社区复合体嬗变背景下的社区城市管理困境与纾解之道

2020-08-16易星同

理论导刊 2020年8期

易星同

摘要：随着我国城镇化率与城镇人口的显著增长，社区治理对于推进国家治理体系和治理能力现代化的意义凸显，当代中国社区既不是“共同体”亦非“行政单元”，而是遵循其历史发展脉络形成的“复合体”。社区城市管理作为社区治理的重要方面应予以高度重视，社区城市管理面临的现实困境很大程度上与对社区“复合体”的认识缺失和功能受限有关，特别是由社区城市管理的服务功能受阻与管理逻辑缺失以及社区城市管理的社会功能受阻与生活逻辑缺失造成的困境。从当代中国社区“复合体”特质入手，应当在社区城市管理中紧紧依靠强化党的建设、扎实改革提升社区服务功能、充分发挥社区社会功能纾解困境，满足社区“复合体”发展的要求，实现社区城市管理的善政。

关键词：社区治理;社区复合体;城市管理;治理现代化

中图分类号：C91283

文献标志码：A 文章编号：1002-7408（2020）08-0100-07

改革开放以来，我国城镇化水平在经济和社会长足进步的有力支撑下迅速提升，国家统计局相关数据显示，我国“城镇化率超过60%。2019年末，城镇常住人口占总人口的比重已经达到了 606%”[1]。城镇化率与城镇人口占总人口比率双双超过60%，对我国经济和社会总体发展水平而言，具有标志性意义。社区是城镇人口生活的主要场所和城镇构成的基本要素，在城镇化水平与城镇人口大幅度增加的大背景下应给予高度关注。从改革与发展的角度看，国家治理体系和治理能力现代化的客观要求及社区向复合体发展的主观需要，促使我们不断提升社区的治理水平，以期为公众提供良好、和谐的秩序，满足其对公共产品的需求，创造良好生活品质。城市管理伴随着改革的不断深入、城镇化水平的不断提升，对于社区的健康运行和发展愈发重要。“健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系”[2]要求良好的社区城市管理，作为复合体的社区呼唤善治，借此实现公共利益的最大化;城市管理部门作为政府中和社区运行关系最为直接、最为密切的部门，城市管理水平的高低，决定了社区善政的程度，影响着社区善治的水平，正如学者俞可平所指出的“一言以蔽之，善政是通向善治的关键;欲达到善治，首先必须实现善政”[3]61。然而，社区作为城市管理的“主战场”，在社区向复合体发展的背景之下城市管理却存在着与之不相匹配不相适应的诸多困境，深刻制约着城市管理能力和水平的提升与服务的供给。

一、向复合体嬗变的当代中国社区

作为概念的“社区”本身并非起源于中国，最早由西方学者S·H梅因在其著作《东西方村落社区》中提出，其后德国社会学家滕尼斯、美国学者帕克、埃弗里特·M罗吉斯和拉伯尔·J伯德格等人又在此基础上相继予以阐发，其定义的外延和内涵有着不断变化、发展与完善的演变进路。特别是埃弗里特·M罗吉斯和拉伯尔·J伯德格在其代表著作《乡村社会变迁》中提出，“社区是一个群体，它由彼此联系具有共同利益或纽带、具有共同地域的一群人所组成，社区是一种简单的群体，其成员之间的关系是建立在地域的基础上。”[4]这在很大程度上可以视为西方对于“社区”内涵的代表性观点，尽管这一概念未对“社区”和“群体”作出明晰的区分，但却着重强调了“社区”作为共同体的属性。但是社区不论是作为概念还是实体在我国都有其自身特殊的发展过程，正像“民族”概念一样，虽然其起源于西方，但是中国的“民族”概念更具有中国自身的特质。因此，我们对于“社区”的观点，不应狭隘地拘泥于西方视野，中国的“社区”不仅具有普遍意义上的“社区”特点，更具有中国自身的“社区”特质。

（一）当代中国社区发展的历史脉络

作为“共同体”的社区古已有之，但是把握当代社区的历史脉络对于理解和认识社区，进而探寻与之匹配完善社区城市管理水平的突破点尤为关键，因为在当代我国的“社区”被历史和国情赋予了更多内涵。我国现代意义上的社区主要诞生于城乡“单位制”被逐渐打破和消解之后。从新中国成立到社区制建立以前的时期，我们可以称之为“前社区时代”，因为当代社区制正是在其之上建立和发展的。新中国成立后，在城镇，各级党政机关、企事业单位相继建立并逐步完备，在整个社会中，全体社会成员几乎无一不被纳入到“单位”之中，陌生人之间见面时“你是哪个单位的”这样的问语，不仅体现了社会绝大多数人的“单位人”属性，更体现了“单位制”超强的涵盖属性。在农村，随着社会主义改造的完成与人民公社制度的确立，农村社会原本“原子化”的各个成员通过紧密地结成“生产队”“生产大队”“公社”，从政治和经济上牢牢联合并纳入国家整体之中。在“前社区时代”，无论是城镇还是农村都被纳入到了一个完整、有力的“总体性社会”之中，这一总体性社会“即社会的政治中心、意识形态中心、经济中心重合为一，国家与社会合为一体，资源和权力高度集中，国家具有极强的社会动员与组织能力”[5]。在“前社区时代”都按照政权管单位（包括各级党政机关、企事业单位、公社组织）、单位管个人的逻辑予以统合。但是，随着改革开放与社会主义市场经济的蓬勃发展，城镇的“单位制”部分消解，农村的“生产队”“生产大队”从一级基层政权转为基层群众自治组织，城镇“单位制”消解的真空逐渐为“街居制”所补充，农村的村民基层自治组织也不断得以发展和完善。其后，随着经济的发展，不论是在城镇还是在乡村，商品房市场方兴未艾，各种小区纷纷出现，真正意义上的“社区制”植根于成千上万的商品房小区、企事业单位公房小区、农村回迁或异地搬迁小区之上，并且与“单位制”消解之后诞生的“街居制”契合交融，这是中国当代社区发展的特有脉络。因此，当代我国的“社区”既不同于以往的“前社区时代”最基础的行政单元，也不同于西方的“社区”，这是当代我国社区城市管理的基本历史前提。

（二）关于当代中国社区本质的三种认识

对于当代中国社区本质的认识关系着如何看待社区、理解社区、明晰社区的需求，这是纾解当代社区城市管理困境的基础。对于当代中国社区的本质归纳起来主要有三种认识：一是在理论层面，基于西方诸多学者对于社区概念的提出与研究的深入和扩展的成果，及西方国家社区建设和发展的实际经验，把我国社区性质界定为一种共同体，因而呼吁强化社区自治建设;二是新中国成立后，基于改革开放前基层组织建设和发展的历史经验，把我国社区界定为一种行政单元，要求进一步强化作为“准政权”或者具备某些政权属性的社区基层建设;三是以学者吴晓林为代表，把当代中国社区看作是“复合体”，强调“作为官方组织体系的神经末梢，社区既非单纯的行政单元，也非社会学意义上的共同体，而是已经形成了一种党组织领导下的‘社区复合体”[6]。对于当代我国社区本质的这三种认识都具有其产生的合理性与依据，但是从中国社区历史发展的脉络与经验上看，无论是强调社区本质的“共同体”还是强調其作为行政单元的“政权论”，要么忽视了中国社区不同于西方社区的特质，要么不能看到改革开放后“单位制”“公社制”消解后社区发展的新情况与新趋势，这两种认识导致了社区城市管理问题解释力的匮乏与对策提供能力的低下，向上延伸就演变为“政权建设论”和“社区共同体论”的冲突[7]，这种争论非但无法很好地解释社区城市管理的种种困境，还会在很大程度上消解社区治理的能力。而“社区复合体”理论，在汲取西方社区研究成果和经验、尊重中国社区历史发展脉络的基础上，对“行政单元说”和“共同体说”给予了否定，并在此基础上归纳了作为“复合体”的当代中国社区治理实践“在公共理性发育不足、社会动员机制孱弱的背景下，依靠党政组织再造社会秩序”[6]的重要社区治理经验，显然“社区复合体”理论对于当代我国社区城市管理的现状和困境的解释和分析更为全面、有力、合理，基于这一认识而进行的城市管理工作也更易于达致善政。

（三）我国社区的发展趋势及其不平衡性

运用“社区复合体”理论较为合理地解释当代中国社区的本质，既符合历史的经验又符合现实情况，消解了“社区共同体”理论和“行政单元论”带来的解释力匮乏与实践偏向哪一方的争执。社区作为一个复杂有机体，并非“共同体”亦或是“行政单元”的简单非此即彼、界限分明，“社区复合体”不论从理论的丰富度还是生活实践上都更为接近真实的社区，可以预见“社区复合体”也是未来我国社区发展的方向。但是，需要注意的是尽管社区作为“复合体”，却由我国具体国情所决定，受制于大到不同地区差异显著的经济发展水平、城乡差异、文化传统、民族风俗、政策导向，小到具体不同社区居民构成年龄、受教育程度、职业情况差异，尽管当代中国社区总体上是具有向“社区共同体”发展的趋向，但是作为“共同体”的各个社区又是千差万别的，本身具有很强的不平衡性，其中又有“复合体”对于“共同体”或是“行政单元”的不同偏向和侧重。因此，审视当代中国社区，一是要把握其向“复合体”发展的总体趋势;二是要正视和承认当代我国社区作为“复合体”所具有的不平衡性，如此，在社区城市管理中才能有效避免盲目性、“一刀切”，实现城市管理的管理秩序、管理效能、管理目标。

二、社区复合体嬗变背景下的社区城市管理现实困境

城市管理从概念上看有广义和狭义之分，本文所探讨的是狭义概念上的城市管理，即“所谓的城市管理是指以政府为核心的公共管理主体（包括政府、市场和社会力量）对城市环境、市容市貌、垃圾处理、公园绿地广场、文体设施、市政配套设施等城市公共设施和公共服务所进行的管理活动”[8]。据此，可将社区城市管理界定为：在社区范围内，主要通过政府公共权力的运行，辅以其他主体的有效参与，开展增进公共利益的城市管理活动，进而实现社区城市管理目标的行动与过程。当代中国社区是具有自身特色的“复合体”，按照“社区复合体”理论，社区作为“复合体”在功能层面上具有“政治、服务（行政）、社会三种功能”，在形式上是按照“党建引领的政治逻辑、治理重心下移的管理（行政）逻辑、选择性参与的生活逻辑”构成[6]。当代中国社区作为“复合体”的政治、服务、社会功能，构成其形式的政治逻辑、管理逻辑、生活逻辑，对社区城市管理提出了要求，而无法满足社区复合体充分发挥其功能，违背其形成逻辑的城市管理方式、过程、活动都会导致其陷入困境之中。尤其是在社区城市管理中其服务（行政）和社会功能发挥梗阻，治理重心下移的管理（行政）逻辑、选择性参与的生活逻辑遭到忽视。

（一）社区城市管理的服务功能受阻与管理逻辑缺失造成的现实困境

城市管理工作为我国城镇化与社区健康运行和发展提供了重要的支撑和保障。但是改革开放40多年来，城市管理工作，尤其是社区城市管理工作也暴露了诸多矛盾和问题。2015年，《中共中央国务院关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》（以下简称《指导意见》）明确指出：“我国多数地区在城市市政管理、交通运行、人居环境、应急处置、公共秩序等方面仍有较大差距，城市管理执法工作还存在管理体制不顺、职责边界不清、法律法规不健全、管理方式简单、服务意识不强、执法行为粗放等问题，社会各界反映较为强烈，在一定程度上制约了城市健康发展和新型城镇化的顺利推进。”[9]具体到社区这一城市管理的“主战场”，其困境很大程度上正是因为作为“复合体”的社区的服务功能发挥不畅与管理逻辑缺失造成的。

1社区城市管理人员身份问题导致社区服务功能不畅与管理逻辑缺位。社区城市管理的服务功能发挥与管理逻辑落实最终仰赖于城市管理人员的执行，作为“复合体”的社区其服务功能与管理逻辑要通过治理重心下移来实现。但是由于社区城市管理人员身份特点，尤其是编制的多种多样直接制约了其履职尽责，造成越临近基层距离治理的重心越远。社区城市管理人员身份的特点主要表现为两方面：一是社区城市管理人员编制身份种类十分复杂，几乎涵盖现存所有编制类型。调查显示，从总体上划分，社区城市管理人员分为在编和临聘，细致划分在编的身份有公务员编制（行政编制）、参照公务员法管理的事业编制（简称“参公编制”）、事业编制（其中按照财政拨款情况又分为全额事业编制、差额事业编制、自收自支事业编制）;临聘人员则分为与社区城市管理部门直接签订合同的人员和劳务派遣人员。而在基层社区城市管理人员当中没有编制且属于劳务派遣的人员是社区城市管理的“主力军”，虽然名义上无编制人员属于协助管理人员，但是工作中往往又是由他们开展具体工作。二是社区城市管理部门人员混编和不同身份的混合。在有编制的社区城市管理工作人员当中，往往又存在着数种编制共存、在编人员与非在编人员混合的情况。在社区城市管理部门中同一单位或同一部门有多重编制和身份的情况，极易造成社区城市管理的失序，还会导致人员的相对不稳定，因为无编制或编制不同人员从身份上是部门的“异类”，福利待遇、职业发展空间、职业认同都相对较低，其参与管理和服务的积极性难以调动。身份与编制的不统一严重制约了社区城市管理服务功能的发挥，管理逻辑自然不畅，同时治理的重心也难以下沉到一线服务，因为编制作为一种事实上的“稀缺资源”其本身的调配就体现了治理的重心。除了使用公务员编制（行政编制）的社区城市管理人员以外，其他社区城市管理人员身份问题反映了更为深刻的问题——“行政机构把行政执法权转移给非行政机关，这在法理上与道义上都会造成严重的不合理”[10]，这无疑使作为“复合体”的社区城市管理服务功能的有效发挥与管理逻辑的顺畅蒙上阴影，造成“名不正言不顺”的尴尬局面。

2社区城市管理人员素质问题导致社区服务功能不畅与管理逻辑缺位。社区作为“复合体”，社区城市管理服务功能有效发挥与管理逻辑运行顺畅虽需要建立起一套行之有效的社区城市管理体系，需要强化社区城市管理能力，但是最终还要落到执行主体上，尽管在社区城市管理过程中还有诸多的主体参与，但社区城市管理人员作为最为重要的权力执行主体，是政府在社区城市管理工作中的主要力量，既是公众眼中政府的代表，又是事实上政府在社区权力的终端和延伸，社区城市管理人员是最为关键的主导因素，因为“在所有权力主体中，政府无疑具有压倒一切的重要性，任何其他权力主体均不足以与政府相提并论”[3]60。学者邓金霞通过对国内城市管理较为先进的上海市进行研究，提出一线城管执法队员素质能力结构要素应当包括“执法办案能力、学习能力、政治素质、行政素质、身心素质、专用知识”[11]六个方面，然而以此为参照，现今社区城市管理人员的总体素质存在较大问题，难以满足社区一线工作要求。社区的服务功能和管理逻辑有两个实现层次，一是服务功能和管理逻辑得以运行;二是服務功能和管理逻辑运行良好，实现在社区城市管理公共权力运行范围内的善政。低素质的社区城市管理人员对于实现第一个层次的目标尚且步履艰辛，更难达到第二个层次的目标。中央和国务院2015年出台的《指导意见》指出的“管理方式简单、服务意识不强、执法行为粗放”[9]等问题很大程度上正是社区城市管理人员素质问题导致的。作为“复合体”的当代我国社区城市管理治理重心下移其本质上是对善政的要求，具体落实到社区城市管理人员上，就是对其素质的要求。一方面，在整个社区城市管理人员队伍中，普遍需要具备一定学历、知识和法律道德修养的人才;另一方面，在涉及社区城市管理专业领域，需要一定数量的具有专业技术、专业知识的“专才”和兼有多种技能的“通才”。只有这样，才能确保社区城市管理工作服务功能得到充分有效发挥，管理逻辑运行顺畅，实现善政。从总体上看，我国社区城市管理人员素质提升之路还任重道远。

（二）社区城市管理的社会功能受阻与生活逻辑缺失造成的现实困境

按照“社区复合体理论”，作为“复合体”的当代中国社区既不是简单社会学意义上“共同体”，也不是某种纯粹的“行政单元”，作为“复合体”的社区更具社会功能，依照着选择性参与的逻辑构成其形式。对于社区城市管理而言，当代中国社区的这一特质对于城市管理工作提出了要求，同时对于这一特质的忽视与误解产生的社会功能受阻与生活逻辑缺失也是造成社区城市管理困境的重要原因。

1社区社会功能受阻与生活逻辑缺失造成城市管理职能设置问题。固然，在一定程度上城市管理职能安排五花八门、差异巨大是由各地经济和社会发展程度不平衡造成的，但是城市管理职能安排亦存在普遍性问题。城市管理职能设置不科学问题极为普遍，一方面，从城市管理部门职能范围看，要么职能设置过宽“管了不该管的”，要么职能设置过窄“该管的没管到”。学者罗海元、王伟基于对我国八个省市三级城市管理实践情况的调研指出，“部门或机构的职能范围不统一，部分地区城市管理职能扩大化，部分地区城市管理职能则未将市政公用设施运行管理、市容环境卫生管理、园林绿化管理等城市管理职能全部纳入”[12]。另一方面，从城市管理职能种类看，确有“管的实在过多”之嫌。例如，比较典型的四川省雅安市城市管理行政执法局仅行政处罚事项就达617项之多[13]，远远超过了《指导意见》框定的“城市管理的主要职责是市政管理、环境管理、交通管理、应急管理和城市规划实施管理等”[9]范围，其管理事项之宽泛，实乃任何机构所难以承受之重。像社区内的环境卫生管理、垃圾分类管理、农贸市场管理、宠物饲养管理、园林绿化及养护、卫生文明宣传、广告条幅管理等事项更多应依靠社区发挥其社会功能，而不是一味地将其作为社区城市管理的职能，扩大城市管理职能范围，否则社区城市管理工作的开展将会愈发陷入被动且无力的困境，对涉及社区的城市管理职能进行安排时应当对社区社会功能的调动与其生活的逻辑予以充分考量。

2社区社会功能受阻与生活逻辑缺失造成城市管理信任、反馈、参与机制失效。社区城市管理的善政主要是对城市管理体制、城市管理部门、城市管理人员提出要求，呼唤“好的社区城市管理”;但是社区城市管理的善治则不仅仅需要“好的社区城市管理”，更需要社区和居民的信任、反馈、参与。社区城市管理往往涉及的是很多琐碎的“小事”，但其却构成了社区良性运行的基石。社区社会功能受阻与选择性参与的生活逻辑遭到忽视，在很大程度上造成了社区城市管理的困境。社区城市管理信任、反馈、参与机制的缺失最直接的表现就是群众眼中城市管理的负面形象。对城市管理、城市管理人员，许多人都给予负面看法，例如，一些学者对江苏省南京市鼓楼区的相关调查显示，“‘在对城管执法队伍整体形象评价中，选择‘非常满意和‘满意的人数仅占被调查总人数的83%和232%”[14];在浙江省宁波市鄞州区的相关调查“‘你对目前城管的印象如何？的提问中，852 位受访者中有 671 位选择了‘不好，占总受访人数的 787%”[15]，并且这种糟糕的形象是普遍的。根据中国社科院的调研，城市管理人员被认为是形象最差的官员群体[16]。这势必会影响到城市管理情況、效能的反馈，该群体也难以获得社区及居民的积极配合。树立城市管理的正面形象，构建社区城市管理信任、反馈、参与机制离不开社区社会功能的发挥和生活逻辑的运行，忽略了社区作为“复合体”的属性特质，一方面，社区城市管理变得开始“单打独斗”，变得和社区“渐行渐远”，居民、摊贩和城市管理人员开始“打游击”，城市管理者被冠之以污名化的标签“强盗”“土匪”;另一方面，城市管理者失去了了解社区的渠道，失去了社区对于管理和服务工作的支持，社区城市管理工作变得“失智”，变得“目不能视”“耳不能听”“口不能言”，而社区应是城市管理最好的“智囊”“耳目”与“喉舌”，却因此使社区城市管理工作陷入巨大的困境之中。

三、对社区城市管理现实困境纾解之道的思考

十九届四中全会对推进国家治理体系和治理能力现代化作出了全面的战略部署，提出实现“坚持和完善共建共治共享的社会治理制度，保持社会稳定、维护国家安全”[2]的重要目标，为新时代我国社区治理明确了方向，确定了目标。社区城市管理作为将城市管理活动与追求的公共利益限定在社区范围内的城市管理活动和过程，其现实困境纾解的核心与关键在于紧紧围绕国家治理体系和治理能力现代化的实现，明确基层社区治理对于整体国家治理能力提升和国家治理体系现代化的重要意义。同时，必须明确社区城市管理现实困境产生的根源，立足当代我国“复合体社区”的特质和发展趋向，根据其政治、服务（行政）、社会三种功能，构成其形式的政治逻辑、管理（行政）逻辑、生活逻辑，针对作为“复合体”的当代我国社区所具有的不平衡性，进行“对症施治”才能有效纾解社区城市管理的现实困境。具体而言，可以从三个方面入手。

（一）紧紧依靠强化党的建设纾解社区城市管理的现实困境

“党政军民学，东西南北中，党是领导一切的。”[17]要纾解社区城市管理的现实困境，强化党的建设最为基础和关键。一方面，遵循我国社区历史发展的脉络和惯性，在“单位制”“公社制”消解后基层政治功能出现部分真空，其后随着“街居制”的发展，作为“复合体”的当代中国城乡社区，已然成为填补和延伸政治功能最为基础的组成部分，而社区政治功能的方向需要党组织作为“舵手”进行把控，其政治功能发挥有效、充分与否必须依靠党组织来领导，必须依靠强化党的建设来实现;另一方面，要确保社区城市管理的重心下沉，做到“城乡社区吹哨，基层城管到位”，要提升社区城市管理人员素质与思想道德，强化和改进其服务与管理能力，都需要充分发挥基层党组织的战斗堡垒和党员的先锋模范作用。只有依靠加强党的建设，才能从思想到行为上促使基层社区城市管理面貌焕然一新。可以说，紧紧依靠党的建设既是实现与理顺复合体社区政治功能与政治逻辑的客观要求，也是社区城市管理完善其自身建设的重要任务，是纾解社区城市管理困境的基础性、根本性举措，因为强化城市管理部门党建与完善社区基层党建是高度契合、互为提升与相辅相成的。

（二）扎实改革提升服务功能纾解社区城市管理的现实困境

深化社区城市管理机构、编制改革，着力提升社区城市管理人员素质的落脚点在于提升社区城市管理的服务水平，适应当代“复合体”社区管理逻辑对于城市管理服务功能的新要求，是在基层践行“建设人民满意的服务型政府”[2]的重要体现。因此，要扎实进行改革提升社区城市管理水平，须在逐步科学合理设置社区城市管理机构、妥善解决人员身份编制、打造高素质社区城市管理队伍、厘清城市管理主要职能的基础上处理好涉及社区城市管理的两组关系：一是要处理好治理和服务的关系。作为“复合体”的社区有其自身管理逻辑，要求社区城市管理重心下沉，特别是既要实现有效治理，又能提供良好服务。强化社区城市管理的治理能力建设顺应了国家治理体系与国家治理能力现代化建设的现实要求，为社区城市管理服务功能的提升提供秩序保障。同时，强化社区城市管理的服务功能是坚持“牢固树立为人民管理城市的理念”[9]的具体体现，只有不断提升社区城市管理能力，完善社区城市管理的服务功能，才能适应“复合体”社区的发展趋势和要求，才能最大程度地增进社区公共利益。二是要处理好社区城市管理主动责任和被动责任“双重责任”关系。“政府的责任主要体现在其主动责任和被动责任两个方面。”[3]62社区城市管理的主动责任，主要是法律、法规所规定的涉及社区城市管理所应当履行的职责和义务，还需不断完善相关法律、法规的制定并确保其执行，将社区城市管理的主动责任落实。社区城市管理的被动责任，主要是“复合体”社区及群众对于社区城市管理的治理与服务提出的合理要求和建议，往往我们仅仅重视社区城市管理主动责任的落实到位情况，但是被动责任对于社区城市管理治理和服务功能的有效提升同样重要，主动责任所限定的责任只能说是具有共性的基本责任，但是面对千差万别的不同社区，只有勇于回应被动责任，才是真正做到了“履职尽责”，建设社区人民满意的服务型城市管理。

（三）充分发挥社区社会功能纾解社区城市管理的现实困境

社区城市管理是在社区范围内进行的城市管理活动。在社区城市管理中，合理引导、充分发挥社区社会功能的新任务既对社区城市管理部门提出了新要求，更为社区城市管理部门面临的困境提供了纾解之道。长期以来，社区城市管理部门职能划分不科学，职能种类过多，以及社区城市管理信任、反馈、参与机制的失效都与对社区社会功能忽视与轻视有关。作为政府代表的社区城市管理部门往往只是作为“管理部门”而存在，社区城市管理人员也以“管理者”自居，而充分发挥社区社会功能，需要社区城市管理部门能够在一些情况下甘于做“协调部门”，社区城市管理者要做“合作者”，通过促进“复合体”社区的健康发展，把社区能够自行解决的城市管理问题交由其自行处理，实现社区城市管理职能、人员的合理释放，以此提升治理和服务水平。把需要和社区共同解决的城市管理问题与社区分享和协商，“实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动”[2]，实现社区城市管理的合作与共赢，以此促进社区城市管理迈向更高的水平，纾解社区城市管理的現实困境，实现社区城市管理的善政，为社区城市管理的善治创造基础。

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