中国特色社会主义先行示范区深圳法治建设的内在逻辑及立法进路

邹平学，冯泽华

（1.深圳大学港澳基本法研究中心，广东 深圳518060；2.深圳大学马克思主义学院，广东 深圳518060；3.中国社会科学院大学马克思主义学院，北京102488）

为保障深圳在更高起点、更高层次、更高目标上推进改革开放，更好实施粤港澳大湾区战略，2019年8月中共中央、国务院印发的《关于支持深圳建设中国特色社会主义先行示范区的意见》（以下简称《先行示范区意见》），将深圳提升至中国法治城市示范、跻身全球城市前列、中国建设社会主义现代化强国的城市范例等战略地位。从国家战略的内在机理而言，深圳建设中国特色社会主义先行示范区，除了发挥大湾区四大中心城市之一的作用，还肩负着将先行示范区与大湾区建设贯通于全面依法治国战略的使命，通过双区驱动实效辐射全国乃至世界，实现中华民族伟大复兴。质言之，发挥创新引领作用、激发“双区驱动效应”是先行示范区建设的功能定位。法律是治国之重器，城市建设需要法治提供原动力，深圳建设先行示范区自然离不开法律之治。鉴于此，本文从立法视角出发，管窥深圳建设先行示范区亟需厘清和把握的重大问题，探析深圳建设先行示范区的经济特区立法权、中央授权等权力行使的内在逻辑及其法治进路。

一、先行示范区建设的逻辑起点与法治目标

综观我国改革发展的变迁历程，先行先试的改革实践不可能脱离特定的社会环境，甚至需要依赖于特定社会环境而获得改革的动力。以法治建设为例，中国法治建设的内在逻辑充分表明，国家法治水平制约地方法治水平。这主要基于几点原因：第一，顶层设计规范对地方法治建设的“刚性约束”。宪法、立法法在宏观层面上对中央与地方的立法权限预先进行配置。地方的立法权限空间狭窄，且须接受中央的备案审查。这种权力的配置现状决定地方的法治建设必然受到国家法治体系的制约。例如，我国正处于改革和发展的过程中，经济社会各个领域进度不一，有些领域存在滞后现象，比如社会领域。深圳作为经济发达的国家一线城市，自身公共服务体系和能力还存在明显不足①，如果深圳要率先解决公共服务问题，更好地为市民提供均等、优质的公共服务，包括教育、社会保险、生态和环境建设等，就需要深化自身社会政策领域的改革，但这些政策能否落地也取决于中央政府相关部门的改革进度。第二，行政区域间公共事务无法割裂的“相邻约束”。某一行政区域固然可以根据本地情况制定超前的地方性法规，实现区域法治水平超越周边区域。然而，在国家治理体系中，区域共同治理将成为新的行政管理模式，多元共治局面逐步形成。不同行政区域间难以在环境治理、跨区域交通运输等区域公共事务方面割断联系。在区域协同机制尚未健全的情况下，“公用地悲剧”和“搭便车”现象日益凸显。某一行政区域的法治水平很难大幅度超出周边区域的水平而独善其身，它受到国家层面、区域层面法治水平等多方面因素的制约。第三，中央任免官员对地方法治建设的“个性约束”。深圳等重要城市的“一把手”往往由中央任职。从权力监督的角度而言，虽不能说地方“一把手”直接决定地方法治水平，但地方“一把手”往往肩负着中央赋予的重要政治责任。通过法治来确认和巩固改革创新事项，需要地方“一把手”的支持方能实现。易言之，地方法治在一定程度上受地方“一把手”法治思维和法治能力的影响，而地方“一把手”的法治思维又深受国家整体法治建设思维的影响。再者，法治这种软实力的建设往往耗时长，需要持续累进才能见到明显效果，而官员往往任期短，两者存在的内在张力致使地方法治建设会存在动力不足的问题。最后，改革创新的“风险约束”。厉行法治往往还需要改革创新，而改革创新的不确定性风险较大。改革愈深入，各种新问题、新情况、新挑战愈接踵而来，尤其是各种利益集团的阻力，改革进程有推进不畅乃至搁浅的风险。如果没有宽松的容错试错机制，官员推动改革的勇气和胆识也会受到压制，他们更愿意求稳而不是求新。

诚然，法治水平较高的城市可在市场经济机制建设、企业改革领域、创新驱动建设、教育医疗等公共服务的水平、地方立法的先行先试、政府依法行政等领域走在全国前列，成为国家的法治标杆。但这种适度超前并不意味着地方法治水平可以脱离国家法治而一枝独秀，地方依然在很大程度上受到国家整体法治水平的制约。从改革实践的同构性角度而言，深圳建设先行示范区，如同当年建设经济特区，在具体的先行先试事项中必然遭遇巨大法治风险。换言之，深圳在推行某个改革事项异于全国其他地方时，往往会招致法制不统一的质疑。如深圳部分的交通违章罚款数额超过《道路交通安全法》的上限便引发社会广泛讨论，在不同的地方实践还招致不同的因应，致使深圳经济特区法规面临执法上的“松弛局面”②。深圳建设先行示范区不可避免地继承了经济特区建设过程中的“权力障碍”，同样需要排除“恣意修法与法治肢解”[1]的种种质疑。

结合官方分类[2]和立法实践，经济特区法规可分为四大类型：第一类经济特区法规先行先试，弥补法律、行政法规缺位，可称之为先行性经济特区法规，如《深圳经济特区住宅区物业管理条例》《深圳经济特区奖励和保护见义勇为人员条例》；第二类经济特区法规仅对法律、行政法规的执行具体化或者仅规范地方事务，以经济特区法规之名行地方性法规之实，可称之为名义性经济特区法规，如《深圳经济特区实施〈印刷业管理条例〉若干规定》《汕头经济特区物业管理条例》等；第三类变通法律、行政法规的经济特区法规，可称之为变通性经济特区法规，如《深圳经济特区道路交通安全违法行为处罚条例》《深圳经济特区房地产登记条例》等；第四类涵盖前述两种或者三种类型的经济特区法规，可称之为复合性经济特区法规，如《深圳经济特区食品安全监督条例》《珠海经济特区前山河流域管理条例》等。学界对经济特区法规的位阶众说纷纭，至今莫衷一是。目前，经济特区法规的位阶存在4种具有代表性的观点：（1）与地方性法规相同[3]；（2）高于地方性法规而低于法律和行政法规[4]；（3）与法律相同[5]；（4）对不同类型的经济特区法规以及同一经济特区法规中不同类型的规定依其性质及特点分别界定其位阶。先行性和名义性经济特区法规等同于地方性法规，低于法律、行政法规；变通性经济特区法规与其所变通的对象相同（如变通行政法规，即与行政法规的位阶相同）；复合性经济特区法规根据不同类型的规定对应前述原则分别界定[6]。

我们认为，前三种观点非此即彼的研究思路难以科学阐释经济特区法规的位阶，第四种观点的研究思路可行，但有个别分类的观点存在差异——先行性经济特区法规的位阶应与法律相同。一方面，既然规制某一事项的法律、行政法规缺位，而先行性经济特区法规弥补了缺位，即已发挥法律之作用，从法理逻辑及立法实践层面不可能低于法律；另一方面，将先行性经济特区法规的位阶提升至法律这一层面，有助于增强其法律效力，抵御其他法律、行政法规对其效力的消解，确保其发挥先行先试作用。由此可见，经济特区法规的位阶要具体情况具体分析。正因如此，经济特区法规与法律、行政法规间的冲突不可避免。详言之，经济特区法规与法律、行政法规间冲突之困在于如何理解全国人大及其常委会授权经济特区立法权时“不抵触法律、行政法规的基本原则”。法理上的基本原则是指体现法的根本价值和法律原则，它是整个法律活动的指导思想和出发点，构成法律体系的神经中枢[7]。而从经济特区立法权的授权决定本意来看，基本原则是指某一部具体的法律、行政法规的原则、立法目的和基本价值，与法理上的基本原则存在交叉关系，但具有一定的差异。具体的法律、行政法规上的基本原则往往在总则中以立法目的、原则等形式出现，而法理上的基本原则是一种抽象的普遍性规范，后者指导前者。这里继续以《道路交通安全法》和《深圳经济特区道路交通安全违法行为处罚条例》的关系为例进行探讨。《道路交通安全法》属于行政法，受依法行政原则、比例原则、正当法律程序等行政法基本原则调整、规范。《道路交通安全法》还有更为具体的原则，如提高通行效率、道路交通安全工作应当遵循依法管理、方便群众等原则。这些具体的原则即是《道路交通安全法》的基本原则。而涉及交通违章罚款数额的规定是具体规则，或曰具体规定。在某一部法律、行政法规中，基本原则与具体规则的区别是相对的，两者有共性，但基本原则较宽，有更大的宏观指导性，而具体规则较窄；前者具有较强的稳定性、模糊性，后者稳定性弱、明确性强。鉴于此，《深圳经济特区道路交通安全违法行为处罚条例》的部分交通违章罚款数额超过《道路交通安全法》的上限，并不意味着对《道路交通安全法》基本原则的突破，因为罚款数额属于可变通的具体规则，但后者所规定的立法目的、原则属于基本原则，深圳经济特区不能突破，如不能出现妨碍通行效率的规定。

综上所述，城市法治超前发展非常不易，但可以先行先试。换言之，在某种限度内，地方的主动性与创造性需要鼓励和保护。在此过程中，中央需要及时予以肯定并给予授权，这种先行先试的改革授权对地方可能是超越，但对全国却起到法治先行示范作用。先行示范区建设的法治水平受国家法治水平的制约，因此在彰显示范效应中与国家法治建设同频共振，是先行示范区建设的逻辑起点与法治目标，亦是先行示范区法治建设的立法进路需要坚持的正确方向。对此，按照《先行示范区意见》精神，可从三大方向深化：一是全面提升民主法治建设水平——着眼于改革创新实践需要，提升政府依法行政能力；二是优化政府管理和服务——侧重于深化“放管服”改革，营造国际一流法治化营商环境；三是促进社会治理现代化——偏向于运用高端技术，推进智慧城市治理体系和治理能力现代化。而确保改革方向不偏离的重要举措是从立法进路上充分发挥中央和地方两个积极性。基于如此定位，先行示范区无法独善其身，亟需充分发挥中央对深圳的授权及经济特区立法权的实效，在法制统一、依法改革与突破创新的内在张力中寻觅合力之道，引领和带动全国用法治规范政府和市场边界，促进生产要素自由流动和高效配置，共同营造稳定、公平、透明的法治化营商环境，全面提升国家法治建设水平。唯有如此，以“法治城市示范”为战略定位的先行示范区方可“安心立命”、彰显魅力。

二、基础配置：经济特区立法权是建设先行示范区的助推器

（一）深圳经济特区立法权的滥觞及其当代使命

授权是一种稀缺法治资源，无法常得。而高度依赖于授权不利于充分发挥深圳的积极性。中共十九届四中全会强调：“健全充分发挥中央和地方两个积极性体制机制”。除了寻求中央必要的授权外，深圳须充分发挥手中经济特区立法权和地方立法权的作用，开辟多元改革进路。如果说中央的授权是夯实深圳与外部协同建设先行示范区的宪制基础，那么，经济特区立法权即是聚焦于深圳自身发展的助推器。先行示范区建设嵌入国家治理体系语境后，对地方立法进行授权是中央积极性的体现，而经济特区立法权的充分行使则是地方积极性的缩影。

回顾深圳经济特区的立法史，经济特区立法权的获得和发挥作用可谓波澜壮阔、精彩纷呈。经济特区立法权滥觞于1992年七届全国人大常委会第二十六次会议做出的“关于授权深圳市人大及其常委会和深圳市人民政府分别制定法规和规章在深圳经济特区实施”的决定，时至今日，该项授权决定尚未被明确予以收回。全国人大常委会关于经济特区立法权的授权决定，彻底扭转当时深圳经济特区高度依赖“红头文件”发展经济的僵局，突破了之前深圳经济特区急需的立法项目必须通过广东省人大来制定等权限程序方面的瓶颈，从而为经济特区根据自身实际大胆开拓、锐意进取提供了“锐利法器”，深圳先行先试的改革经验由此可以通过经济特区立法予以巩固提升，深圳建立中国特色社会主义市场经济的地方规则也因此得以形成、壮大并为全国的推广复制提供了成功的范本。然而，自“依法治国”入宪尤其是2000年版立法法起草之时，法治统一观念逐渐深入人心，在某种程度上成为中国法治建设的“圭臬”后，学界掀起一场围绕是否废除经济特区立法权的讨论。支持者、异议者竞相发表观点，各执一词，针锋相对。基于适应改革发展需要，立法法最终保留经济特区立法权，但围绕废除之争并未停息。中共十八届四中全会后，全面推进依法治国方略成为国家共识。一些主张废除经济特区立法权的哓论再次环绕学界[8]，直至《先行示范区意见》出台后，经济特区立法权成为先行示范区建设的法治利器，废除之音方渐歇。那么，国家毅然保留经济特区立法权之目的何在？这就需要深入探寻经济特区立法权的宪制理性。

毋庸置疑，经济特区立法权是我国为深化改革开放，在经济特区范围内允许其运用近似于法律的权限进行经济体制改革的立法授权。授予经济特区立法权的初衷在于推动中国社会由计划经济向市场经济转型的探索，因转型体量大、各地差异大、情况复杂，改革需要开辟立法“试验田”，先行先试、容错试错，深圳便成了历史的幸运儿。然而，经济特区立法权作为一种新型的立法权，性质特殊，当时的学界对此理论准备不充分，又无先例可循，经济特区立法权可谓是立法权行使的“早产儿”和“拓荒牛”。幸好在中央的授权决断下，深圳迸发出经济特区敢为人先的精神，能动性地运用经济特区立法权，特别是中央授权决定里的特区立法变通权，对法律、行政法规等进行了一系列的变通，满足了深圳市场经济发展和改革开放所急需的一系列制度机制创新的需要，为深圳经济特区的跨越式发展奇迹和继续深化改革创造了难得的制度空间。在深圳取得经济特区立法权的次年，深圳市即通过两项法规——《深圳经济特区股份有限公司条例》和《深圳经济特区有限责任公司条例》，这成为深圳建立和完善市场经济体制的开路先锋，是我国第一批公司法律规范，也为国家制定公司法提供立法试验[9]。截至2019年8月底，深圳市共制定法规229件，现行有效法规168件，其中经济特区法规130件[10]。其中超过1/3的法规是在国家和地方立法没有先例的情况下先行先试。

站在新时代的起点上，尽管目前中国特色社会主义法律体系已经初步建立，但总体来看，这个法律体系内容并不平衡，这种不平衡包括质与量不平衡、立法内容不平衡、东西部立法发展不平衡3个方面[11]。此外，国家立法的健全固然反映了法治的进步，但因为法律法规要覆盖全国，要体现全国法制的统一性要求，因而内容上会比较原则、笼统，也会存在某些制度设计难以适应中国转型社会的各地方差异性需求的问题，同时还可能给地方立法改革套上不可逾越的“紧箍咒”，地方立法的探索空间和变通尺度会比之前更小。与其他城市相比较，深圳经济社会发展比较注重法治建设，称得上“法治城市示范”。2017年至2018年，深圳两度获评“全国法治政府建设典范城市”荣誉；在中国政法大学2018年度中国法治政府评估中，深圳市位列100个参与评估城市的第一名。这是因为深圳长期以来通过发挥经济特区立法权，在不违背宪法和法律基本原则前提下，敢闯敢试，敢于和善于突破上位法对现实改革需求的束缚，有效构建了市场经济和创新驱动的法治环境。与国内同样享有经济特区立法权的厦门、珠海、汕头等城市不同，深圳法治建设能够取得明显成就的根源，除了用好用足立法权外，更重要的是敢于和善于改革。改革是深圳的魂、深圳的根。当前，国内拥有地方立法权的城市普遍缺乏深圳所享有的经济特区立法权，随着国家法治的进一步完善，通过地方立法来确立、巩固、推进改革的创新空间会越来越有限，通过地方立法来确立和推动改革的动能也会减弱。当前，中国改革已经进入攻坚期和深水区，深圳肩负着建设社会主义先行示范区的重任，过于依赖和等待统一的国家立法会增加立法与执法的成本，故拓展经济特区立法的创新空间尤为重要[12]。深圳确有必要在先行示范区建设中发扬光大当年经济特区立法权改革的优良经验，在法治先行示范方面再立新功。《先行示范区意见》再次强调：“用足用好经济特区立法权，在遵循宪法和法律、行政法规基本原则前提下，允许深圳立足改革创新实践需要，根据授权对法律、行政法规、地方性法规作变通规定。”《粤港澳大湾区发展规划纲要》也强调：“合理运用经济特区立法权。”可见，充分彰显经济特区立法权的功效，可为深圳建设先行示范区以及助推粤港澳大湾区建设发挥探路石作用。从深圳过往的改革经验来看，经济特区立法权在确认改革、保障改革、推进改革中有着举足轻重的作用。深圳最先走出传统发展模式、迈向高科技发展模式、步入高质量发展模式；率先突破传统法律制度与监管制度，经济特区立法权功不可没。经济特区立法权所具有的变通权具有较强的立法权限灵活性，能够更适应深圳体制机制创新和高科技发展的时代使命。经济特区立法权是保障深圳法治建设质量与经济发展质量相统一的“助推器”。深圳要真正率先实现第三次工业革命，甚至要掌握“第四次工业革命”的先导权、话语权，法治先行、规则先立必不可少。可以说，没有经济特区立法权，深圳的体制机制就无法实现持续的革新，无法为生产要素的流动创造低成本的市场环境。

总之，基于中央授权是一种稀缺法治资源，中央并非无时无刻将权力资源倾向于先行示范区。在中央暂不能兼顾先行示范区法治建设时，广东和深圳需要充分发挥改革创新的能动性，探索地方事权清单。若一些事权经过中央的确认或者在实践中形成惯例，但在形式上属于各省辖内的权力事项，这些事项需要形成清单，尽快让深圳在省级授权下推动改革，并形成可复制、可推广的宝贵经验。同时，深圳应争取全国人大常委会的授权，在先行示范区立法协同联席会议的协调下，积极运用经济特区立法权，制定经济特区法规并适用于深汕特别合作区。

（二）深圳充分行使经济特区立法权的智慧之道

2015年立法法修改后，地方立法主体大幅度增加，加之多地正进行自贸区、自贸港建设工作，经济特区已非唯一的改革试验场，经济特区的立法创新空间似乎变得愈来愈小。那么，深圳如何在先行示范区建设的背景下充分发挥经济特区立法权在全面深化改革中的法治引领作用？我们认为，具体可遵循以下几个智慧之道：

第一，立法与改革同频共振、相互促进，努力把改革创新的深圳经验、深圳特色上升为法治深圳经验、法治深圳特色，让实践已证明行之有效的改革创新举措法治化，使之更加成熟、更加定型，成为先行示范区建设的制度驱动力、软实力。这需要深圳从以下方面做到：首先，勇于变革，用足用好各类授权，甘当经济体制改革的“拓荒牛”。通过率先落实“有偿使用国有土地”、率先设立法定机构、率先设立“人才日”与“企业家日”等方式，正确处理国企与民企的关系，激活市场活力，实现公有制与非公有制均衡发展，以法治为经济护航。据统计，在105项先行性经济特区法规中，有41项是早于国家法律、行政法规出台的，更有64项法规是填补了国家立法层面的空白[13]。这种立法的创新精神必须坚持和发扬光大。其次，善于突破，嵌入可容忍的变通做法，实现市场与政府的动态均衡，即时回应法治改革新问题、新诉求，满足瞬息万变的市场动态需求，并出台容错纠错机制支持改革创新，促进法治实践的灵活性。再次，敢于创新，可制定《深圳经济特区国家自主创新示范区条例》，依托科技产业优势，积极推进“数字政府”、大数据征信以及智慧法治建设等“智慧法治”工程，强化精准治理，提高法治科学性。

第二，充分运用经济特区立法权为“先行先试”保驾护航。“先行先试”一词在《先行示范区意见》中共出现4次，足以折射出深圳充分行使经济特区立法权的着力方向与重点目标。在遵循宪法的规定以及法律和行政法规的基本原则的情况下，深圳应当大力尝试创新使用经济特区立法权，就一些行业准入门槛、法律服务业、社会民生建设等方面继续取得突破，形成更多可复制、可推广的经验。特别是要争取在中央没有授权（即可从我国立法体制上证成经济特区自有立法权限）的情况下对先行示范区需要先行先试的事项进行系统立法。

第三，在立法政策上构筑保证立法质量的评估与参与双机制。一是要建立健全立法评估机制，既要构建创新立法项目的风险评估机制，随时掌握社会对立法项目的舆论动向，研判创新立法引发的副作用问题。也要构建实施立法后的评估机制，对实施立法后的效益和问题客观评估，为法律的废改立提供客观依据。二是要建构公众立法参与机制。没有公众深刻理解和自觉遵守的法律规范既缺乏民主性和科学性，实施效果也难以保证。只有增强市场主体、社会组织和民众对法治改革的认同感，立法工作广开言路，集思广益，凝聚社会共识，才能使经济特区立法权植根于特区的改革大潮，反映深圳改革的脉搏。实现以上两个立法机制的配套衔接，方可最大程度上彰显经济特区法规的科学性与民主性。

第四，立足深圳实际，突出可推广、可复制的价值取向。经济特区法规并非为了执行上位法而设置，不针对地方性事务，而是具有全国推广意义的、具有普遍性的事务[12]。深圳行使经济特区立法权要契合先行示范区进行制度改革的实际需求，非此需求的可运用设区的市地方立法权即可，避免引发纷争。同时，经济特区立法权的行使要以可推广、可复制作为价值取向。具有深圳地域特殊性、但无法进行推广和复制于全国的立法措施，不宜纳入先行示范区建设的规划中实施。

总之，唯有充分整合和发挥深圳的立法资源和优势积淀，最大限度发挥经济特区立法权作用，保障深圳体制机制创新的法治取向，才可能营造国际一流法治化营商环境，最终使深圳成为中国法治城市的典范。

（三）深圳用足用好经济特区立法权可先行突破的改革事项

鉴于先行示范区改革空间大以及基于中央的授权作为一种不能时常获得的稀缺资源的新时代背景，深圳建设先行示范区和助推粤港澳大湾区建设依然离不开经济特区立法权的充分行使。参考《深圳市建设中国特色社会主义先行示范区的行动方案（2019-2025年）》以及深圳市委、市政府等其他官方会议对改革事项布局的公开报道，我们认为，深圳用足用好经济特区立法权可先行突破包括但不限于以下几个重要事项（详见表1）。

第一，政务改革。首先，打造服务型政府，优化营商环境，瓦解数据“孤岛”，促进公共信息资源开放，互联互通促进生产要素自由流动和高效配置，让企业和民众少开证明、少跑部门，提高行政效率，这应是先行示范区建设的价值取向。其次，深圳可在提炼总结深圳国际仲裁院、深圳公证处等法定机构的运作经验上，率先出台法定机构条例，明确法定机构的设立标准、法定职责、管理方式和运行机制，填补国家这方面立法的空白，为国家的大部制改革和国家立法提供参考蓝本。

第二，教育改革。教育资源匮乏一直是深圳可持续发展的短板。为自主培养立足于深圳长期发展的高层次人才，除了积极向中央提请授予教育方面的改革权限外，深圳也要发挥经济特区立法权的能动性，积极支持有条件的深圳高校与国（境）外名牌高校联合培养高层次人才，不断推动深圳与港澳科教资源融合发展，形成中外合作培养高层次人才的运作机制。同时，深圳可在中小学、学前教育层面积极鼓励集团化办学、和名校合作办学，并源源不断地为基础教育资源提供政策倾斜。

第三，法律服务业改革。法律服务业改革能为先行示范区法治建设提供充足的法律智慧支持。首先，深圳可积极发挥前海提供一站式全链条的国际法律服务、搭建全球华语律师网络服务平台、为境外律所在境内设立离岸代表机构提供全流程服务、创设港澳企业公共服务区等功能，打造前海国际法律服务中心。其次，建立前海国际商事调解中心是推进“一带一路”及粤港澳大湾区建设的内在需求，可由前海“一带一路”法律服务联合会携手深港调解相关机构联合组建，注册为“民办非企业单位”。再次，为激发港澳律师积极参与先行示范区法治建设，拓宽其在深圳的业务范围尤为必要。深圳司法行政部门应积极摸清港澳律师在深圳执业面临的现实困境，为他们排忧解难，不断增强深圳法律服务业的开放性和包容性。

第四，生态改革（城乡建设与管理改革）。深圳营造宜居的生态环境既有助于为落实联合国2030年可持续发展议程提供中国经验以及为美丽中国建设战略提供深圳方案，也有助于增强各领域的人才留在深圳长远发展的内生动力。因此，深圳应在涉及可持续发展的生态改革事项中起引领作用，如率先实现直来水全城直饮、建成“无废城市”等，这些重大工程均需要深圳充分运用经济特区立法权，创造性地制定相应的实施和建成标准，为国家立法提供参考蓝本。

第五，文化改革。为塑造深圳品牌，提升国际竞争力和影响力，深圳应在文化方面积极作为，深化改革，率先打造世界性的文化活动品牌。首先，深圳可定期举办世界旅游大会，这既可盘活深圳旅游业和文化创意产业，亦为粤港澳大湾区建设世界美食之都提供国际宣传平台。其次，深圳可设立面向全球的创意设计大奖，并举办相应的宣传活动，进一步凸显世界创客之都的时代魅力。

第六，国企改革。国企改革是深圳市场经济高度发达的重要因素。在先行示范区建设的新时代，深圳同样需要在国企改革方面有创新和突破。一方面，深圳要积极优化国企市场化经营机制、资产管理机制，提高国企核心竞争力；另一方面，为激活市场活力，增强人才的创造性，深圳可在国有企业混合所有制改革方面对有贡献的人才实行持股激励措施。

表1深圳用足用好经济特区立法权可先行突破的部分事项

第七，为解决香港深层次问题做出深圳独有的贡献。深圳要通过大湾区建设为解决香港经济社会深层次问题做贡献。如率先在全市范围内制定吸引香港服务业企业和人才的优惠政策，在空间允许的地区打造深港合作产业基地，为香港中青年人创业就业提供发展空间、并提供适当的人才税收补贴、住房、社保、子女就学等优惠政策条件。这些措施实施的难度最小，仅需争取国家部委同意。深圳可采取先制定规范性文件，再成为政府规章，条件成熟后可以上升为经济特区法规或地方性法规。

三、顶层设计：以授权为根基的立法协同机制是建设先行示范区的宪制保障

（一）中央授权是一种稀缺法治资源

《先行示范区意见》强调：“凡涉及调整现行法律的，由有关方面按法定程序向全国人大或其常委会提出相关议案，经授权或者决定后实施；涉及调整现行行政法规的，由有关方面按法定程序经国务院授权或者决定后实施。”由此可知，尽管深圳作为经济特区，理论上享有广泛的经济特区立法权限，可先行先试部分立法事项，但建设先行示范区本就涉及多项中央事权，中央必然要在顶层设计上为深圳预设一套授权机制。换言之，当深圳用足用好经济特区立法权进行先行先试立法仍不能有效突破改革事项时，中央即有必要进行授权。可见，深圳用足用好经济特区立法权可先行突破的部分事项与先行示范区建设亟需中央授权的部分事项是深圳运用不同的立法权限对相关事项进行立法的表现，两个立法权限共同服务于先行示范区的法治建设。其中，中央授权的立法事项具有补强功能。尽管《先行示范区意见》已预设一套授权机制，但这种预设偏于宏观性、原则性，无法将一个庞大的授权机制全貌勾勒。究其根源，《先行示范区意见》模糊化处理授权机制与改革创新实践中中央授权成为一种稀缺法治资源存在直接关系。

第一，“僧多粥少”的授权局面。中央授权实质是中央赋予地方的一种体制机制的改革权、创设权、突破权，这种授权往往牵动全局，协调难度特别大，因而启动起来非同小可，绝非易事。当前中国的国家战略并不局限于先行示范区建设，粤港澳大湾区、雄安新区、长三角、京津唐等区域的全面建设均是国家战略群的重要据点。在地方法治水平受国家法治水平制约的基本原理下，任何国家战略均需授权方能获得改革创新的权限和动力。深圳既要面临多元主体提请中央授权的激烈竞争局面，又要面临授权事项协调难度大、程序复杂、获得授权不容易等问题。

第二，激活《先行示范区意见》预设授权机制需经艰难博弈过程。从性质而言，作为党政联合发文的《先行示范区意见》是执政党的规范性文件，属于广义上的党内法规[14]。一般而言，党内法规对社会的影响是政治影响，并非法律影响，具体处理案件、办理事情还是要严格依照有关法律和行政法规[15]。《先行示范区意见》蕴含众多授权主体，这些授权主体须遵循“法无授权不可为”原则。尽管《先行示范区意见》在政治上能影响授权主体，但缺乏法律上的约束力。《先行示范区意见》预设的授权机制需要全国人大或者全国人大常委会通过授权方式方能激活，从而在法律层面约束授权主体。由于不同法律、行政法规涉及的执法主体不同，在授权主体做出授权时，地方和中央之间的纵向、同级各部门之间的横向协调与沟通难度不一，每项授权的做出成本亦不一。换言之，在授权过程中，调整任何法律、行政法规的实施均会牵涉部门权力、部门利益，需要中央和地方经过复杂多变的博弈方能形成授权决定。如国家财政部门、税务部门依法授权深圳在建设先行示范区时推行税收优惠政策即需经过多部门的利益博弈方可实现。

综上所述，中央授权深圳建设先行示范区的过程蕴含诸多不确定因素。正因为如此，在过去粤港澳大湾区合作的实践中，尽管有国家政策依据，但没有明确的法律授权，在外人看来，粤港澳合作的许多事项缺乏法律依据。如火如荼的深汕特别合作区建设突破了许多行政区域管理的规定，但没有全国人大及其常委会的明确授权，仅凭广东省委、省政府批复《深汕（尾）特别合作区基本框架方案》以及广东省政府颁发的地方政府规章《广东深汕特别合作区管理服务规定》作为建设的法律依据，难以完全契合大湾区及先行示范区建设的法治新形势。即使由广东省人大常委会制定深汕特别合作区的“基本法”——《广东省深汕特别合作区条例》，亦宜通过取得中央授权的方式加以处理，方能保证在突破现有法律法规的前提下进行法治化建设。总之，在中央授权成为一种稀缺法治资源的法秩序下，深圳要成为先行示范区，势必要推动中央由上至下、齐心协力建立授权机制，否则，在没有授权的基础上进行跨行政区域合作，方方面面均难以按照法治化的路径与思维获得制度化保障。

（二）先行示范区立法协同机制的构筑思路

当前，深圳建设先行示范区面临的顶层性难题包括助推粤港澳大湾区建设、深汕特别合作区建设、深港深度合作等重大工程，这些方面除了中央必要的授权外，还需要深圳与有关行政区域（主要为毗邻深圳的城市）构筑先行示范区的立法协同机制，其作用在于推动广东省内各市功能的融合发展，避免各自为政、以邻为壑，增强各市支持先行示范区建设的整体性、协同性与系统性，盘活一切有利于先行示范区建设的法治资源。

在前期性探索工作中，广东省人大常委会可先行定期召开先行示范区立法协同联席会议，作为先行示范区建设过程中法制协调、规制对接和机制衔接的协商平台，会议的主要成员为珠三角九市立法机关。结合我国立法实践，可由全国人大常委会授予先行示范区立法协同联席会议具有协调广东省内跨行政区域涉及的联合立法、共同立法项目的权力。先行示范区立法协同联席会议是一个多边的桥梁，是一个利益均衡与博弈平台，能吸纳、综合多元利益主体的不同利益诉求，旨在体系化解决深圳城市空间统筹利用、区域公共事务、区域生产要素流动等立法事项，先行先试，统一立法步伐，消解不利于先行示范区建设的各种以地方立法创新为由缔造的行政堡垒，为先行示范区乃至大湾区法治合作与交流提供制度保障。详言之，为更好地衔接粤港澳大湾区立法协同工作，先行示范区立法协同联席会议可先行组织开展珠三角九市的立法协同工作，探讨出一些具有大湾区共性的联合立法、协同立法事项后，一方面珠三角九市之间进行趋同化立法，另一方面把需要与港澳协调的事项上报全国人大常委会，通过中央协调。在此过程中，特别需要梳理区分地方性事权和中央事权，通过先易后难，形成可复制、可推广的范例，推动立法协调联席会议机制做好做实。为降低国家战略建设成本，先行示范区立法协同机制可与粤港澳大湾区立法协同机制中的粤方系统在授权模式、机构设置、人员编制等方面看齐，换言之，先行示范区立法协同联席会议的组织形式大致上可等同于未来粤港澳大湾区立法协同联席会议中的粤方组织形式，可实现先行示范区与粤港澳大湾区协同发展效应，提高资源共享效率。

（三）先行示范区建设亟需中央授权的事项

厘清先行示范区建设亟需中央授权的事项，是先行示范区立法创新和立法协同机制构筑的基本前提。对迫切需要进行先行先试、但又明显与法律或者行政法规相冲突的事项，深圳应按照《先行示范区意见》，由有关方面（如前文的先行示范区立法协同联席会议）按法定程序向中央请求授权。深圳可以探索在借鉴香港相关法律的基础上，运用经济特区立法权制定符合国际惯例、接轨香港、且仅在前海范围内实施的制度体系。在此基础上，就现有法律法规中香港业界较为关心的体制机制问题，如专业服务业管理、行政管理体制改革以及社会管理体制创新等方面，通过适当突破上位法有关规定的方法，在经济特区立法权权限内制定经济特区条例。当然，这样做须得到中央、全国人大以及国家有关部委的支持，难度较大。从大刀阔斧开展体制机制创新来看，深圳亦可争取中央支持，允许前海在部分行业领域率先对接香港一些行之有效的好的管理制度。目前阻碍香港服务业进入内地市场的最大障碍就是内地的行业制度限制和行政管理的透明度问题。未来要争取中央支持，并逐步授权在深圳市全境或原深圳经济特区范围内，授权由深圳市人大通过经济特区立法权，逐步在金融、外汇、外商投资、贸易、通关、行业准入、行政管理、社会管理以及飞地管理、城乡建设等方面制定经济特区条例，在全市范围内率先建立与国际接轨的制度体系。如相关试验成功，可在大湾区推广；如试验失败，全国人大可废除深圳所立条例，继续实施原有相关法律法规。这样做不仅能最大限度、最快速度地推动深港合作、促进香港融入国家发展大局，又能最大限度地为深圳和香港服务业发展优化升级空间，从而为大湾区建设提供制度创新和合作的样板。唯有如此，深圳才能充分发挥历史累积的改革开放优势，极速实现制度创新，才能最大范围扩宽香港优势产业的发展空间。囿于篇幅，本文无法对方方面面的改革事项进行完全式列举。我们认为，在大湾区建设时代，先行示范区亟需中央做出包括但不限于以下几个重要事项的授权（详见表2）。

表2先行示范区建设亟需中央授权的部分事项

第一，飞地改革权。深汕特别合作区建设缺乏明确的改革授权，在推进改革的过程中，容易招致部门利益等因素的制约。因此，中央有必要通过“一揽子”授权方式授予深汕特别合作区参照深圳的行政区管理模式，并按照深圳全面主导、汕尾积极配合的原则，通过行使经济特区立法权对深汕特别合作区进行多方面的行政管理。

第二，城乡建设与管理改革权。土地资源紧缺既是国内大城市发展的“通病”，亦是制约深圳建设先行示范区的现实因素。如何盘活存量用地、实现城市更新成为深圳城市发展亟待解决的难题。为此，中央可授予深圳根据实际情况对城乡建设与管理享有更大的改革权限，尤其在公共利益方面率先探索出适宜全国推广的界定标准，为全国城市有效化解土地资源紧缺提供示范样本。

第三，医疗改革权。长期以来，深圳严重缺乏优质的医疗卫生资源，在一定程度上制约了人才扎根深圳长远发展的内生动力。而医疗改革往往触及中央事权，一直以来，深圳在这方面的改革举步维艰。鉴于当前深圳医疗卫生资源短缺的被动局面，中央可授予深圳在医疗改革方面拥有相应的权限，从而加快推进深圳构建国际一流的整合型优质医疗服务体系。

第五，教育改革权。教育改革权与医疗改革权一样，往往触及中央事权。为此，中央可支持深圳在教育体制改革方面先行先试，突破法律对教育改革的不合理束缚，鼓励中外社会力量倾注教育资源，提升深圳教育的现代化、国际化水平，这既可缓解深圳当前教育资源困境，有利于扩大中小学教育规模，亦可探索营利性民办学校实施义务教育的革新之道，这将为深圳输送源源不断的基础教育资源。

第六，法律服务业改革权。法律服务业是先行示范区法治运行的润滑油。大力发展法律服务业，能够助推先行示范区尽快实现国际一流的法治化营商环境。然而，许多法律服务业的改革权限在中央，而港澳律师在深圳执业的过程中备受上位法的制约而无法拓宽市场业务。鉴于此，中央可授权深圳在法律服务业方面具有相应的改革权力，进一步深化粤港澳法律服务业合作，增强港澳律师在深圳执业范围的广泛性，吸引愈来愈多的港澳律师来深圳发展。

第七，区域协调权。打破行政边界的束缚，建立共同市场，这不仅是粤港澳大湾区建设的题中之义，也是先行示范区建设的价值取向。囿于行政级别，深圳没有与港澳、其他周边城市进行区域协调的权限。为增强深圳建设先行示范区的灵活性，中央可授予深圳若干个区域协调权，主要包括：一是警务合作权。授权深圳可与港澳警方直接建立工作联系机制，加强深圳与港澳警方的沟通交流，包括核对深圳居民出入境资料真实性、建立跨境联合执法机制、探索粤港两地互设警务服务窗口等。二是环境协同治理权。从环境治理的协同性而言，环境治理绝非深圳一家之事，其他城市对环境治理不力均对先行示范区造成影响。因此，中央有必要授予深圳环境协同治理权，与周边城市共同构筑环境协同治理体系，充分彰显环境协同治理的优越成效。三是金融规则的跨境对接、网络信息跨境传送等方面的权限。中央可授权深圳接轨港澳金融体系的权限，逐步建立有效的金融监管制度，促进金融业健康发展，为中国金融服务实体经济做出示范。同时，为推动粤港澳大湾区国际科技创新中心落地，可明确深圳科技企业在网络信息跨境传送方面享有比其他城市更为宽松的监管措施。

第八，政务改革权。为提高政府的透明度，增强政府的公信力，深圳可在全国人大常委会的授权下，率先试点公开新任乡科级正职领导及以上职务的公职人员家庭收入，主动接受社会监督，为深化中国监察体制改革提供深圳经验。同时，建立与国际市场接轨的税收制度，营造国际一流法治化营商环境。建立适应国际贸易的税收制度是香港、澳门成为国际自由港的重要因素。为建立与港澳趋同的税收制度，深圳应积极提请全国人大授权，突破立法法的限制。

四、结语：法治是深圳从经济特区到先行示范区变迁的实现路径

法治是最好的营商环境，也是深圳实现跨越式发展的内在秘诀。深圳建设先行示范区意味着既要勇于先行，又要实现示范效应；既要立足深圳实际，贯彻国家战略的基本精神，又要将有关经验制度化、规范化，使其具有普适性价值，推行于全国，使深圳成为竞争力、创新力、影响力卓著的全球标杆城市。然而，深圳要成为全球标杆城市，就必须把自己放在世界范围去比较，突出深圳法治城市建设先行示范区的社会主义特质。在2019年科尔尼《全球城市营商环境指数》排名中，深圳为第58位，这折射出深圳作为中国法治城市的佼佼者，仍与国际一流的法治城市存在巨大差距[16]。纵观纽约、东京、新加坡等排名靠前的国际化城市，营造国际一流法治化营商环境是普遍的共性。鉴于此，深圳建设先行示范区既不能墨守成规、刻舟求剑，也不能把违法当创新，因小失大。在全面推进依法治国的新时代，法治是深圳建设先行示范区的利器，也是检验先行示范区建设实效的试金石。借鉴海内外法治经验，盘活一切法治资源，将其贯通于建设的全链条，用法治规范政府和市场边界，营造国际一流法治化营商环境；同时着力构建先行示范区法治化建设的理论体系，促进先行示范区法治软实力增长，提升先行示范区法治建设的国际竞争力，这是深圳建设先行示范区的必由之路。

注：

①2018年，深圳常住人口1302.66万人，其中享受充分公共服务的户籍人口仅501.54万人，常住流动人口凭居住证、临时居住证享受部分公共服务，甚至相当部分人连临时居住证都没有，深圳的教育、医疗等公共服务供给存在严重短板，参见深圳市统计局：《2018年深圳市社会性别统计报告》，http://www.sz.gov.cn/cn/xxgk/zfxxgj/tjsj/tjgb/content/post_6616161.html，2019-12-10.

②如在不引发交通事故或道路交通拥堵的情况下，深圳违停罚款的上限为1000元，但《道路交通安全法》违停罚款的上限为200元。在笔者收集资料的过程中，饶有趣味的是，部分非深圳车牌的车主表示，若在深圳违停后，在深圳以外的地方缴纳罚款仍可按照200元；有学者对与海南、深圳经济特区法规有关的司法判决进行实证分析后，也发现法院并不预先认为经济特区法规的效力高于法律、行政法规、地方性法规。参见屠凯：《司法判决中的经济特区法规与法制统一》，《当代法学》，2017年第2期，第23-31页。