二十国集团峰会及其数字经济议题探析

高晓雨

近年来，全球数字经济蓬勃发展，各国利益更加紧密相连。自2016年G20杭州峰会，多国领导人共同签署《二十国集团数字经济发展与合作倡议》之后，数字经济已成为二十国集团（G20）核心议题之一，被视为关键的经济增长动力。G20作为全球最重要的经济治理议事平台，鼓励G20成员及其合作组织开展多层次的数字经济发展交流，推动G20成员数字经济创新与合作，必将为各国经济增长注入新动力，让数字经济发展成果惠及世界人民。

一、前言

G20是全球重要的政府间非正式对话的机制，于1999年12月16日在德国柏林成立，由原八国集团（G8）以及其余十二个重要经济体组成，旨在推动工业化的发达国家和新兴市场国家之间就实质性问题进行开放及有建设性的讨论和研究，以寻求合作并促进国际金融稳定和经济的持续增长。在其最初的十余年历史中，G20作为一种危机应对及预防机制在国际治理中一直处于边缘化地位。2008年美国金融危机爆发后，传统的国际治理机制——七国集团（G7）和其主要执行机构国际货币基金组织（IMF）未能发挥应有作用，而G20却一跃成为应对这场危机的最核心治理机制，并迅速升级为峰会，进而在匹兹堡峰会后取代七国集团成为国际经济对话的首要平台。

G20有“三驾马车”的结构和“双轨机制”的工作流程，而全球治理是一个考虑整合多利益攸关方关切的过程，这就少不了不同界别及领域的会议与对话平台，需要全球商界（B20）、工会（L20）、非政府组织（C20）、科学界（S20）、智库（T20）、女性群体（W20）以及青年群体（Y20）共同参与、积极发声，在G20峰会开幕之前正式提交各自的政策建议。

在B20、C20等官方小组之外，G20还得到各国际组织提供的政策分析和建议支持，通过倡议、工具包、原则或指南等方式帮助设计全球政策。邀请参会的组织代表来自联合国（UN）、国际货币基金组织（IMF）、世界银行（World Bank）、世界贸易组织（WTO）等，这些组织成员范围更广，增加了G20作为“国际经济合作指导委员” 的代表性与合法性。

G20不设常设秘书处，主席采取轮换制，会议由主席国及一些国际机构和外部专家提供秘书服务和支持，并可根据需要成立任务组（Task Force）或升级为工作组（Working Group），就一些重大问题进行评审和提出对策建议。

二、数字经济部长系列会议

在2015年土耳其安塔利亚峰会上，G20领导人认识到，“我们生活的互联网经济时代给全球经济增长带来的机遇与挑战并存”。中国作为全球第二大经济体，G20成员中最大的新兴经济体，同时也是全球第二大数字经济国家，在2016年任东道国期间的杭州峰会上，与多国领导人共同签署了《二十国集团数字经济发展与合作倡议》。自此，经2017年G20德国峰会、2018年阿根廷峰会、2019年日本峰会和2020年沙特峰会，数字经济已经连续5年成为G20国家讨论的核心议题之一，被视为关键的经济增长动力。

2017年担任G20主席国的德国延续了杭州峰会的成果，首次发起数字经济部长级会议，数字经济任务组（Digital Economy Task Force，DETF）也应运而生，并有望升级为数字经济工作组（Digital Economy Working Group）。每年会议期间，围绕G20数字经济部长宣言及相关成果的文案内容，数字经济任务组都会举行3-4次实地会议，以及一系列视频会议，以便充分讨论，形成共识。这些数字经济年度议题走向对国际形势和各国未来工作路线产生深远影响，其作为风向标的作用不容小视。

三、历届数字经济部长宣言中的重要议题

（一）AI及治理创新

人工智能具有快速自我学习、算法不公开的特点，如果不事前设定相应的规则，事中和事后监管以及法律责任关系处理可能变得非常复杂，甚至影响产业发展。同时，对于一项新技术的国际规则而言，谁率先引领，谁就有可能率先拥有话语权和主导地位。为争夺人工智能治理原则领域国际规则制定的主导权，日本、欧盟、美国纷纷在国内出台了相关原则，G20、OECD等国际组织则展开了激烈的讨论。

2019年，日本作为G20峰会主席国，以IT强国和新一代信息技术引领者的身份，强勢推介人工智能标准、规则制定等领域的数字经济国际规则，将“以人为中心的人工智能”、“治理创新：在数字经济中采取灵活敏捷的政策方式”作为《G20数字经济部长宣言》中的两章，并促使《G20人工智能原则》艰难通过。值得注意的是，日本将经合组织（OECD）的人工智能原则嵌入本次会议成果文件，即“二十国集团同意制定人工智能五大原则，即‘公平、‘保护隐私、‘透明和‘可解释性、‘稳健和安全以及‘责任”，与OECD的原则完全一致。与会各国虽对这一议题提出了一定的意见，但日本对此非常执着。

2020年沙特会议期间，再次将“可信人工智能（Trustworthy Artificial intelligence）”列为数字经济部长宣言的重要议题之一。会议期间召开了“G20人工智能对话”，旨在讨论人工智能在疫情应对中的应用以及政府在确保可信人工智能中的角色等内容。当前，部长宣言草案中特别提到“人工智能系统有潜力产生经济、社会和健康效益和创新，推动包容性经济增长，解决不平等问题，加速实现可持续发展目标。它们还可能对未来的工作、数字包容性、安全、信任、伦理问题，特别是与言论自由、非歧视、隐私和数据保护有关的人权产生潜在影响。”

（二）数字经济测度

为响应2 0 1 7年德国峰会部长宣言和衡量数字化转型对数字经济测度的呼吁，2 0 1 8年1 1月，阿根廷担任主席国期间，G20发布了《衡量数字经济的工具箱（Toolkit for Measuring the Digital Economy）》（以下简称《工具箱》）。因阿根廷自身数字经济发展实践有限，再加上其积极谋求加入 OECD组织，为迎合 OECD 需要，将 OECD大量工作和报告内容嵌入本次会议成果文件中，成果文件充分体现 OECD“意志”。G20《工具箱》中推行的指标体系主要参照了OECD 2014年发布的指标体系，包括基础设施、赋权社会、创新与技术应用、就业与增长4个一级指标和36个二级指标。

2020年沙特任主席国期间，再次将数字经济测度作为数字经济部长宣言的重要议题，并请OECD继续负责执笔其《G20数字经济测度路线图（A G20 Roadmap toward a Common Framework for Measuring the Digital Economy）》（以下简称“路线图”）的主要内容。路线图主要包含5个方面的内容，一是达成对数字经济的统一定义，二是就数字经济指标体系的各个指标达成共识，三是为具体指标寻找当前和未来可用的数据和测量方法，四是在国际和国內层面宣传，五是决定哪些指标可以在国际通用。对此，OECD提出了数字经济分层定义框架，将数字经济分为四层，分别是核心层、狭义层、广义层和“数字经济+”。核心层包括基本的数字产品和服务。狭义层包括了“数字赋能经济”，即依赖于核心层数字产品和服务的相关企业。广义层包括“数字强化经济”，即利用数字技术和信息显著改进的产品和服务。“数字经济+”则包括未被统计在GDP以内的其他数字化交易和活动，如免费的数字服务。OECD表示，前述定义方法是以“产品（production）”为基础来描绘数字经济。除此以外，OECD还提出了另一种数字经济测度思路，即“交易（transaction）”为基础来定义的“数字交易经济（Digitally transacted economy）”。

（三）数据流动

数字经济时代，数据是新的生产要素，也是基础性和战略性资源。跨境数据流动是全球化背景下数字经济发展的必然，围绕数据流动的规则博弈成为近年来G20平台上主要讨论的议题之一。2019年，日本利用其G20峰会主席国的身份，提出了“基于信任的数据自由流动（Data Free Flow with Trust）”概念。早在2019年1月参加瑞士达沃斯论坛期间，日本首相安倍晋三就放风称，希望G20大阪峰会能够成为一个开启全球数据治理的峰会。在欧盟出台了加强个人信息保护的《通用数据保护条例》（GDPR）后，美日均加深了就建立针对“数据跨境转移”的法律标准的思考，而日本显然走的明显快一些，已准备修改《个人信息保护法》。因此，日本希望推动并主导数据跨境流动的规则制定，首次提出了“基于信任的数据自由流动”这一机制。在2019年6月上旬举行的G20贸易和数字经济部长会议上，各方达成了原则上的共识。在会后发布的公报中，各方同意，数据的自由流通有助于提高生产效率，并促进技术创新持续性发展，但对于隐私等问题则着墨寥寥。

2020年G20主席国沙特继续将数据流动（Data Flows）作为数字经济部长宣言的重要章节，并委托OECD撰写了《数据和数据流的映射方法报告》（Mapping Approaches to Data and Data Flows Report），希望能够作为部长宣言的附件。该报告概述了全球跨境数据流政策和法规的不同方法，沙特认为其将有助于在G20成员国之间实现更大的互操作性，同时保持国内外法规之间的平衡并尊重各国国情。但在后续的讨论中，日本、欧盟、印度、法国、美国等都对此附件提出了质疑，沙特最终放弃了这一附件。在部长宣言草案的数据流动部分，相当一部分国家希望沿用去年日本峰会使用的“基于信任的数据自由流动”这一概念，而关于“鼓励互操作性”等内容也引发了各国激烈的讨论。

（四）利用数字技术应对新冠肺炎疫情

2020年，新冠肺炎疫情的爆发让全球社会治理经受前所未有的检验，逆全球化、保护主义思潮抬头，对数字经济国际合作提出了新要求。各国亟需共享防疫方案、弥合数字鸿沟，加强数据治理。2020年G20沙特会议期间，围绕新冠肺炎疫情专门举行领导人峰会和数字经济部长会议，集合各国讨论如何运用数字技术加快新冠病毒相关研究、增强商业活动灵活性和创造就业机会，以及推动全球经济复苏等。数字经济任务组特别形成了《以数字化应对新冠肺炎疫情的政策措施报告（Policy Options to Support Digitalization of Business Models during COVID-19）》。报告认为新冠肺炎疫情加速了全球数字化进程，G20成员国竞相在提高连通性、远程办公、电子教育、数字服务和产品的接入、电子支付、电子商务以及支持数字化转型所需的财政支撑政策等方面集中出台了措施，更好助力经济复苏。可以说，这些数字化防疫抗疫实践的共享具有很好的全球协同价值。

四、思考与体会

回顾历年来G20数字经济任务组磋商的过程，不难发现，有以下几个特点：

一是经合组织（OECD）在G20具有很强的话语权。无论是阿根廷会议亦或是沙特会议，我们看到OECD在数字经济领域的研究成果大量嵌套在G20成果文件中。OECD也借G20平台树立其数字经济“官方智库”的形象，成为数字经济议题“幕后操盘手”，进一步增强自身的国际影响力。

二是主办国的实力决定了当年成果文件的效果。比如，阿根廷在G20中影响力和办会能力有限，会议难以形成突破性的会议成果。相形之下，日本则多次利用其主办国身份强推其智慧城市概念，要求将智慧城市纳入数字经济部长宣言。尽管这一要求遭到美国、西班牙、阿根廷、欧盟等国家和地区的强烈反对，但日方这种类似“夹带私货”的做法在整个会议期间并不鲜见。

三是数据跨境流动已经并将长期成为博弈焦点。数字技术的飞速发展和应用对国际规则提出了新的、迫切的需求，使跨境数据流动成为今年来各国家、国际组织、国际论坛的研究和讨论重点，这一点从G20峰会数字经济部长会议的议题设置就能看出来，数据流动不仅是日本峰会的重要议题，也成为沙特峰会的重要议题。沙特认为尽管数据流动是一个十分敏感的话题，仍希望通过设定此议题帮助各成员国更好理解数据和数据流动，找到各国关于跨境数据流动方面监管的共性需求。但从磋商过程来看，各国对于跨境数据流动的分歧还是很大，各国基于不同技术能力和文化环境对国家信息安全的要求具有差异性，也使跨境数据流动成为近年来国家贸易谈判和规则制定中最难讨论的议题之一。

对于我国而言，我国拥有9亿网民和处于世界领先水平的数字技术，应依托G20为代表的顶层机制，更多输出中国智慧，分享数字化防疫抗疫的“中国方案”，积极融入国际数据流动规则体系，坚持“以我为主、为我所用、共同进步”的理念推进数字经济国际合作。