简述中国共产党成立以来收发文程序的演变

王晨

摘 要  公文作为组织运转的工具，在社会治理中发挥着重要的作用。而收发文程序作为公文制度的组成环节之一，是决定公文能否高效运作的重要条件。文章将中共建党以来收发文程序的发展分为四个阶段。梳理中共建党以来收发文程序的演变，并简述变化产生的原因及影响。

关键词  收发文程序 中国共产党 公文 秘书工作

中图分类号 C931.46 文献标识码 A 收稿日期 2019-12-31

Abstract As a tool of organization operation， official documents play an important role in social governance. As one of the components of official document system， the procedure of receiving and sending documents is an important condition that decides whether official documents operate efficiently or not. This paper divides the development of the procedure of receiving and sending documents since the establishment of Communist Party of China into four stages. The evolution of procedures of receiving and sending documents since the establishment of the Communist Party of China is combed， and the causes and effects of the changes are briefly described.

Keyword  procedures of receiving and sending documents; Communist Party of China; official documents; secretary work

公文作為政令传递的载体，在政治生活中发挥着桥梁和纽带的作用。收文和发文程序作为公文制度的重要组成部分之一，对中共实现规范化和高效化的工作起着重要的作用。文章按照中共成立以来不同阶段的收发文程序呈现出的不同特征，将收发文程序的发展分为初步发展阶段、基本形成阶段、完善阶段和成熟阶段四个部分，描述其变化以及变化的原因和影响。

一、初步发展阶段：中共诞生——全面抗战开始前夕

20世纪初，世界形势风云变幻，中国大地满目疮痍，中国共产党应运而生。初生的中共，队伍尚不壮大，组织机构较为单一，政令的传递相对较少。所以在建党初期，并没有形成专门的公文处理文件，也没有对收发文程序进行明确的规定。只是零星在一些文件中偶有提到。

1926年6月2日，中共上海区成立秘书处。六天后，中共上海区委秘书处组织了第一次会议。在文件《中共上海区委秘书处第一次会议记录——秘书处的工作任务与分工问题》[1]214中对秘书处的公文处理进行了较为详细的规定，主要包括对收发文程序中印刷、登记方面的规定。在登记方面规定“书信收发之登记，以备稽核”、“登记书信，须编号目”、“拟定信件手法登记格式：收——编号，收信人姓名，收到时刻，发来地址，事由，备考;发——编号，发件人姓名，发出时间，送到时间，备考”。在印刷方面明确了“印刷及分配印刷品”的具体要求。这是在中共现存文件中第一次提到有关收发文程序的规定，其对公文登记程序进行了详细的规定，是中共公文处理向规范化迈出的重要一步。此后，中共不断在各项文件中，对收发文程序进行补充和完善。1927年，《中共四川临时省委秘书处组织及办事细则》[1]216中规定秘书长的工作为“批阅各地来件分交给各部门办理”;文书干事的任务包括“收发各地文件详细登记”;油印干事的任务为“印刷保管”。从中我们可以看到，在收发文程序中已经确立了初步的登记、印刷、承办制度。类似的记载在1929年《中共江苏省委秘书工作条例》[1]221等文件中均可找到。

截至1929年底，中共已经规定了初步的收发文程序。对于收发文程序的探索，发挥主要建设性作用的是地方区委。但是值得我们注意的是，中共所初步规定的收发文程序并没有很好地落实到实际中。在1929年10月，《中共江苏省委致各区委信——要重视保存文件和发挥文件的作用》[1]224的文件中，明确指出公文处理中存在着“文件到达支部迟缓”“文件没有登记”的现象。这些都表明中共的收发文程序仍不成熟。

随着国民党反动派对中共的威胁加剧，保密工作成了中共公文工作的重中之重，促使公文的拟制、办理和保存工作进一步完善。1931年4月，瞿秋白编写《文件处置办法》[1]48，规定中央的文件登记时应标注日期、目录等。这是党中央领导人制定的第一个公文工作规范，对中共中央收文程序作出了科学化和规范化的指导，在收发文程序走向完整和成熟的过程中具有里程碑的意义。直至1937年，中共已经初步形成了由中央到地方的收发文制度，在已经规定的收发文程序中，登记、印刷和承办成为主要的方面，尤其是登记制度的完善，其他部分多承袭旧的公文制度。这一阶段是我国收发文程序初步发展的阶段。

二、基本形成阶段：全面抗战——新中国成立前夕1937—1949年

1937年到1949年，是中共逐步在中国的政治生活中扎稳根基并占据主导权的阶段。政治环境和政治地位的改变推动公文制度的变革。这一阶段，以晋察冀和陕甘宁为代表的边区政府率先开始了公文制度改革，也带来了收发文程序的新变革。

1937年，中共以五台山为中心建立了晋察冀革命根据地。随着抗日战争的全面展开，政治环境日趋复杂，公文交流也更加频繁。旧式的公文办理程序已经不能够适应公文工作的新要求。于是在1938年，晋察冀边区政府发布了《改革公文程序的理论与实践》[2]，简化公文的内容和格式，率先吹响了公文制度改革的号角。1941年，在《晋察冀边区行政委员会第二十六次委员会议记录（节录）》[1]258中，第一次将“收发文”作为一个单独的章节，进行独立编排，这是收发文制度走向规范化和科学化的重要一步。受晋察冀边区公文制度改革的影响，陕甘宁边区的公文工作也出现了新气象，我们可以在1939年的《陕甘宁边区政府秘书处工作检查报告》中看到“主要的成绩表现在：一年前政府的文件不存稿、不存档，现在做到可一切文件归档案，开始建立了案卷保管与登记制度”。边区公文制度的变革是革命性的，它对旧式公文进行了直接的否定，形成了一套新式的公文体系，公文内容的简化和格式的统一，大大减少了收发文的工作量，提高了行政效率，客观上推进了收发文程序的发展。

以上是中共边区政府公文制度的改革，在中共中央，收发文程序同样在进行着发展。1941年，《中央秘书处材料科党务材料管理法》[1]72对收文登记内容进行了详细的规定，补充了对于写作组织、写作时间和页数的登记。同年，在《中央机关文书处理文件传阅单》[1]84中规定了传阅文件的字号，文件内容，发出时的送信人、传阅人，对传阅程序进行规范化的管理。所有的这些都推动了中共收发文程序的完善，推动了公文处理的科学化，提高了公文办理的效率。

1948年8月，在《中共晋察冀中央秘书处关于交通、发行、收发制度规定》[1]127中，除去将登记、承办等程序列入收发文程序中，还将公文的传递以及公文的密级列入收发文程序中，表明在这一时期，收发文程序和其他公文办理程序还没有实现完全规范化的区分。1949年2月，华北人民政府秘书厅发布《华北人民政府公文处理暂行办法（草案）》[1]284，在公文处理程序中第一次将收文处理和发文处理分开，而不是像从前一样统称为“收发文程序”。并将发文程序和收文程序的具体步骤按照顺序分别列举出来，其中，收文程序包括登记和分发，发文程序中包括登記、编号和核发，其余当下收发文程序中规定的承办、复核等程序大多被归到了公文处理程序中收发文程序以外的程序中。《华北人民政府公文处理暂行办法（草案）》对收发文程序的规定已经相当完善了，为新中国中共收发文程序继续发展奠定了良好的基础。

在1937年至1949年，新中国建立前夕的这段时期，中共的公文制度发生了革命性的改革。先是在晋察冀边区政府开始，进而推行到其他组织。这些改革在一定程度上废止了旧式公文，规定了新式公文，推动了公文制度向现代化和科学化发展。在收发文程序中的具体体现是对收发文程序进行补充和完善，将收发文程序中的具体程序分门别类地归到收文程序和发文程序中。但在这一阶段，由于中共没有完成全中国的解放，所以公文制度改革的程度存在着区域性的差异，同时，在这一时期，收发文程序也没有形成完整的体系。

三、完善阶段：新中国成立——20世纪90年代初

新中国建立前的近代中国大部分时间都处于割据混战的状态，不同地区分别由不同的政权控制，推行各自的公文制度。新中国成立初期，各个地区依旧奉行不同的旧式公文制度，使得公文难以在全国范围内畅通。所以，颁布一项全国统一的公文工作规范显得十分迫切。

1951年，政务院发布了新中国成立以后的第一个全国性的正式公文工作规范——《党政机关公文处理条例》[3]306。在收发文程序这一部分，1951年的《党政机关公文处理条例》基本沿袭了《华北人民政府公文处理暂行办法（草案）》（下面简称《暂行办法》）中的规定，并对其进行了简化。例如，在收文办理中删去了《暂行办法》中的“分配处理”和“统计日报”，只保留收文登记与签收一条;在发文办理中，删去了对发文文件的分类处理，只保留发文登记一条。1951年的《党政机关公文处理条例》在对公文办理程序中，规定了分文，办文，签发，缮、校、印，归档这五项与收文和发文程序平行。而其中的分文即是现在收文中的传阅;办文，即现在收文中的承办;校为现在发文中的复核;印为现在发文中的印刷。而在办理程序外另立一个大类为“催办检查”，即现在收文中的催办。通过研究1951年《党政机关公文处理条例》，我们可以很清楚地看出当时收发文制度的重点，最为明显的表现是将“催办检查”作为一个独立的大类单独列出，这反应了建国初期，由于各地各行其是而导致公文工作效率低下以及中共对改变这种情况的迫切希望。对各地基本一致的登记和印刷校对程序仅仅进行了简单提及，而对各地不同的承办和传阅程序进行了较为详细的规定。

1951年的《党政机关公文处理条例》的规定是公文制度对当时社会环境的适应。它使得全国的公文工作有了统一的标准，实现了公文在全国范围内的畅通。但是它依然存在着条理不清楚，不够系统化的问题。

1981年，国务院办公厅发布《国家行政机关公文处理暂行办法》[3]303，在第五章——公文处理程序第十七条中规定“公文处理程序一般包括：收文、分办、催办、拟稿、审核、传递、立卷、销毁等”，删除了发文程序并将收文程序与其他七个程序并列。第五章第十八条、二十条和二十二条对承办程序进行了详细的规定，第二十四条对审核程序也进行了详细的规定。我们不难看出，在1981年的《国家行政机关公文处理暂行办法》中依然没有对收发文制度进行系统化、规范化的规定。

在1987年发布的《国家行政机关公文处理暂行办法》[3]298则是直接删去了收文和发文两项程序，而是转将收发文程序中的具体程序分别列出。在文件第五章第十九条中规定“公文处理程序一般包括：登记、分办、批办、承办、催办、拟稿、审核、签发、用印、传递、归档、销毁等程序。”与1981年《国家行政机关公文处理暂行办法》相比，增加了批办、承办、签发、缮印、用印、归档六个环节。在这项文件中已经涵盖了几乎所有的收发文程序，但是分类零散、不系统的问题依然没有得到很好的解决。

新中国成立以后到20世紀90年代，是中共公文制度在继承中不断完善的阶段，这一阶段的收发文程序不断根据社会环境进行调整和补充，收发文程序的内容已经相当完善，但是分类不够系统和科学仍然是这一阶段收发文程序存在的问题。

四、成熟阶段：20世纪90年代至今

20世纪90年代以来，世界经济一体化的程度进一步加深，中国采取更加开放的姿态进一步融入世界舞台。伴随着改革开放的深化和国际交往的扩大，中国逐步与世界接轨，愈发现代化和规范化，这也对公文制度提出了新的要求。

1993年，国务院发布《国家行政机关公文处理办法》[3]294，第一次将公文办理分为收文和发文两大程序，文件规定“收文办理一般包括传递、签收、登记、分发、拟办、批办、承办、催办、查办、立卷、归档、销毁等程序;发文办理一般包括拟稿、审核、签发、缮印、校对、用印、登记、分发、立卷、归档、销毁等程序”，与1987年《国家行政机关公文处理暂行办法》相比增加了查办、立卷、归档、校对、分发的程序，分别对收发文程序进行了有顺序、系统化的管理，使得收发文程序不再混乱，增强了公文制度的科学性和规范性，提高了行政效率。这是对收发文程序规定的革命性变化，此后，中共中央或国务院发布的公文文件基本都沿袭1993年《国家行政机关公文处理办法》的规定。

为了适应新时代的发展要求和国家行政机关的公文制度发展，1996年，中共中央发布《中共中央机关公文处理条例》[4]，将公文办理分为收文办理和发文办理两大类，然后在两大类下列举小类。值得我们注意的是，这份文件中对收发文程序先进行综述，然后对收发文程序中的每个程序都进行具体详细的说明，统一了收发文的具体执行程序，方便了不熟悉收发文程序的“门外汉”依据这项文件进行工作。与1993年《国家行政机关公文处理办法》相比，1996年的《中共中央公文处理条例》对收发文程序进行了简化，将1993年文件中规定的立卷、归档、拟稿、签发、传递从收发文程序中移出单独作为一章，删除了缮印、用印、批办的程序。

2012年，公文处理工作重新党政合一，中共中央办公厅、国务院办公厅发布《党政机关公文处理工作条例》[5]，结合党政两方面的公文处理工作，对收发文制度进行进一步的调整。一是数量上的变化，2012年的《条例》相较于1996年的《条例》所规定的12项收发文程序减少了一项，为11项。二是排列方式上的变化，不同于1996年《条例》中将收发文的每一项具体程序混写在一起。2012年的《条例》按照将收文和发文程序分开，并按照文件处理的顺序排列收文和发文中的每一项具体程序。方便了各级党政机关按规定执行收发文程序，提高了收文和发文工作的效率和准确性，增强了公文处理的科学性。在收文程序，分为“增”“删”“修”三个方面加以阐述。首先是“增”，2012年的《条例》增加了初审和答复两个环节。一是初审，对公文的格式、文种等各个方面进行审核，对不符合要求的公文加以退回。新增初审更加注重公文的形式，推动了公文工作的规范性，有利于营造有秩序的公文环境，进而推动秩序化政府的建设。二是答复，即公文的处理结果及时答复发文机关，确保了政令的传递以及工作的合理有序展开。第二是“删”。2012年的《条例》删去了1996年《条例》中的请办和拟办环节，并将1996年《条例》中的请办、拟办和承办环节全部合并在新版的承办环节中。2012年《条例》将公文办理中，原来零散的各个步骤有顺序地整理在一个签收中，明确了公文办理的各个步骤。第三是“修”，在签收环节中，2012年的《条例》删去了1996年《条例》中以签字或盖章的方式给发文机关提供凭据的规定，将原有只给急件标注签收的具体时间扩大到给所有的公文。在催办环节中，紧急公文的催办交由专人推进，提高了紧急公文处理的效率。

在发文程序中，首先值得我们注意的是，相较于1996年发布的《条例》，2012年《条例》所规定的发文程序具有复查和核查两个审查环节，分别在印制环节之前和之后。复查环节是检查电子公文的审批手续、内容、格式等方面，以减少政令错误传递的情况，而核查是对纸质版的公文进行最后形式上的检查，以避免形式上小错误的出现。而1996年发布的条例只有核查一个环节，设置在印制环节前，对公文的审批手续、格式等方面进行检查，而不涉及公文内容。双重的检查环节虽然增加了发文中的工作量，但使得公文的发布更为严谨，在一定程度上减少了工作的失误。

20世纪90年代是公文制度逐步与国际化接轨，并向着科学化、规范化、制度化发展的阶段。在这一阶段中，最为突出的特征是收发文程序按照类别进行了有序化、规范化的整理，明确了收文和发文的具体程序，提高了公文处理的效率。

参考文献

[1]中央档案馆.中共文书档案工作文件选编1923至1949年[M].北京：档案出版社，1991.

[2]侯吉永.反思抗日战争时期晋察冀边区的公文改革[J].档案，2014（2）.

[3]夏海波.公文写作与处理[M].北京：北京大学出版社，2013.

[4]中共中央办公厅.中共中央机关公文处理条例[Z]，1996.

[5]党政机关公文处理工作条例[J].秘书之友，2012（6）.