生命之翼 可堪大任——通用航空在国家应急救援体系中的战略价值研究

江西省航空投资有限公司 周新华/文

自新冠肺炎疫情爆发以来，全国通航企业积极发挥优势，主动请战，勇于奉献，承担了大量医疗物资运输和疫情防控任务，为打赢疫情防控战作出了重要贡献。截止3月10日，全国140家通用航空企业共出动951架航空器，共飞行2288.42小时、6933架次，执行医疗物资转运、人员运送、空中消毒灭杀、空中巡查、电力巡检等任务，开辟了通航抗击疫情的新战线。实践证明，通航作为应急救援和抢险救灾的重要力量，以其“航空器类型多、作业项目全、起降要求低、机动能力强”及“灵活、方便、快捷”等特点，为挽救人民生命财产发挥了积极作用，在推动国家应急救援体系建设中地位日益凸现，战略价值更加重要

深刻认识通用航空在国家应急救援体系中的战略地位和作用

通航是国家战略性新兴产业，作为国家经济建设的新锐力量，航空应急救援的主体力量，低空支援保障的辅助力量，承担了“服务经济、服务社会、服务国防”的重要使命。充分认识通航在国家应急救援体系中的战略价值和地位，就是要从战略定位的高度、使命任务的深度、国际视野的广度进行宏观思考和系统谋划。

（一）加快通航应急救援体系建设是积极响应国家应急救援行动的重要体现

应急管理体系和应急管理能力建设是国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分。当前，我国经济步入高质量发展通道，市场日趋成熟，已基本具备航空救援发展的社会基础和环境，我国应急救援步入“航空时代”，大力发展通航产业已成共识。

凡事预则立，不预则废。国家高度重视通航应急救援体系建设，国务院办公厅印发的《关于促进通用航空业发展的指导意见》、《国家突发事件应急体系建设“十三五”规划》中明确提出“支持鼓励发挥通用航空器材在应急救援、抢险救灾等领域的作用。”2019年，国家应急管理部加快推动航空应急救援体系建设的方案编制及相关建设工作，并与军队、交通部、民航局等建立了应急救援协作机制。同年9月，中共中央、国务院颁布的《交通强国建设纲要》，专门规划了“加强应急救援体系建设”的内容，提出“加强应急救援专业装备、设施、队伍建设，积极参与国际应急救援合作，强化应急救援社会协同能力”。

在“交通强国建设纲要”的指引下，民航局坚持“放管结合、以放为主，分级管理”促进通航发展，精准施策，力度空前。切实加大了对社会公益特征明显的医疗救护、抢险救灾任务补贴力度，鼓励支持通航应急救援体系建设，已累计发放各类通航补贴近20亿元。通过建立应急救援飞行计划申请绿色通道，简化申报流程，不设飞行计划申请时间限制等，畅通飞行通道。图1为在此次疫情防控战中，通航企业主动请战，快速反应，积极投入到抗击疫情的第一线。

国内通航企业参与应急救援的主动性不断增强。特别是在此次疫情防控中，通航企业积极响应民航局应急救援行动号召，主动请战，快速反应，呈现出民营化突出、直升机为主、无人机创新战线等特点。中信海直、荆门爱飞客、幸福运通、上海金汇、青岛直升机、浙江捷德、上海新空、湖北楚天等通航企业纷纷投入到抗击疫情的第一线，在突破交通中断、快捷转运物资、精准投送等方面发挥了巨大作用。浙江万丰联合7家通航企业发起组成浙江—湖北抗疫物资空中运输“联合体”，聚合行业力量，架起“空中快通桥”。在此次疫情防控中，通航的应用经验和特点总结将为国家应急救援行动中的通航应用提供宝贵经验，有利于推动我国突发事件应急治理能力和治理体系建设的现代化，为人民群众的生命安全开辟了一条“空中救援新通道”，不断满足人民群众对美好生活的追求。

（二）加快通航应急救援体系建设是有效应对公共安全风险挑战的重要利器

我国是世界上自然灾害最为严重的国家之一，灾害种类多，分布地域广，发生频率高，造成损失重，这是一个基本国情。同时，我国各类事故隐患和安全风险交织叠加、易发多发，影响公共安全的因素日益增多。

“备豫不虞，为国常道”，有效应对公共安全风险挑战，既是一项紧迫任务，又是一项长期任务。目前我国己初步建立了以政府为主导，军队和应急、公安、民航等行业管理部门以及通用航空企事业单位多种力量共同参与的航空应急救援体系。总体上看，近十年来，我国航空应急救援能力大幅提升，除军航和运输航空外，通用航空在应急救援中的作用逐渐得到重视和发挥，参与广度和深度不断提升，通航的公共服务功能不断显现。尤其是在2008年汶川抗震救灾及以后的历次重大应急任务中，通航已经在我国航空医疗救援、协助反恐维稳、应对群体事件、重点区域巡护、参与国际救助抢险救灾等多个领域彰显力量，发挥了重要的作用。图2为2019年8月24日，南昌昌北国际机场因比利时列日航空747货机中断起飞导致机场关闭，江西快线临危受命，快速反应，半跑道顺风起飞赴上海浦东机场运输应急设备和人员。

从近期国家应急管理部公布的2019年应急救援十大典型案例中，就有2起典型的通用航空应急救援案例。在山西沁源“3·29”森林火灾扑救中，先后派出森林消防局4个总队级单位和通用航空救援力量支援扑救，充分发挥了国家队、主力军作用，通用航空以其机动性及快速性，可在难以通达的地方快速开辟一条生命线。在江西宜春“7·21”山洪遇险“驴友”救援中，针对地形地貌复杂以及遇险人员相对分散特点，利用手机信号定位、无人机空中侦察等技术手段搜救出全部被困“驴友”。异军突起的无人机，在应急救援任务中，正越来越展现出其独特作用和价值。同时，无人机在对受灾地区进行分布式灾情查看以及准确投放救灾物资等方面，也具有得天独厚的优势。相信随着我国通航规模能力的不断发展，通航将成为有效应对公共安全风险挑战的重要利器，救民于水火，防患于未然。

（三）加快通用航空应急救援体系建设是实现社会服务常态化产业化的重要抓手

“平急结合”是通航发展的基本原则。目前世界各主要发达国家都建立了比较完善的通用航空应急救援服务体系，在法律法规标准建设、专业应急救援队伍、航空器总量配置、综合调度能力、技术水平等方面显著领先于我国。在美国，航空应急救援的标准响应时间为20分钟，欧盟则是15分钟，大部分国家按区域规划将时间控制在60分钟之内。如德国拥有全世界最发达的航空应急救援网络，境内拥有49个航空救援站，直升机从这些航空救援站出发到德国全境任何地点都不超过15分钟。目前随着我国民生保障体系不断完善，快速进入消费需求持续增长、消费结构加快升级、消费拉动经济作用明显增强的重要阶段，社会对通用航空多样化需求日益增强，通航服务开始走入百姓生活中。

行业管理部门、大型企业、各地政府通过政策、资金等，大力支持通航应急救援企业和组织的创建发展。如：中国通航重新组建M171机队，加快应急救援“国家队”建设；中航材航空救援股份有限公司作为首家布局的全国平台型服务公司，正式落户雄安新区；珠海市应急管理局与南航通航签订了应急救援合作协议，启动空中应急救援常态化力量；江西省政府将中国人保财险的直升机救援服务纳入政府应急体系，构建政府、通用航空企业、空中地面交通管理等在内的联动体系；南昌市政府对落户当地的华夏九州通用航空公司给予资金引导、用地税收减免、银行贴息贷款优惠等政策，同时每年向其购买500小时飞行服务。

2019年3月，中国民用航空局、国家卫健委又联合印发了《航空医疗救护联合试点工作实施方案》，将航空医疗应急救援作为通用航空发展的突破口，在12个省市选取了71家医疗机构开展航空医疗救护联合试点工作。通航企业顺应潮流，积极布局国内这一新兴业态市场。上海金汇已在全国28个省市与900多家医院、急救中心达成合作，构建高端航空医疗救护网络；九九九空中救护是由山东麦特集团利用自己的汽车客户渠道，构建覆盖山东全省的空中救援体系；传统的通航企业金鹿、华彬进军航空医疗救援市场；有些医疗机构也在积极布局，如北京红十字会、西京医院、中日友好医院等也在当地开展此类业务，直升机医疗救援将成为社会常态，真正让通用航空应急救援服务看得见、摸得着、惠及民生。

同时，结合《中国制造2025》、军民融合、产业动能转换升级等新形势、新发展、新需要，加强通航应急救援能力建设，可以提升国防动员能力，使低空、山区边远地区雷达实现全覆盖，为国防建设提供百万级“飞行员战略储备”。有效促进和带动机场网络、通信网络、空域管理、航空维修等基础设施建设，完善救援网络体系，对我国的经济贡献将达到近千亿元，形成强大的拉动效应和社会效应。

我国通用航空应急救援体系建设面临的困难和问题

通航应急管理体系的重点是监测预警和应急指挥，难点是解决事件具有突发性、灾害性、复杂性、动态性和信息缺失性。目前我国在通航应急救援多种业务的开展上均处于空白或者起步阶段，特别是与发达国家相比，我国在百万人口拥有救援航空器数量、救援响应时间、救援服务质量评价、服务种类等诸多指标上仍有较大差距，体系建设还面临诸多困难和问题需要尽快解决。

（一）法律法规体系亟待建立

通航应急救援实施缺乏法律法规进行保障，标准化建设还处于起步阶段。现有的关于航空应急救援的相关法律条文，散见于不同的法律法规中，自成体系，兼容性差，造成救援过程中实施主体法律地位不明确、救援作业标准模糊，服务保障体制不完备和救援响应机制缺乏等问题，使得通航企业无章可依。联合救援协调活动多带有一事一议性质，难以形成制度化保障，尚不能发挥标准化工作对这一跨行业、跨领域新业态的支撑作用。

（二）救援硬件设施配套缺失

我国航空器数量与发达国家相距甚远。截至2019年底，美国通航飞机保有量211793架，我国通用航空器数量为3229架，民用直升机仅为1200多架，作为通航应急救援重要力量的大、中型直升机配套匮乏，重型直升机除M-26外，国内其他的重型直升机最大起飞重量都小于15吨，最大外挂重量都在6吨以内，应对高高原救援需求的直升机数量不足，绝大多数救援直升机都缺乏强力探照灯、绞车和吊具、机载生命保障系统等专业救援装备。对于大范围的救援难以做到及时响应，更无法满足全天候执行飞行救援任务。

（三）专业技术人员严重不足

国内通航应急救援市场刚刚起步，专业技术人员培养能力较弱，专业训练资源不足。通航医疗救护专业人才队伍的基础还十分薄弱。开展医疗救护活动的通用航空公司，飞行员、救援人员缺乏经过复杂的专业救援训练，兼具航空、医疗专业知识，且实践能力强的复合型专业人员少，通航飞行员数量严重不足，具有特殊情形执飞经验的机长更是少之又少。

（四）运作模式缺乏可持续性

一是统筹协调尚未形成合力。没有形成宏观层面统一的协调调动机制，具有实战价值的通航应急救援体系尚未全面建成并发挥作用。分属于军队、政府以及企事业单位的应急救援主体，机型配置和救灾能力参差不齐，以及与医疗、消防、交通等多个部门的配合缺乏合作演练和信息沟通，在统一调配资源时尚未形成高效的合力。二是我国的低空空域开放政策尚未对通航应急救援进行统筹规划，目前的空域管理模式仍然无法完全适应通用航空对空域使用灵活、高效、多样的要求。三是社会化市场体系滞后。缺乏成熟的商业模式，大多数通航企业主要靠补贴维持企业正常运转，且存在融资困难等现实问题。

加强我国通用航空应急救援体系和能力建设对策

习近平总书记指出：“加强航空应急救援能力建设，完善应急救援空域保障机制。”完善通航应急救援体系建设，快速性、可达性、适应性是重要的评价指标体系。要始终坚持军民结合、平急结合、专业力量和社会力量相结合的原则，笔者认为，重点应在应急体制、标准建立、资源统筹、基础布局、人才培养、模式创新上下功夫。

（一）构建通航应急体制

从国家层面做好顶层设计工作，研究出台航空应急体系建设长期发展规划，有步骤分阶段地推进通用航空应急救援体系建设工作。整合各方资源，建立通航企业参与航空应急救援的调度指挥机制。在国家层面建设航空应急救援统一指挥平台，该平台应吸纳空军、武警、交通运输部、民航主管部门等成员单位，掌握相关机构、通用航空企业的布局数量、飞行覆盖范围等要素，对各类通航救援力量进行综合调度管理。完善各类型应急处置预案和程序标准，真正做到有章可循，高效协作、提高效率。

（二）完善通航标准体系

标准化建设是规范通航应急救援的一项重要工作。借鉴发达国家通航应急救援发展经验，建立健全通航应急救援的法律体系，制定符合我国国情和通用航空发展情况的行业标准，尽快形成能有效保障安全、充分激发市场活力的规章标准体系。要明确各层级、各部门在救援过程中的风险规避、实施主体、经费保障等具体问题。严格执行民航局《直升机医疗救援服务》和《航空医疗救护飞行服务规范》要求，进一步细化、规范和完善救援基本流程、运行规则与操作方法。简化医疗救护航空器加改装的适航审定程序，扩大对原厂加改装的豁免审查，降低适航审定成本。

（三）统筹通航应急资源

重点是解决好通航救援装备的体系化建设。根据各地区通航应急救援需求和基地建设情况，统筹专业救援设备设施资源，加快救援设备、灭火设备、警用设备、勘察设备等救援设备的配置。行业主管部门、地方政府要加大对大中型新型救援直升机的投资力度，解决机载设备与救援装备的整合配套与自主保障问题。针对特殊地区的极端环境，为当地通航应急救援队伍按需配备特色机型，提升外挂作业能力和机载装备。进一步完善低空试点工作，并有效整合空域和航路结构，确保低空飞行的安全性，真正做到全天候救援。充分发挥好科技创新对通航应急救援的支撑作用。

（四）规划通航力量布局

根据我国自然灾害和突发公共事件的分布特点，切实做好全国范围内航空救援网络站点的谋划布局，以省会城市和经济发达地区为中心，建成多中心辐射、多触角通达的应急救援网，同步支持该网络体系发展的通航机场、临时起降点及相关配套基础设施的建设，最终形成覆盖我国大部分人口和地区的应急救援网络。努力实现在人口密集的城市、地区和高速公路，响应时间在30分钟以内；野外紧急搜索与营救响应时间在60分钟以内。鼓励地方政府通过购买航空器托管给通航企业等方式，切实加大支持力度。

（五）培养通航人才队伍

重点是加大培养通航救援的专业性力量。建立专业化的训练体系，定期开展消防救援、高原救援、海上救援、山地救援、高温/低温救援、夜间及复杂气象条件下专业训练和各种情景的配合训练。提高通航骨干和突击队伍参与多种突发事件的应急处置能力。加强与军地航空院校联合开展飞行专业、技术人才培养。发展和壮大通航应急救援志愿者队伍，鼓励不同阶层、不同职业、不同年龄的社会公众广泛参与航空应急救援志愿服务。

（六）创新通航发展模式

坚持以国家为主导，社会和民间力量投入为补充力量，积极探索推动建立“国家—社会—民间”三方联合运作模式。加大中央财政及各省市财政对通航应急救援体系建设的支持力度，建立健全政府、企业、社会各方面相结合的资金投入机制，扩大资金渠道。加强银企合作，加快建立通航应急救援产业投资基金；鼓励保险公司加大通航应急救援产品和服务创新力度，为通航应急救援提供保险服务。积极探索政府购买服务模式规范化，实现政企互补，将规模效益最大化。

关键时，方显英雄本色；前行中，突显行业力量。惟生命之翼，才可堪大任。通用航空应急救援体系建设，任重而道远，必将披荆斩棘、砥砺前行，成为我国航空应急救援的中流砥柱。