监察机关职权行为中当事人的司法救济机制研究

摘 要：监察法的施行标志着我国向着纪法衔接模式的更深层次迈进，从廉政建设来看有着不少新颖之处，但从法律角度来看还存在着许多不足，通过分析监察法实施以来出现的相关案例及其裁判文书，其中在监察机关的职权行为中当事人的司法救济途径非常不明确。对我国目前现状来说，正确界定监察机关的职权行为及其职权行为下当事人的概念，并合理设定司法救济范围，科学设置司法救济程序较为妥当。

关键词：监察行为;当事人;司法救济

一、监察机关职权行为下职权行为以及当事人的概念

（一）职权行为的概念

2018年宪法修正案的通过和监察法的施行，监察机关作为由宪法直接授权的国家机构，与行政机关、司法机关处于并列地位，成为另一重要的独立的国家机关，由人民代表大会产生，并受其监督。《中华人民共和国监察法》第十一条中规定：“监察委员会依照本法和有关法律规定履行监督、调查、处置职责：（1）对公职人员开展廉政教育，对其依法履职、秉公用权、廉洁从政从业以及道德操守情况进行监督检查;（2）对涉嫌贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊以及浪费国家资财等职务违法和职务犯罪进行调查;（3）对违法的公职人员依法作出政务处分决定;对履行职责不力、失职失责的领导人员进行问责;对涉嫌职务犯罪的，将调查结果移送人民检察院依法审查、提起公诉;向监察对象所在单位提出监察建议。”这条规定基本涵盖了监察机关的可行使职权行为。但是监察机关行使职权行为本就是为了对所有行使公权力的公职人员监督，深入进行反腐败工作，信访举报作为一种救济途径，既是公民对行使公权力的公职人员的监督，同时是监察机关获取信息与案件的重要来源，那么核查处理信访举报线索，也是监察机关行使职权的一种行为。因此，职权行为除了监察法第十一条规定的内容外，还应加上监察机关核查信访举报线索的行为。监察机关的职权行为是指，监察机关依据相关法律规定对是各级国家行政机关及其工作人员的工作、国家公职人员的工作进行监督、调查以及处置，对信访举报的一般当事人所提供的线索进行核查的行为。

（二）当事人的概念

当事人一般情况下是指自身与某些法律关系发生联系时，进入诉讼审判阶段，受审判约束的人，一般包括民事诉讼当事人、刑事诉讼当事人、行政诉讼当事人，在这些诉讼中在不同的阶段当事人也会有特定的不同的称谓。学者罗森贝克在其教材中将当事人概念界定为“以自己的名义请求或者被请求实施国家法律保护行为，尤其是判决和强制执行的人”，并指出德国诉讼法上的当事人概念不依赖于参与人之间的实体法律关系，仅仅是提出权利主张的原告和被主张权利的被告就可以作为当事人。针对下文中对于案件判决书的研究，文章中的当事人主要是两类人：一类是行使公权力的各级国家行政机关及其工作人员、国家公职人员的特殊当事人;另一类主要是针对信访举报的一般当事人。因此，监察机关职权行为中的当事人是指，在受到监察机关的违法职权行为（包括作为与不作为）的侵害下，以自己的名义请求国家对自己的权利实施法律保护的人。

二、监察机关职权行为中当事人司法救济存在的问题

（一）当事人救济途径不明确

当事人现有的救济途径是不明确的，一般当事人（主要指投诉、举报的当事人）向法院起诉认为监察委员作出违法行为时，法院基本上以程序问题裁定结案，意图通过司法程序救济自己的权利基本上行不通，这类一般当事人也不能向监察机关申请复审，所以没有其他救济途径可以选择。而特殊当事人（被监察机关调查的公职人员），除了单一的内部复审，没有其他明确的救济方式，即使是复审结果也不同行政机关的复议结果一般，行政复议最终可以向法院申请行政诉讼，而监察复审最多向上一级机关申请复核，所有救济程序均在监察机关内部完成，这对于特殊當事人的救济权利是不利的。

（二）内部救济不完善

当公职人员被监察机关调查时，监察机关内部就可以将移检之前的全部程序完成，包括公职人员的权利救济，从复审到复核，均是内部审核，这一点对公职人员是非常不利的我国监察机关虽受到多方监督，但是这些监督方式并不具体，其中作为监督方式之一的内部救济虽细化了部分规定，但是仅依靠这一种方式是远远不够的。内部救济不仅要完善，更要外部救济方式来辅佐，二者相辅相成才能发挥出其优越性，监察机关作为一个新设立的专责机关，专门针对公职人员滥用职权的案件，更需要受到外部监督，这样人民群众才会对其信赖。

三、监察机关职权行为中当事人司法救济的完善

（一）合理设定司法救济范围

（1）监察行为案件中行政诉讼受案范围的设定

现况是仅有被调查的公职人员可以通过监察机关内部的监察复审程序进行权利救济，而一般当事人的举报投诉未得到反馈时，他们没有任何途径来进行权利救济，特殊当事人也只能在内部进行权力救济，救济途径也很单一。再看我国为了保护行政机关工作人员的权利，国家完善了行政机关与司法机关的有效衔接来保护其权利不受损。因此，笔者建议将监察机关职权行为下的当事人所做的一部分行为适当纳入行政诉讼之中，设定受案范围。首先是一般当事人权利受损时的救济，在监察机关作出违法行为（作为与不作为）时，一般当事人可以直接向人民法院提起行政诉讼，法院可以依法对案件进行实体审理。同样是国家机关工作人员，监察机关工作人员应当同行政机关工作人员一般，受到监督。若有违法行为出现，一般当事人不仅可以通过这种渠道来救济自身权利，也可以监督监察机关工作人员的工作。再来看特殊当事人，有权力就会有权力滥用，因此我国进行了国家监察体制改革，成立监察委员会，为的就是监督公权力。但限制公权力的同时也应保护其救济权利，整体来看为了不影响监察机关的工作，又能够对特殊当事人的权利进行救济，可以采取监察复核前置机制，若当事人对复核决定不服，可直接以复核决定作为依据提起行政诉讼，这点在后文会进行详细描述。当监察机关职权行为甚至侵害到特殊当事人的其他基本权利时，可以直接向法院提起行政诉讼，不需要监察机关复审，因为这种类型的权利救济是更加紧急迫切的。

（2）监察行为案件中刑事诉讼受案范围的设定

刑事责任一直是我国法律责任中最为严重的一种，刑法也要求遵循着谦抑性原则，在没有其他能够代替刑罚的情况下，才将某种行为定为犯罪行为。若将监察机关的部分监察行为纳入刑事救济之中，刑事责任的震慑性在一定程度上能够保证监察机关的工作客观公正，不会随意侵害当事人的基本权利。因此可以将监察机关实施的部分监察行为纳入范围，如询问、搜查、留置等监察行为，当事人基本权利受到侵害时，可以先向上级监察机关进行复审，若对复审结果有异议，可以在之后的法院审判中提出异议，法院可以依据当事人的申请向上一级监察机关申请审查，若出现了侵害当事人基本权利的事实，法院可以将通过违法程序或者违法行为取得的证据作为非法证据，不予采纳。另外建议将此种缘由的刑事案件划分至中级人民法院来进行管辖，这样可以避免由于政治原因影响审判。除了通过公诉机关直接提起诉讼之外，当事人亦可通过刑事自诉的途径来进行救济，若出现行使公权力的公职人员遭群众恶意举报，导致公职人员被监察机关调查，甚至留置，行使公权力的公职人员可以通过刑事自诉救济的途径向法院提起诉讼，追究举报人的刑事责任。

（二）科学设置司法救济程序

（1）确定司法救济引入时机

监察机关雖然不属于行政机关，但是监察机关行使职权时对监察对象所采取的限制人身自由的强制措施以及对财产权益实施的部分强制性措施，仍具有具有广义行政行为的性质，因此引入司法救济是可行的，但司法救济又必须有度，这必须是在监察工作不被影响的情况下适当的进行引入。那么司法救济应在何时启动呢？针对这个问题上文已提及部分，这里做一个总的概括，司法救济的引入第一种是由一般当事人在监察机关作出违法行为时可以直接向人民法院提起行政诉讼;第二种是特殊当事人在监察机关作出重大的决定之后，例如监察处分、撤销案件等，可以直接向人民法院提起诉讼来救济自身权利，也就是类似于在行政范围内的复议、诉讼不停止行政决定的执行。在这类中可以包含进特殊当事人对于诬告陷害的案件的起诉，诬告陷害本身就是自诉案件，为了不影响监察机关的工作，当监察机关宣布撤销案件之后便可以向法院提起刑事自诉。当然若监察机关将案件送检，由检察院起诉，特殊当事人认为自己存在冤屈，是被他人诬告陷害时，可以直接在庭审中提出的;第三种是特殊当事人在被监察机关调查时自身基本权利被侵害，这种情况比较迫切，在自知自身基本权利受损之时起便可以向人民法院提起诉讼。

（2）特别程序的设置

在我国，理论上和立法上都认为特别程序具有确认的基本功能，即法院对某种法律事实或法律关系进行认可。基于这种特征可以来看，在监察行为案件中一般当事人的诉讼请求大多是基于监察机关的不作为，并未牵扯到利益关系，只需确认监察机关是否不作为，那么该类监察行为的案件是与特别程序相契合的。特殊程序的设置主要是确定三个标准：1）一般当事人的行政诉讼案件，这类案件主要是一般当事人举报、信访等，但监察机关未予回应（不作为）导致一般当事人提起行政诉讼，一般当事人可以在做出上述行为15日后，且监察机关未予回应之后的五日内向中级人民法院提起诉讼。现今主要是基层法院的工作压力过大，且一些复杂的案件依据法律规定已由中院进行审理，特别程序的设置也能在一定程度上减轻基层法院的压力。2）必须实行一审终审制。3）必须在15日内审结。特别程序可以减轻法院的压力，进行案件分流，节约一部分司法资源，但监察机关职权下当事人司法救济机制的引入势必会加大法院的工作压力，那么设置特别程序就显得很有必要。

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作者简介：李杰（1996- ），男，湖南娄底人，在读研究生，研究方向：宪法与行政法学。