流程再造视角下：政府购买服务机制的创新研究

十八大以来，中央提出了加强社会建设、推进各项社会事业，加强和创新社会管理以及推进政府职能转变的要求，正是在这样背景下，政府购买公共服务正逐渐成为发展社会服务的重要力量。但由于我国政府购买项目处于早期探索阶段，在其服务过程中不可避免的会出现一定问题。基于此，笔者通过描述我国政府购买服务的现状以及分析其存在的问题，从流程再造理论视角出发，对政府购买服务的流程机制进行创新再造，以便对购买服务中存在的问题有深入了解，从而提高公共服务质量，促进我国社会治理的良好发展。

一、问题的提出

我国的政府购买服务开始于20世纪90年代，目前已成为公共服务供给的重要方式，中央政府高度重视，各地政府普遍大力推行政府购买服务。

政府之所以要将一些公共服务事项交给社会组织来承担，是因为政府具有转移职能的迫切需求，以提升服务的质量和效率，有效降低服务成本。但是由于在政府购买服务的过程中，由于缺乏一套合理的、完整的以及统一的流程制度，导致我国的政府購买服务中存在着一系列的问题。如首先，在社会组织申请政府项目到项目完成的过程中，需要经历一系列的复杂的过程，如服务项目与民众需求错位、服务的针对性不强、服务的专业性质量等问题。因此，如何为社会公众提供数量与质量并存，且可靠与符合公众需求的公共服务是有待政府解决的重要问题。

二、政府购买服务流程的现状及存在的问题

笔者主要从政府购买公共服务的购买主体、购买公共服务的承接主体、购买内容、购买服务的资金来源与资金管理、以及对购买服务的评估与监督五个方面来分析政府购买公共服务的现状以及政府购买服务过程中所存在的问题。

（一）政府购买主体的实践表现

购买主体在购买服务的实践过程中，存在着以下问题：第一，在购买主体在决定购买公共服务的内容时，将终端需求者即社会公众排除于购买决策之外。社会公众仅仅有权利选举代表组成代议机关，代表可以就社会公众关心的问题提出议案，政府会依据这些议案制定服务内容，根据工作任务有选择的购买服务。在这一过程中，政府人员作为理性的个体，可能基于理性与利益的考虑偏离委托委托人的需求。第二，在政府购买服务的过程中，政府对购买服务认识不足，并且存在权责不明的情况，导致公共服务质量不高。与此同时，部分社会组织是在政府的帮助扶持下成立的，这类社会组织高度依赖于政府部门，缺乏独立性，导致其在一些公共服务领域不具备有效的竞争的条件，导致公共服务质量不高。

（二）购买公共服务的承接主体即服务的承接者的实践表现

公共服务的服务承接主体主要是社会组织。一方面，我国社会组织一般规模较小，缺乏专业人才导致专业性偏低。在项目开展过程中，社会组织成员在面对不同类型的被服务人群时都用同一种思维进行，用同一种方式对待，没有尊重不同人群由于性别、年龄、生活背景、文化程度、籍贯等所产生的差异和各自的特点，导致服务过程出现程式化、服务单一的问题，同时许多社会工作者在设计服务项目时都运用个案、小组、社区三大手法，所有服务都落入这三大部分，没有深入研究不同人群的特点与其需求，最终使服务存在表面化、形式化的问题。

（三）政府购买服务的购买内容

从国家层面来看，我国政府购买服务指导性目录范围包括以下几类：基本公共服务、杜会管理性服务、行业管理与协调性服务、技术性服务以及政府履职所需辅助性服务。目前我国政府购买服务的内容虽已经涵盖了包括社区服务在内的诸多领域，但存在服务边界不明确的问题。并不是所有的公共服务都适合政府购买，比如司法、消防、行政执法就不能转交给私人部门。因此，应该明确且细致的对政府购买服务的边界进行确定。

（四）政府购买服务的资金来源及其使用的现状

目前，是福彩公益金与财政专项资金是我国政府购买公共服务的主要资金来源。但是我国政府购买服务的资金尚未被纳入财政预算体系内，并且资金来源复杂，导致它的使用效率极低。

（五）政府购买服务的评估与监管体系的现状

在具体法律、行政规定中，对各类社会组织监管立法强调的是行政机关的监管，然而，行政机关在对社会组织监管的过程中也存问题，由于行政机关对监管的范围认识片面社会组织从设立、运行到终止，在此过程中监管涉及多家行政管理机关有民政、税务、审计机关、财政、工商等多家行政管理单位，在监管中如果是一个事项涉及多家行政机关监管，则可能出现的情况是无行政机关出面监管，如社会组织不合法投资，工商管理部门和民政管理部门都有权监管，但可能出现的结果是谁都不管，同样，行政机关对监管范围认识片面，导致监管不充分。此外，我国第三方机构监督也存在起步晚，监督不主动的问题。

三、基于流程再造理论的政府购买服务机制的实现路径

流程再造理论是从核心流程入手，通过识别和分析传统专业教学管理流程中存在的问题，对现存的教学管理业务流程进行再造与优化，对组织结构进行有效地重组，以实现教学管理的有效性、高效性和适应性。在政府购买服务的过程中，同样需要积极协调政府与社会组织间的关系，以提高购买服务的质量，完善政府购买服务机制。笔者根据政府购买服务的流程和流程再造理论，构建了政府购买服务的流程模型再造模型。

为了让上述流程实现，笔者认为应从以下六个方面来对政府购买服务的各个环节来进行完善。

（一）明确政府的角色定位

首先，政府应该界定好自身的职能边界，明确角色定位。树立有限政府和责任政府观念。在解决行政机关与社会组织关系问题方面去行政化是大势所趋，树立“小政府，大社会”的观念，以合作为主线，根据不同模式采取不同的对策，尽量减少父子模式的社会组织登记，对依附模式的社会组织能独立的尽量让其独立，鼓励此类社会组织自己寻找出路，从长计议，不能全靠行政机关的支持，与此同时大力发展独立模式的社会组织，以便高质量的完成购买服务。

（二）评估各类社会组织

在对社会组织进行评估的过程中，第一步，我们应选择合适的评估机构。应设立独立的第三方评估机构，该评估机构包括社会组织评估委员会和社会组织评估复核委员会。先有社会组织评估委员会对社会组织的基础条件、内部治理等方面进行评估，按照规章制度要求分出等级，再由社会组织复核委员会进行审核，以此来保证评估的公正性。其次，评估内容主要分为以下几个方面：第一，主要考察社会组织是否具备举办社会组织的基本条件等。第二，内部治理，如是否具有民主的决策程序和制衡机制等。第三，服務能力和作用发挥。如其服务能力和专业人才伍建设的情况等。第四，诚信建设。如社会组织是否遵纪守法等情况。第五.社会评价。社会评价是指理事、监事、服务对象和相关政府部门等对社会组织的评价。

（三）规范购买流程

开展政府购买服务之前，应该明确政府购买的范围。各级政府部门将自身职责进行梳理，以简政放权为原则，根据社会需求、市场发育程度等维度，合理编制采购服务目录，统一向社会发布。其次，政府购买服务项目时应当采用公开招标的采购方式进行公开招标。公开透明的招标程序能在最大程度上减少政府在购买过程中的腐败，从而使各个社会组织都有机会平等参与到提供公共服务的竞争中。

（四）明确购买服务的内容

首先，政府购买服务的内容要以社会公众的真实需求为依据，让需求者成为决策者，实质性地参与到购买决策过程中去。比如政府向社会公众即需求者公开信息，让公众对购买服务的政策、目录、方案及潜在生产者等信息有充分的了解，提升他们在购买服务过程中的参与能力。其次，要对政府公共服务的供给有充分的认识，明白哪些方面是可以通过购买方式提供的，哪些方面是不适合用的。通过这样合理辨别，才能促进更规范、更有序地政府购买服务。

（五）完善监督与检查机制

首先，政府部门应该明确监察方式。社会组织需要引入第三方评估机构对其业务活动水平和质量进行评估。第三方评估机构必须是独立的且与社会组织不存在任何利益关系，以此保证第三方评估的公正性、客观性，促进社会组织依法开展活动，不断提高社会组织业务水平。其次，公共部门需要一定的监管技术和方法的支持。例如通过引入电子信息技术，将信息技术应用到对社会组织行为的监管中来，这样可以弥补政府的信息劣势，增加公众向政府投诉不当行为的渠道，使得意见可以有效反馈，问题得以及时解决，提高公共服务质量。

（六）完善绩效评估机制

由于公共服务质量的难以界定和衡量，服务质量管理需要通过一系列具体化的方法来实现。这需要政府在实施合同监管的时候有一项专门监管质量的质量保证计划，在质量保证计划中，应包含以下两方面的内容：质量检验，公民投诉和满意度调查，以此来保证公共服务的质量。

四、结语

我国正处在服务型政府建设的关键时期，政府购买服务的数量与质量决定了服务型政府建设的进程和成败，因此不断创新政府购买服务流程机制，改革政府购买服务的供给方式成为我国政府在新的行政环境下面临的重要课题。因此，政府要适应新的行政任务需要，通过学习型组织的建设，不断增强为人民服务的能力，推进服务型政府建设的进程。

（王淑芳：南京理工大学）