我国环境民事公益诉讼中主体障碍及其改进

2020-08-14张楚漪

环境与发展 2020年7期

关键词：建议

摘要：21世纪以来，我国工业化、城市化的发展日新月异。虽带来了显著的社会效益和经济效益，但也给环境带来潜在隐患。为了保护公民的公共环境权利，我们有必要建立并完善环境民事公益诉讼制度。而环境民事公益诉讼发展中的首要问题就是环境公益诉讼的原告主体资格问题。我国环境民事公益诉讼的原告分为行政机关、检察机关、相关社会组织三种类型。本文将根据实践案例，分析司法实践中的原告主体资格障碍并提出改进建议。

关键词：环境民事公益诉讼;原告资格;建议

Abstract：Since the new century，the development of industrialization and urbanization in China has changed with each passing day.Although it brings significant social and economic benefits，it also brings potential risks to the environment.In order to protect citizens public environmental rights，it is necessary for us to establish and improve the environmental civil public interest litigation system.The primary problem in the development of environmental civil public interest litigation is the qualification of the plaintiff.The plaintiff of environmental civil public interest litigation in China can be divided into three types：administrative organ， procuratorial organ and relevant social organizations.Based on the practical cases，this paper analyzes the obstacles of plaintiffs subject qualification in judicial practice and puts forward suggestions for improvement.

Key words：Environmental civil public interest litigation;Plaintiff qualification;Suggestion

1 我国环境民事公益诉讼制度多主体原告资格制度构成

1.1 2012年《民事诉讼法》确定的起诉主体

2012年《民事诉讼法》55条明确规定对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关、组织可以向人民法院提起诉讼，这是环境公益诉讼第一次写入法律。采用“法律规定的机关和组织”表述具有笼统性和模糊性。

什么是法律规定的机关？在当时我国的国家机关只有党委机关、立法机关、司法机关、行政机关这四类（现在由于监察機关的设立，我国机关已变为五类），若使用排除法考虑，党委机关和立法机关因特殊的性质不可能成为环境公益诉讼的提起者。司法机关里法院因审判者身份也予以排除。检察机关能否提起环境公益诉讼有争议。学界对检察机关提起民事公益诉讼，总体上是持积极支持的态度，但也有学者对此存疑。存疑者们认为，一旦提起诉讼，在同法院的关系中也会引发同一个诉讼中检察机关既是当事人又是监督者的问题。最后在得知法律规定的机关并不包括人民检察院时，学者们相当失望。

《消费者权益保护法》《环境保护法》在修改中虽然也都对有权提起公益诉讼的主体作出了规定，但都只规定了社会公益组织有权提起诉讼。这进一步印证了2012年修改民事诉讼法时立法机关心目中的“法律规定的机关”并不包括人民检察院。在排除了人民检察院有权提起公益诉讼后，《民事诉讼法》第55条中“法律规定的机关”只能是行政机关。

什么是法律规定的组织？全国人大法工委在《民事诉讼法条文说明、立法理由及相关规定》中提到“哪些组织适宜提起公益诉讼，可以在制定相关法律时进一步明确，还可以在司法实践中逐步探索。”2014年《环境保护法》58条在民诉法的基础上对诉讼主体进一步细化为依法登记、从事环境公益活动、无违法记录的环保组织。

1.2 起诉主体的拓展

1.2.1 检察机关

2014年10月，党中央颁布了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，该《决定》提到探索检察机关提起公益诉讼的制度。2015年《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》（以下称《改革试点方案》），该方案明确了检察机关将要进行的改革试点既包括行政公益诉讼又包括民事公益诉讼。最高人民检察院向全国人大常委会提请授权试点。全国人大常委会同意该请求并准许其在全国部分地区试点：在生态环境和资源保护、食品药品安全等领域补充性提起公益诉讼。为期两年的改革试点结束后，全国人大常委会随即于2017年6月27日再次对《行政诉讼法》和《民事诉讼法》进行了修改，检察机关提起行政公益诉讼和民事公益诉讼由此写入了法律。

1.2.2 行政机关

党的十八届三中全会提出对造成生态环境损害的责任者实行赔偿制度，为贯彻落实这一要求，国务院办公厅先在贵州、云南、江苏等省市进行试点，试点成功后，国务院于2017年发布《生态环境损害赔偿制度改革方案》。该方案第四条提到，生态环境损害的赔偿权利人是国务院授权的省级、市地级政府（包括直辖市所辖的区县级政府）。

《海洋环境保护法》规定，行使海洋环境监督管理权的部门，除对造成海洋污染事故的单位和单位直接负责的主管人员、其他直接责任人员行使行政处罚权外，还有权提起海洋环境损害赔偿诉讼。2018最高人民法院关于审理海洋自然资源与生态环境损害赔偿纠纷案件若干问题的司法解释也作出了相似的规定。

根据以上各法律、司法解释的规定，我国具有环境民事公益诉讼原告资格的主体呈现出多元化的特点，适格原告包括行政机关、检察机关、有关社会组织三种类型。海洋环境监管部门仅在海洋生态保护方面可以作为原告来提出诉求。

2 环境民事公益诉讼制度存在主体障碍

2.1 环保组织作为起诉主体时面临窘境

环保组织是独立于国家机关、社会公众的第三方主体，它具有的非营利性特征决定它比较适合成为公益纠纷的诉讼原告。无论是在英美法系国家，还是在大陆法系国家，环保团体有权提起公益诉讼已达成共识。根据不完全统计，在中国有资格提起公益诉讼的环保组织有七百余家，但同时具备起诉资格与起诉实力的环保组织少之又少，主要是中华环保联合会、绿发会以及自然之友等十余家组织。

环保组织提起的环境民事公益诉讼在全国范围内步履维艰。首先，起诉缺乏主动性与积极性：我国的环保组织主要是在政府的主导或发起下成立，环保组织缺少独立的资金来源，因此环保组织不具备完全独立性。民事环境公益诉讼标的额大，涉及人员众多，案情复杂，一个案件所耗的人力成本与时间成本巨大，这导致环保组织惧怕提起公益诉讼。其次，立案难，在案件办理过程中遭遇法院不合理对待：2015年中国绿发会因瑞泰公司等8家企业违规排放废水行为，向中卫市中院提起诉讼。该案一审、二审均认为绿发会不是《环境保护法》五十八条规定的社会组织，后该案经最高院再审才纠正了错误判决。该案证明环保组织提起的公益诉讼遭遇瓶颈。这不是个例，而是常态。据调查，有资格的社会组织向法院提起诉讼，大多数案件法院都没有立案，也没有给出答复。法院基于政府威压和经济考虑对这些案件置之不理。再次，普遍缺乏专业的法律人才：一方面，由于环保组织没有固定的资金来源，不似行政机关拥有国家财政支持，经济实力普遍不强。在此背景下，环保组织工作人员工资较低，这使得这些组织留不住优秀的法律人才，也难以招揽到专业的法律人才。另一方面，环保组织起步晚、组织不完善、社会认可度低等原因也导致环保组织缺少具有专业能力和知识的人才。最后，资金不足，诉讼负担较重：环境公益诉讼不同于一般民事诉讼，高额的诉讼标的额导致高额的案件受理费，同时这类案件需要经过专业的鉴定，有些案件鉴定费高达数百万元。再加上律师费，住宿费，交通费。高额的诉讼成本使得环保组织面临巨大压力。前文提到，环保组织经费有限，没有国家财政作为后盾，经常出现诉讼过程中因缺乏经费而中止诉讼的现象。因此，资金短缺是阻碍环保组织进行维权的掣肘。

2.2 没有赋予公民起诉主体资格

尽管我国在新实施的民诉法和环保法中细化了与原告资格相关的规定，但公民个人依旧未纳入原告主体范畴。笔者认为我国应赋予公民环境公益诉讼的起诉资格有以下几点原因：第一，从法理角度，环境公益诉讼属于民事诉讼，公民是民事诉讼的适格主体。第二，从法治比较成熟的美国的立法实践看，1970年颁布的《清洁空气法》中规定任何公民都可以提起环境公益诉讼，这赋予了公民起诉权力。印度法律中也有类似规定。第三，从现实意义看，公民是生态环境最直接的接触者，如果赋予他们主体资格，一方面，能改變公益诉讼的被动局面，另一方面，也调动社会主体维护公益的积极性。赋予公民起诉权力是完善环境公益诉讼制度最直接的途径，也是依宪治国，建设社会主义法治国家的有力举措。

在学界部分学者强烈反对赋予公民公益诉讼的起诉资格。他们认为：公民是私权力主体，不能作为公共利益代表。同时公民个人资源有限，诉讼能力不足。加之公民环境法律意识较差，甚至可能导致滥诉现象出现。赋予公民起诉资格意味着公益诉讼的门槛变低，届时公益诉讼会出现“井喷”之态，这会压缩法院的司法资源，加重法院负担。

2.3 适格主体间起诉顺位不明确

对于大多数破坏生态环境的行为，有三个主体有权提起诉讼——行政机关、环境公益组织、检察机关。在这三个主体中，行政机关提起的诉讼，称为生态环境损害赔偿诉讼，环保组织、检察机关提起的诉讼，称为环境公益诉讼。那么这三个主体间应采取怎样的起诉顺位？

从《民事诉讼法》第 55 条关于起诉主体的规定看，对行政机关与环保组织在起诉顺位方面并列而排，没有先后规定。而检察机关就不同了，它在民事公益诉讼中是法定的补充起诉主体，即只有在没有前两类起诉主体提起诉讼的情况下，才需要由检察机关来提起诉讼。2019年9月，最高人民法院发布了《关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定（试行）》，该规定指出，如果多个有权提起诉讼的主体均提起诉讼的情形，最高人民法院在司法解释中采用的是中止环境民事公益诉讼的审理，优先审理由行政机关提起的生态环境损害赔偿诉讼。该司法解释虽解决了多个主体同时提起诉讼后如何处理的问题，未解决对针对同一损害生态环境行为所造成的损失是否应当采取行政机关起诉优先另外优先审理行政机关提起的损害赔偿诉讼，将会极大挫伤其他主体提起环境公益诉讼的积极性;在一些具有紧迫性的、需要及时通过诉讼来防止侵害扩大的事件中，还会因为需要等待行政机关来采取行动，造成损害后果不能及时被阻止。

3 完善民事环境公益诉讼原告资格

3.1 减少环保组织起诉资格限制

我国环保法要求能提起公益诉讼的环保组织要在设区的市级以上人民政府民政部门登记并连续、专门从事环境保护公益活动连续5年以上且无违法记录。此要求隐含3个条件：该环保组织已成立5年以上;连续不中断从事环境公益活动长达5年;未因从事业务受过行政、刑事处罚。此规定实际非常严苛，导致有资格提起公益诉讼的环保组织少之又少。笔者建议可以参考德国标准，将专门从事环境公益活动的年限从5年改为3年。

最高法的《环境民事公益诉讼解释》第 4 条明确规定以组织章程和主要业务范围作为判断一个环保组织性质。此标准给环保组织提起诉讼设置了形式化障碍。如在前文所提的绿发会诉污染腾格里沙漠企业污染环境一案中，绿发会的宗旨与业务范围未明确说明基金会“从事环境保护公益活动”，故中卫中院判定原告不适格而不予立案。笔者建议应修改此僵硬的判断标准，以活动的内容与范围确定环保组织性质，只要实际从事环保公益活动且组织章程、宗旨和主要业务范围与实际从事的工作相吻合即可。

3.2 明确公民个人具有起诉资格

从环境权的定义方面考虑，与环境污染和生态破坏有关的一切单位和个人都具有提起环境公益诉讼的资格。我国司法实践中已存在公民作为原告提起公益诉讼的先例：2012年，该案由公民蔡长海诉防水胶厂，由清镇市检察院支持起诉。该案为我国公民提起民事公益诉讼提供可行性依据。前文已从法理角度，实践经验角度，以及实际意义角度论述应赋予公民起诉资格，此处不再赘述。如何解决好滥诉问题是明确公民起诉资格的直接手段。

首先，建立公民起诉前置程序，美国环境法称作公民起诉告知义务。具体而言，公民在提起诉讼前应先通知被诉对象，若被诉对象在限定时间对行为予以纠正，则公民不能起诉;公民在起诉前先通知环保组织和环保部门，如果公民对其处理不满意才能向法院提起诉讼。同时公民起诉时要向法院提交已向行政机关寻求救济的证据，法院审查其真实性后予以立案。其次，建立滥诉惩罚机制，详细规定责任的承担方式，包括民事责任与刑事责任。一旦公民滥诉，必须予以強烈处罚。最后，为公民提供普法教育，增加其专业知识，同时为公民个人主体提供法律咨询建议、适当经济补贴等诉讼制度。

3.3 完善检察机关提起环境民事公益诉讼

环境民事公益诉讼因不涉及直接的利害关系主体，容易导致“公地悲剧”重现，被侵害的公共生态无人问津。检察机关是国家监督机关，肩负着对生态环境资源保护监督的众人。要完善检察机关提起环境民事公益诉讼制度，重点在如何让检察机关更好履行民事行政检察监督职能，让其更积极主动履行职能，扫清工作障碍。提升内在动力和履职积极性。

首先，应挖掘拓展案源：若检察机关的线索来源过窄，将使公益诉讼案源受限。在检察机关内部形成公益诉讼“一盘棋”理念，形成民事检察部门为主导，相关部门协助配合的工作机制。同时基层检察院和上级检察院上下一体化办案，充分挖掘案件线索。其次，建立经费保障机制：江西某市的市委市政府下发文件支持检察机关提起公益诉讼，同时设立“公益诉讼基金账户”解决诉讼成本过高的问题。笔者建议可参考该市的做法，设立公益诉讼专门基金，让污染企业强制投保，投保的钱纳入基金，专款用于支持环境公益诉讼。最后，完善诉前保障机制：诉前程序是我国公益诉讼的特色制度，即只有在没有出现符合条件的适格主体提起诉讼时，检察机关才能作为原告提起诉讼。但我国现行法律缺少对诉前程序的具体规定。检察机关履行诉前程序的方式是向明确的对象送达起诉意见书或检察及建议书，这里的对象指一定辖区内的相关组织或机构。但能符合“从事环境工作连续五年以上”且具有参与意愿的组织数量有限，这导致诉前程序履行方式太狭隘。应采取公告和检察建议结合的诉前程序履行方式，一方面，对符合条件的机关或组织发送书面检查建议书，另一方面，以公告方式向全国范围相关机构组织发送检察建议，赋予辖区外适格主体参与环境民事公益诉讼的权利。另外，为了让检察建议更具有可操作性，检察建议必须包含具体案情、损害结果、初步证据、相关法律依据以及建议通过何种手段措施防止污染进一步扩大等细节情况，以达到检察建议真正的效果。

3.4 厘清环境民事公益诉讼原告起诉次序

在国务院《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》文件颁布之前，法律规定只有社会组织和检察机关有权提起环境民事公益诉讼。各界对社会组织和检察机关作为原告的起诉次序没有异议：第一顺位为符合一定条件的社会环境保护组织，在社会环境保护组织缺位的情况下，检察机关以公益诉讼人的名义提起环境民事公益诉讼。试点方案出台后，行政机关提起环境民事公益诉讼原告主体地位得到法律确认，同时出现原告主体的诉权次序争议问题。

有学者认为对同一生态环境损害事实，在政府和社会组织等都可以提起环境公益诉讼的情况下，以政府作为第一顺位，社会组织及其法律规定的机关作为补充。但这样会形成事实上对环保社会组织环境公益诉讼的不当打压，且会对环境公益诉讼造成严重冲击。

有学者认为在不同的民事主体提起环境民事公益诉讼时，以先递交民事起诉状为先立案标准，而不区分行政机关原告或社会组织原告。笔者赞同这种观点，在同一案件中，原告不论是行政机关还是环保社会组织，谁先立案谁就为该案原告，开庭审理前，另外适格的行政机关或组织提出诉讼请求，法院也可合并审理，将已提起诉讼的所有原告主体列为共同原告，参加民事诉讼程序。

4 结语

完善的制度是实践的基础和前提，要解决环境生态污染问题，只有结合我国国情、实践和立法不断磨合完善现行法律制度规定。环境公益诉讼原告主体制度的健全完善在中国任重而道远，我们应建立以检察机关和环保组织为主体，其他社会团体为补充的原告主体制度，深挖具体程序设计，增加配套措施。只有多举并重，才能从根本保障公共利益，不断推进依法治国建设。

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