务，也是为未来的投资者与经营者提供指导。对于已经处于行业中的投资者与经营者来说，可以有选择地扩大投资与经营规模。对于行业外的人来说，可以为其进入行业、选择投资和经营何种业务提供较为稳定的预期，一定程度上去除其后顾之忧。用规划引导、政策支持的方式推动市场，让更多的新鲜血液流入通用航空产业，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，增强通用航空的产业活力，促进通用航空产业规模不断壮大。

“两个框架”的法律定位

（一）“两个框架”的法律性质

“两个框架”来源于民航局政策法规司发布的《关于推进通用航空法规体系重构工作的通知》（民航发[2019]5号）（以下简称《通知》），从效力位阶上来说，其并非属于法律、法规或规章，而是一部行政规范性文件。不仅如此，《通知》还是一部内部行政规范性文件。内部规范性文件，顾名思义，就是对内部工作人员的工作进行规范、指导与约束的行为规则。从《通知》发布针对的主体来看，其中不论是行政机构还是企业、事业单位、行业协会，全都是由民航局进行民航行政管理的单位，从《通知》的内容来看，其要求各单位对“两个框架”进行宣传学习，统一立法和政策制定工作，梳理现有涉及通用航空的相关规范，同时要求按照“两个框架”的要求开展监管工作。可见，《通知》是对民航有关单位进行通用航空立法与监管工作的规范要求，属于内部行政规范性文件，也就是说“两个框架”只有对内的拘束力，对外部相对人没有直接权利义务的影响。

从《通知》的作用来看，“两个框架”的性质属于立法审查标准和监管裁量标准。一方面，“两个框架”不仅是行政规范性文件的审查标准，还是相关法规和规章的审查标准，以确保形成统一的通用航空法规体系。《通知》要求各单位依照“两个框架”对现有规范进行梳理与审查，不符合“两个框架”的政策都要进行调整。此外，未来的通用航空相关政策的制定也需要落实“两个框架”，审查时除了要审查合法性，还要进行“两个框架”的符合性审查。另一方面，作为监管裁量标准，《通知》要求将“两个框架”的学习纳入监察员的培训范围，在监管工作中要进行精准监管、分类监管，以“两个框架”为裁量标准对不同的通用航空企业适用不同的监管方式和监管力度。由此，将“两个框架”作为标准贯穿立法到执法的全过程，形成统一的监管政策，以实现通用航空的放管结合，保护市场竞争，增强通用航空市场活力。

（二）“两个框架”的对内效力

《通知》作为内部行政规范性文件，“两个框架”的要求当然具有内部效力：第一，民航相关机构或部门在通用航空立法或执法时均应当按照“两个框架”的要求和原则进行，自觉遵守和服从，从而提高行政效率。既要对现有的规范和监管行为进行审查，与“两个框架”发生冲突的相关规范必须进行修改或纳入立法计划、立法规划，又要对未来的立法与监管形成拘束，保持同一性，确实达到鼓励发展，减少制约的目的；第二，关于通用航空的立法和监管都不能随意改变“两个框架”中已经确定的内容，其中既包括对“两个框架”没有确定的内容进行立法和监管，也包括对“两个框架”中已经确定的事项和标准进行更加严格的立法或监管，二者都会增加通用航空投资者、经营者的负担，打击其积极性，破坏通用航空法规体系重构的整体秩序，不利于行政管理的稳定性和公信力，从而难以实现监管模式的改革；第三，民航局应当做好内部监督，对不遵守“两个框架”要求进行通用航空立法与执法的机关、部门和工作人员进行有效的制约，例如加以内部行政处分以强制实行“两个框架”的要求。只有“两个框架”在内部切实落实到通用航空放管结合的工作中去，才能真正解决制约通用航空发展的立法与执法问题，才能更好的推动通用航空高质量的发展。

（三）“两个框架”的外部效力

因《通知》属于内部行政规范性文件，因此对外部相对人来说并没有直接法律效力。首先，通用航空监管部门不能直接以 “两个框架”作为依据对外部相对人作出行政行为，否则外部相对人可以获得救济，以没有法律依据为由申请行政复议或提起行政诉讼。即使现有的法规、规章和行政规范性文件与“两个框架”的要求发生冲突，监管部门也只能运用现有的规范作为直接依据作出行政行为，这就要求民航局尽快以“两个框架”为标准落实行政立法和审查工作，使通用航空监管部门有法可依，共同进行监管模式的转变；其次，为了稳定投资者与经营者的行业预期、保护其信赖利益，在立法部门严格依据“两个框架”完成通用航空法规体系重构工作的前提下，根据法无禁止即可为的原则，只要“两个框架”没有规定的要求即为没有要求，投资者与经营者可以自行评估通用航空不同模块的投资成本与运营成本并进入通用航空产业链。通用航空监管部门要鼓励企业根据市场需求不断创新，激发市场活力，推动我国通用航空事业的不断发展；最后，虽然“两个框架”对外部相对人来说并没有直接效力，但并非毫无关系，既然民航局以信息公开的方式公布了“两个框架”，社会公众就可以进行社会监督，对通用航空立法与执法工作可以向民航局提出意见与建议，各方主体共同参与到通用航空法规体系重构和通用航空产业建设中去。

结语：

通用航空与公共航空运输共同构成我国民航的“两翼”，然而“两翼”发展不平衡的问题十分突出。随着我国经济发展水平的提高，暂时落后的通用航空产业拥有巨大的发展潜力。通用航空法规体系的重构就是解决过去阻碍通航产业发展的重要举措。作为其总体性文件，“两个框架”的提出开启了通用航空法规体系重构的大门，为其提供了一条法治化路径。想要在立法与监管过程中运用好“两个框架”，鼓励发展，减少制约，仍然需要民航有关部门加大改革力度，创造出有利于通用航空发展的良好环境。