建立和完善财政支出绩效评价制度的建议

唐世美

摘要：笔者首先对财政支出绩效评价现状及存在的问题进行阐述，然后再对其进行分析，最后再相应的提出改进与完善的措施。

关键词：政府部门;财政支出;绩效评价;制度;措施

引言

随着我国政府体制不断地深化改革，我国政府职能的转型对财政支出的效率亦提出了更高的要求。政府部门在发挥公共职能并提供公共服务的同时需以完善的财政支出体系作为支撑。但当前我国财政支出在绩效评价方面的制度与具体实施仍存诸多问题。

一、财政支出绩效评价现状及存在的问题

（一）评价指标体系不完善

在政府单位中，如何建立起一套行之有效且较为完善的指标体系，对于财政支出绩效评价是至关重要的。在部分的政府单位中，财政支出绩效指标体系的建设仍旧相对笼统，仅仅是对共性指标进行了概括性的规定。但这些共性指标在一些具体事务中并不一定适合，在区域之间也会产生一定差异。个性化指标的设定相对匮乏，或者是仅仅适用于某些部门或某个具体项目，难以具备通用性。另外一方面，对于各类指标权重设置也存在确定方法及确定程序不够科学合理的现象。

（二）评价方法不规范

一般来说，对于政府单位的财政支出绩效评价方法选择包括以下几种：比较法、公众评判法、成本效益分析法、最低成本法以及因素分析法。但往往很多单位仅仅是提取了几大财务报表中的相关数据进行对比分析，以及与往年财务数据进行对比分析，无法进行科学的评价方法选择。政府单位的财政支出事项是相对宽泛的，涉及了诸多事务，覆盖了单位职能所辖的方方面面，较为片面的评价方法难以得出客观有效的评价结果。对于不同的政府单位来说，其财政支出的性质及其范围也是相对复杂的，这也对规范、统一的财政支出绩效评价指标的建立造成了阻碍。

（三）评价方向及内容不科学

在政府单位中，财政支出绩效评价工作是具备一系列连锁效应的。评价方法不科学，指标设立不合理等原因会间接导致评价内容所获成效不甚理想。在部分单位中，财政支出绩效评价存在将评价重点放在财政支出的程序是否合规，而忽略了对于財政支出的效益评价。另一方面，对于一些项目的支出评价存在局限性，仅针对项目内的财政支出内容，对其的相关因素缺乏分析，缺乏在宏观角度的整体评价。这些因素也就导致了单位中的财政支出绩效评价很难对财政决策给予科学的数据支持。这是我国在财政支出评价体系中长久以来形成的弊病，重视财政分配，而忽视财政分配所带来的影响以及对其结果的合理分析。此种“重支出、重手段、轻过程、轻效益”的财政支出评价体系，将对政府资金的合理资源配置与最终的使用成效都会造成一定的不利影响。

（四）评价主体以及层次不健全

部分政府单位中，对于财政支出绩效评价缺乏专门、独立的评价管理机构设置。一般来说，评价工作是交由各管理部门分散完成的。这其中，可能会存在的不利因素，便是各管理部门难以形成统一的评价程序、评价指标以及评价方法，这也就使得最终的整体评价结果难以形成统一性。另一方面，在具体的地方行政区域中，财政支出绩效评价体系应包含政府及各政府部门、单位与项目等不同的评价层次。但一些地方政府单位对于财政支出评价工作的开展仍仅将视角置于具体项目上，而忽略了对政府部门以及各单位的财政资金使用效率进行更为具体清晰的层次评价。而在具体的评价工作开展中，还存在评价错位以及缺位等问题，如财政部门对地方政府的评价是一种变相的自我评价，难以保证公正性，以及政府部门对项目进行评价造成了评价主体功能错位的问题。

（五）评价结果难以进行有效运用

财政绩效评价的最终目标不仅仅是为了得出绩效相关的信息与数据，而是以绩效评价信息进行合适的途径运用。需要以绩效评价信息来对相关部门及各岗位人员进行适当的奖惩，以产生激励效果。但是在对评价结果的运用过程中仍旧存在以下问题：其一，评价结果的可用性与可信度仍旧不容乐观，在一些地方的政府单位中，评价结果如果缺乏真实性，其可用性就会大打折扣;其二，一些评价内容对于单位内部是具备运用途径与改善作用的，但是却缺乏对外共开。缺乏相应的共享机制对评价结果的合理运用造成了一定限制;其三，各项财政支出绩效评价在付出了较多的财力、人力以及物力之后，如不能对其有效运用，对财政支出绩效评价的持续开展也造成了一定阻碍。

（六）管理队伍建设不成熟

在当前部分政府单位中，对于财政支出绩效评价相关的管理人才储备仍不够充分，部分职能岗位仍缺乏相应人才。在宏观上看，能够深刻理解绩效管理、熟练掌握绩效评价操作以及能够合理设计绩效指标的人才均呈现相对匮乏的状态，在绩效评价工作素质方面仍有所欠缺。由于人才队伍建设不健全，相关人才匮乏，部分单位的绩效评价工作仍主要是由财务部门负责，或存在一人身兼数职的状况，缺乏独立专业的工作岗位。而政府单位中本身的财务工作量就是相对烦冗的，如再兼任绩效评价管理工作，往往会出现工作量过于繁重，绩效评价管理工作就形成了相关人员力不从心的工作状态。而对于社会中的第三方机构，无论是从数量抑或是质量都仍处于探索发展的阶段，对于财政支出绩效评价工作的胜任程度还需提高。第三方机构一般对于财务审计以及项目工程招标方面较为擅长，但是对于绩效管理政策、绩效评价方法等内容相对欠缺，其对于政府单位的财政支出绩效评价工作质量方面难以满足相应需求。

二、财政支出绩效评价问题产生的原因分析

（一）财政支出绩效评价的复杂性

财政支出绩效评价从整体上来看是综合性与复杂性都较高的工作内容。在财政支出绩效评价的整个工作过程中，其目标是为了以合理的评价标准、完善的评价指标以及科学的评价方法等进行评价工作，对所需评价的财政支出项目进行绩效的具体化及定量化，进而能够提供评价支持。财政支出所涉及的范围是极为广泛的，所涉领域以及性质也都有一定的差别，这也造就了评价工作的复杂性。也就进一步要求财政绩效评价工作在开展过程中需要选取一种较为科学合理的绩效评价与衡量方法。此因素也正是财政绩效评价工作开展效果不佳的主要原因。

（二）财政支出绩效评价制度有待健全

在政府单位中，长久以来存在的弊病之一即是对于财政收入的事项管理是相对重视的，而对支出方面的管理程度就相对懈怠了。这也是源于我国对于财政支出管理体制的改革起步相对较晚，又因财政支出绩效评价其自身较为复杂、专业性较强，这也就进一步要求需要相关制度的支持，以来保障财政支出绩效评价工作的顺利开展。而另外一方面在当前的财政支出评价制度的建设过程中，对于评价方法的强调与阐述是相对较为全面的，但是对于各项评价指标如何科学设立，制度上的支持就相对匮乏了，这也就进一步加大了制度科学合理制定的难度。而一些现有的且并不科学的制度在政府单位财政支出评价体系实际实施的过程中，无论是成效还是实施过程中的积极性都是相对欠佳的，反而是影响了财政支出绩效评价工作的开展。

（三）财政节支的奖惩机制匮乏

由于长久以来我国政府单位财政支出绩效评价的管理工作并不是很完善，这也直接影响了政府单位的预算管理工作开展。一般财政支出会根据实际支出进行预算调整，这就导致了对节约开支的意识变相削弱，进而产生一些资金浪费、使用效率低下的现象发生。财政支出管理过程中，如出现资金困难，则只会要求财政拨款，来维持充足资金，却没有对资金使用产出效果进行相关的分析管理。此种对资金使用过程中的控制匮乏，以及对不合理利用资金行为缺少追责及惩罚措施的管理方法，都会导致资金使用不当或不合理。产生这一问题的主要来源则是缺乏相应的奖惩措施，加强对资金使用过程中的严格控制与制定相关的追责及惩罚措施是极有必要的。

（四）评价主体对绩效评价的认知不够全面

由于受到根深蒂固的传统财政支出绩效评价管理思想的影响，当前的支出评价工作仍处于探索阶段。而在评价主体对绩效评价认知不够全面的问题中，一般是表现在以下几个方面：其一，当前财政支出审查的主要内容仍旧是将重点倾向于支出程序的合规性;其二，审查的主要方向仍限于项目支出本身，而缺乏了对其支出有效性的评价;其三，在发现问题时，关注的是部门或相关人员，而缺乏对问题自身根源的挖掘;其四，审查的主要方式仍旧以事后审查为主，忽略了事前目标的确立以及事中的控制。

三、建立和加强财政支出绩效评价制度的建议

（一）加强预算体制，完善财政支出

预算管理制度

进一步深化我国财政支出预算体制，加强财政支出预算管理与预算监督，能够有效减弱预算执行随意性的发生，充分发挥预算资金使用效益。以预算管理来规范资金的使用以及政府各项采购行为等，具体措施可从以下几个方面着手：其一，加强绩效预算管理，涉及了财政支出的预算项目要进行科学分析，合理评估;其二，对重大项目的专项预算资金要建立更为严谨的监督机制，在预算实施过程中进行严格控制，严防预算漏洞的产生。

（二）明确各项财政支出绩效评价与

考核指标

首先单位要根据各项财政支出活动的开展对各类指标进行准确的定义，如投入类指标、过程类指标、产出类指标、效果类指标、经济性指标、效率性指标、有效性指标等。各类指标是根据各项活动特点或某一管理过程进行的有效分类，而对指标的选择则具备一定的标准，一般表现在以下几个方面：其一，相关性标准。在选择指标时，要与政府财政支出目标或相关项目目标具备一定的相关性，相关性较强的指标具有重要的衡量意义;其二，经济性标准。在选择指标的过程中，一是要求经济效益强，二是需要以成本最低的原则进行选择;其三，可比性标准。对于相似程度较高的项目在进行指标选择时，尽可能是同类指标，如此一来可在项目之间进行对比分析;其四，重要性指标。重要性指标的选择需以重要程度进行以此排序选择，不可随意进行排列。

（三）提高对财政支出绩效评价重要性的认识

对于财政支出绩效评价重要性的认识在一些区域政府单位仍存不足。如何开展有效开展评价工作，对其充分认识并理解其重要性是基础与保障。政府需将财政支出绩效评价定性为刚性规定，各单位要严格执行，不仅能保障资金使用效果还能起到防腐作用。对于一些不合规的行为，要进行行政问责，对一些重大决策项目所涉及的财政支出要进行严格审查，一旦出现由于财政支出管理不当而引起严重后果的行为，要对相关负责人以及相关人员进行追责。

（四）加强人才队伍建设

财政支出绩效评价工作的开展，对于人才队伍的建设是重中之重。可从以下几方面着重加强：其一，加强业务培训。对政府单位现有岗位人员进行业务水平提升，可聘请相关领域专家进行长线培训。可对不同岗位人员进行针对性的培训工作，以理论为基础，并加强实践。在提高业务水平的基础上，还需对其绩效评价意识、相关职业道德等进行全方位、多层次的培训学习;其二，加强交流学习。在我国不同区域之间，财政绩效评价工作的开展程度既有先后之分，亦有先进与落后之分，可组织单位人员至其他先进区域进行相关学习，互相交流。引进其他地区的先进经验，并与自身有效结合，既而完善财政绩效评价工作;其三，加强人才引进。人才引进的方式可采取多样化的方法。不仅可以进行实质性的岗位招聘，也可聘任一些其他单位的人才进行定期的业务指导。

结语

财政支出绩效评价制度的建立与实施是需要在实践中不断摸索的，不可一蹴而就，要结合单位实际状况，找出发生问题的关键点，提出相应解决措施，使其不断完善，以此来维护我国政府单位的健康、稳定运营，并为社会提供更为优质的公共服务职能。

参考文献：

[1]林昱彤.创新视角下的财政支出绩效评价体制机制研究[D].厦门：厦门大学，2017.

[2]吴洁旻.财政项目支出绩效管理研究及案例分析[D].南京：南京大學，2018.