新冠肺炎疫情对脱贫攻坚的影响及其治理路径——基于可持续生计模型的分析

张开云，李 倩，蓝忻怡

(华南农业大学 公共管理学院，广东 广州 510642)

2020年是打赢脱贫攻坚战、全面建成小康社会的目标实现之年。数据表明，截至2019年末，我国农村贫困人口还有551万人，贫困发生率为0.6%。[1]但是，突如其来的新冠肺炎疫情对我国经济社会的发展形成了巨大的冲击，对脱贫攻坚工作造成了一定的影响。对此，党中央高度重视。2020年2月21日，中共中央政治局召开会议，习近平总书记根据疫情形势对统筹做好疫情防控和经济社会发展工作作出了重大部署，其中之一就是要坚定不移地打好脱贫攻坚战，要求确保脱贫攻坚任务如期全面完成，优先做好贫困地区农民工返岗就业的工作，做好对因疫情致贫、返贫农户的帮扶工作。2020年4月27日，习近平总书记在主持召开中央全面深化改革委员会第十三次会议时强调，发展环境越是严峻复杂，越要通过深化改革来健全各方面制度、完善治理体系，促进制度建设和治理效能更好地转化融合，运用制度优势应对风险、挑战冲击。可以说，习近平总书记的重要论述为我们赢得脱贫攻坚的收官之战提供了根本遵循和治理基础。

国内一些学者就疫情对脱贫攻坚的影响及其应对策略进行了讨论，但是，已有研究忽略了疫情对脱贫攻坚形成的风险及风险传导机理的分析，导致所提出的应对策略精准性不够、学理支撑不足。本文引入可持续生计框架(SLA)和脆弱性分析框架，基于对广东省部分地区的调研素材，系统分析疫情对脱贫攻坚带来的风险变化或新风险，以及这些风险影响贫困家庭生计资本和生计决策的机理并提出相应的风险治理路径，为脱贫攻坚胜利收官提供学理支撑。

一、可持续生计分析框架

英国国际发展署(DFID)在2000年提出了从人力资产、自然资产、物质资产、金融资产和社会资产五个方面评估分析农户脆弱性的分析框架，即可持续生计框架——OFID模型。Prowse(2011)整理了Chambers和Ellis的内部—外部分析框架、Moser的敏感—恢复力框架、Watts和Bohle的暴露—能力—潜力框架以及Sinha和Lipton的暴露—脆弱性—恶化分析框架，使得可持续生计分析框架更加完善。Chambers(1992)对可持续生计概念进行了界定，他认为生计是指建立在家庭资产和能力基础之上的一种谋生方式；可持续生计是指面临风险和压力时不但可以应对和恢复，还能保持甚至加强其资产与能力，同时又不损害自然资源基础的谋生方式。据此，潘国臣和李雪(2016)认为，一种谋生方式的建立是有条件的，需要能力、资产的支持，而且需要依附于一定的生产经营活动。另外，稳定且可持续的生计是我们追求的目标。[2]

文献梳理表明，英国国际发展署提出的可持续生计分析框架目前应用得最为广泛。这个框架主要是以贫困者为中心、对贫困者的外部环境和家庭内部环境进行分析的一个框架。在借鉴该分析模型的基础上，我们提出了疫情背景下的贫困户生计风险分析框架，主要包括: 风险(脆弱性)背景或环境、人力资产风险、自然资产风险、金融资产风险、物质资产风险和社会资产风险。

表1 疫情环境下贫困户可持续生计风险分析框架

有学者讨论了风险、资产和生计结果(贫困)之间的逻辑机制。Dercon(2007)将风险和脆弱性与贫困连接起来，从资产—收入和福利—能力等方面来阐明风险和贫困之间的逻辑关联。祝建华和陈林(2018)认为，“风险—能力—行动—后果”体现了生计脆弱性的形成机理。在消减生计脆弱性的过程中，除了风险缓解、能力提升以外，家庭行动改善至关重要。生计脆弱性概念与可持续生计概念是“一个硬币的两面”，赵锋和杨云彦(2009)把生计脆弱性界定为家庭或个体处于因生计资源变化或外部冲击时所具有的生计不稳定性且容易遭受损失的状态。我们认为，生计脆弱性主要指家庭在遭受外部风险(包括就业需求变化、农产品物价变动的市场风险等)和家庭内部风险(健康恶化、教育开支变化等)冲击影响其生计稳定性、脱贫或返贫的可能性。基于已有研究，我们勾勒了疫情对脱贫攻坚的影响的传导路径，即“疫情背景与制度环境—生计风险—生计决策—生计结果”逻辑路径。也就是说，新冠肺炎疫情及其相应的防控制度环境对贫困家庭的生计资本(社会资产、人力资产、物质资产等)产生不同程度的影响，引致不同程度的生计风险，并对其可选的生计策略与行动方式形成约束，从而影响或改变了其生计结果(脆弱性降低或增强、脱贫或返贫)。因此，消解疫情对脱贫攻坚的影响的治理路径应该精确瞄准主要的生计风险，改善生计决策，才能达到优化生计结果的政策目标。

图1 疫情对脱贫攻坚影响机理图

二、新冠肺炎疫情对脱贫攻坚的影响

总体来看，新冠肺炎疫情对扶贫产业的发展、贫困户的生产发展及外出就业、稳定增收等各方面都产生了不同程度的影响，体现为贫困家庭生计风险(主要包括物质资产风险、金融资产风险、社会资产风险和人力资产风险)不同程度地强化，增大了脱贫难度，加大了返贫风险，对如期打赢扶贫攻坚战形成了一定的挑战。

(一)疫情对贫困人口就业产生了较大的影响，失业风险加大，导致贫困户持续增收的预期下降，生计基础脆弱化，加大了返贫概率。一是就业环境和就业形势较为严峻。国务院扶贫开发领导小组办公室主任刘永富表示，2019年，贫困人口跨乡务工的有2729万人；2020年，截至3月6日，已有1420万人跨乡务工，占去年实际外出务工人数的52%，比往年略低一些。调查表明，贫困户家庭总收入的70%以上主要来自外出务工、灵活就业等获得的收入和通过种植、养殖等产业经营获得的收入。但是，受疫情影响，多数省市不但宣布进入一级应急响应状态，而且实行全面封县封镇封村封路，不计成本地限制外出，城市社区也同样封闭。同时，各地企业复工复产时间不确定，复工复产成本和风险特别高，尤其是劳动密集型企业。广东省扶贫办的抽样调查显示，由于贫困人口就业能力较弱，在劳动密集型企业就业或灵活就业的人数较多，如餐饮、家政、旅游(农家乐)等行业，而这些行业受疫情影响较大，返岗率不到50%。例如，广东省南雄市洋湖村2019年务工贫困户有19户22人，其中12人于年前辞掉了原有工作需要重新找工作，只有8—10人返城复工。可以说，外出难、复工难、就业难形成了连锁反应，最终是贫困家庭的就业和增收难，导致部分群体和地区“两不愁三保障”基础脆弱化。二是结构性失业风险增加，转岗转产形势严峻。广东省扶贫办的调查显示，部分贫困户就业稳定性不强，季节工、临时工在春节前辞去工作，节后需要重新寻找工作，这部分群体占16%左右。还有部分群体因工厂经营状况不好而受裁员降薪等影响的，这部分群体占3%左右。这两类群体约占外出务工群体(43.35万人)的19%，近8.2万人。清华大学、北京大学联合对995家中小微企业的调研显示，16.2%的企业对如何应对疫情后的企业生存与发展的回答是直接停产歇业，这将使得就业岗位减少，导致贫困人口就业困难。[1]可以说，就业环境和就业形势的变化加剧了贫困人口的就业脆弱性和收入脆弱性；三是部分贫困地区或贫困村生活必需品供给不充分，生活必需品供给不畅加大了生活日用品价格上浮的风险，在一定程度上影响了贫困户的生活质量和水平。国家统计局公布的数据显示，2020年1月份全国CPI同比上涨5.4%，包括贫困户在内的全国消费者的生活均受到了不同程度的影响。在持续增收得不到保障、生活成本压力不断增大的情况下，部分脱贫户返贫风险加大了。[3]同时，受疫情影响，物资运输不畅加大了农产品市场运销难度与价格波动的风险，影响了产业脱贫项目的扶贫效果，特别是那些初见成效、抗风险差的产业扶贫项目很可能入不敷出，从而导致“新贫”或“返贫”。四是受疫情影响，教育学习方式发生了改变，部分贫困学子无法获得通畅的网络支持和“网课”学习所需要的硬件支持(如手机、电脑等)，形成了特殊时期的“社会排斥”或家庭人力资本发展的风险。

(二)疫情对扶贫产业、贫困户生产和农产品销售了产生不同程度的影响，一定程度上弱化了“两不愁三保障”的产业支撑和经济基础，加大了贫困家庭生计的脆弱性。产业扶贫是党中央确定的“五个一批”扶贫方略中的重要路径之一，是实现“脱真贫”“真脱贫”“稳脱贫”的根本之策。一是农村本土化的中小企业、农业合作社等实体由于运输不畅和产业链上游的物资生产供给不够充分，既面临着生产端压力，又面临着销售端压力。可以说，在全国范围内，从城市到农村，各地都出现了不同严重程度的“复工延迟”“运输不畅”“物流阻滞”“原料供应障碍”“封村封路”等现象，不但大大提高了地方中小型企业、合作社的经营成本，而且还导致许多农产品的销售困难。值得警惕的是，资金流的紧张和中断可能引发产业扶贫链负向连锁反应，加大扶贫产业或项目的信贷风险，甚至导致扶贫项目失效；二是水产、部分人工养殖种植产业受到了较大的冲击。调研发现，受疫情影响，部分地方对政策的理解执行过于简单化，将停止野生动物交易的概念泛化了，对人工养殖的一些动物和水产品也限制交易，如近两年发展的竹鼠养殖、甲鱼养殖等，都被列入禁养禁售的范围。可见，疫情对扶贫产业发展和贫困户增收造成了较大的冲击，弱化了贫困家庭的生计资本，从而加大了其生计脆弱性。三是乡村旅游等产业短期内遭受了巨大的冲击。有关数据显示，2019年春节假期，全国旅游接待总人数达4.15亿人次，实现旅游收入5139亿元，《2020春节黄金周居民旅游消费趋势报告》预测出游人数将达4.5亿人次，[4]然而由于新冠肺炎疫情的突然爆发，为了有效地防控疫情，农村旅游暂停，农家乐、民宿酒店等关闭或关门，禁止人员流动。可见，这些益贫或利贫的产业经营受到了疫情的严重影响。

(三)疫情强化了贫困家庭和相对贫困家庭的健康脆弱性或健康风险，加重了脱贫家庭、贫困家庭和相对贫困家庭的心理焦虑和压力，弱化了其脱贫的内生动力。首先，现实表明，一方面，相较于国家对城市医疗卫生投入总量或其占公共财政的比例而言，国家对农村医疗卫生投入总量偏少，县乡两级的全科医生总量不足，医疗防护资源和应急医疗物资储备缺乏。另一方面，农村贫困家庭和相对贫困家庭的健康资本相对较弱，经受不起疾病风险，因而当面对疫情时，这些群体的健康脆弱性提高了。其次，调查表明，部分新脱贫户、贫困户或相对贫困户在被问到其对今年的就业和收入是否充满信心时，多数人回答“一般”，同时表示对生活“有点担忧”。这在一定程度上反映了这些群体面对疫情影响还是存在着不同程度的心理焦虑和压力的。同时，农村基层治理与疫情防控能力偏弱，存在重管制、重治疗、轻预防、轻服务的倾向，很难满足当前疫情精准、分级治理的需要，也没有足够的动力动员辖下村民展开疫情防护工作，很难应对因断路封村措施而引发的村民对疫情的恐慌。尤其是在已经出现确诊病例、疑似病例的农村，农民群众的恐慌情绪得不到有效的疏导。最后，突发疫情加重了贫困家庭的心理脆弱性和无力感。疫情管控隔离造成了亲戚邻居互助关怀不足，社会关系和社会支持网络短暂性“失灵”。同时，在灾难面前的无力感和面对贫困的无力感相互作用，削弱了贫困家庭的风险抗逆力和向上发展的内生动力。

三、消解新冠肺炎疫情对脱贫攻坚影响的有效路径

前述分析表明，疫情对脱贫攻坚带来了较大的影响，强化了贫困户的人力资产风险(如就业风险、健康风险等)、物质资产风险(如农产品运销与价格风险等)、金融资产风险(如扶贫产业项目借贷风险等)、社会资产风险(如社会信用不良风险、隔离造成的亲戚邻居互助关怀不足的风险)等生计风险，综合作用为加大了贫困户的生计脆弱性和刚脱贫户的返贫风险。因此，必须综合施策，精确瞄准主要风险点，通过制度调整与政策创设，夯实贫困户的生计资本，增强贫困家庭风险应对能力，从而防止返贫，打赢脱贫攻坚战。

(一)分类施策，稳就业、扶创业，有效实现收入稳定和生计可持续。一是建立跨区域跨部门协调联动机制，组织贫困劳动力返程返岗和外出务工，特别是做好深度贫困地区、偏远贫困山区贫困村劳动力外出务工就业的全面保障。劳务用工两地政府相关部门协同沟通，协调解决贫困劳动力外出工作的通行障碍问题，力求做到“全过程”“全流程”服务。例如，云南省昭通市与多省协同联动，主动对接广东省东莞市、中山市及湖南省长沙市、浙江省杭州市等地的复工企业62694家，提供岗位74万个，成功匹配岗位达2.03万人。[1]二是利用扶贫车间、返乡创业、公益企业、农业合作社等实体开发一批就地就近的工作岗位或灵活就业岗位，促进贫困人口就近就地就业。建立就业奖补机制，加强技能培训，做好稳岗就业服务。对于吸纳贫困户就业较多的企业、公司或社会组织等，给予就业岗位补贴、就业奖励或税收优惠。学习和推行一些地方的经验做法，创设诸如物资集中购买配送、卫生防疫消杀、社区巡防联防、社区或村口测温等临时性公益岗位，优先安排受疫情影响的“零就业”贫困家庭工作。三是加大对返乡创业和贫困户自我创业的金融扶贫力度，带贫或益贫项目优先安排资金保障，疫情期间小额贷款一律免息或政府贴息，疫情结束后3个月内利息减半。四是基层政府可以利用网络技术等多样化方式加强对贫困农户的技能培训，提升贫困人口人力资本存量和抗风险能力，为疫情结束后就业、种植养殖等创业、复产奠定基础。

(二)综合施策，加强产业扶持力度，特别是益贫企业，增强脱贫稳收的产业基础。一是对在疫情期间积极复工复产并带动贫困户就业和发展的农业企业、合作社等益贫实体提供一定程度、一定期限的复产补贴、贴息贷款等财政、金融支持；二是根据国家政策指引和当地实际，对益贫企业、合作社在缴交社保费用、降低运营成本、减轻税费负担等方面进行适当减免、优惠或补贴支持；三是对通过资产收益扶贫的项目进行调研，可以根据实际情况适当提高扶贫收益中贫困户的分配比例，维持贫困家庭收入的稳定；四是大力推进益贫的基础设施和基本公共服务项目，把握好建设进度，做好应急预案。

(三)多举发力，大力推动消费扶贫，夯实市场、政府和社会协同助力脱贫攻坚的社会基础。一是及时、全面地掌握扶贫产业、贫困种植养殖户的农产品生产销售情况，建立滞销扶贫农产品信息发布制度，利用广东省东西部扶贫协作产品交易市场、社会扶贫网、东西优选网等线上线下平台，加大产销对接扶持力度；二是各省各市各级工商联和行业组织积极作为，主动宣传和倡导公司企业、社会组织、公益团体大力开展消费扶贫。党政机关和事业单位等定点扶贫单位应带头积极支持消费扶贫，号召单位员工购买贫困地区的益贫农产品；三是加强对贫困地区利贫益贫品牌的建设指导，优先支持有质量、口碑好、带贫强的品牌纳入农业品牌目录，加大宣传推介的力度，同时与大型物流企业协作，组建东西部扶贫协作产品专属物流系统，给相应物流企业提供高速路费、油费等适当补贴和税收优惠，实现及时高效输送。

(四)加强和优化保障性扶贫政策，夯实贫困群体生计应急保障的制度基础。一是遵循“主动救助”和“先行救助”的原则，给予困难群众或贫困家庭及时高效的救助保障。对疫情期间生活困难、收入中断的家庭给予临时救助，开通绿色通道，审批权限下放至乡镇或街道，可待疫情结束后再补齐相关经办手续。二是对疫情期间由于生活物资缺乏存在困难的家庭提供实物救助，如发放米、面、油、粮、菜等。对于由于硬件支持和网络支持不足导致的“网课”社会排斥问题，扶贫部门应及时提供必要的基础性支持。三是对因患新冠肺炎而产生重大生活困难的贫困家庭，在提供必要的实物救助和现金救助的同时，可根据实际情况和合理需要，在政策范围内运用政策叠加、特事特议的方式加大救助力度。四是统筹协调，大力推进有助于缓解或解决贫困群体基本医疗、义务教育、安全住房和安全饮水等问题的公共工程项目复工开工，提升贫困家庭的生计资本，为如期脱贫和防止返贫奠定福利设施基础。五是为尽可能消解疫情带来的返贫风险，可以适当延长现行的各种帮扶政策，为稳定脱贫成果提供政策支撑，同时构建农村贫困户返贫监测和帮扶机制，对新脱贫人口、低收入或相对贫困人口等进行全面的数据动态监测，设置风险预警关键数据点，一旦发现风险，立即预警并及时提供精准帮扶。

(五)引入社会工作服务机构，多维借力社会工作者等专业力量和志愿者，为贫困户、新脱贫户和相对贫困户提供综合的家庭社会工作服务、心理咨询和心理疏导服务。脱贫和小康不仅仅意味着收入脱贫、物质脱贫，还需要帮助贫困群体达致心理健康和搭建积极的社会关系，实现高质量减贫、脱贫和小康的目标。应在突发公共卫生事件应急框架体系中引入社会工作者等专业力量助力贫困治理，这有助于提升贫困治理的“温度”和“质量”。例如，引入社会工作者、心理师等为贫困家庭、边缘群体提供心理疏导、情感关怀等专业服务。扶贫部门可以协同民政部门，加快推进农村社会工作服务，尝试运用社会工作的专业方法和思维回应、提升贫困家庭面对突发疫情的抗逆力，助推贫困人口生成脱贫的内生动力。