上海市共有产权保障住房产权满五年后转让之思考和建议

文/孙娱

为了建立和完善上海市住房保障制度，改善中低收入住房困难家庭的居住条件，2011年起上海市全面启动共有产权保障住房（经济适用住房）的申请与供应工作，至今全市共完成五个批次的申请供应工作，供应约8.9万套共有产权房。第六批共有产权保障住房目前处于签约阶段，第七批共有产权保障住房处于复审收尾阶段，即将开展摇号排序及选房工作。八年来，共有产权保障住房作为“四位一体”住房保障体系的组成部分，着实圆了许多符合条件的城镇中低收入住房困难家庭的安居梦。

2016年，第一批共有产权保障住房购房家庭的住房即将五年期满，可上市交易，住房的供后转让工作成为共有产权房保障对象关注的焦点，市政府为积极推进共有产权保障住房供后管理工作，于当年颁布了《上海市共有产权保障住房管理办法》（以下简称《办法》）和《上海市共有产权保障住房供后管理实施细则》（以下简称《细则》），由此拉开了共有产权保障住房五年期满转让工作的帷幕。

一、共有产权保障住房产权满五年后的转让方式及现状

《办法》和《细则》规定：共有产权保障住房家庭取得房地产权证满五年后，除去购房人、同住人拒不履行区县住房保障行政管理部门作出的有关房屋管理的行政决定或者有违约行为未改正的情况外，共有产权保障住房可以上市转让，或者由购房人、同住人购买政府产权份额。其中，针对申请上市转让的情形，文件明确区县住房保障实施机构或者区县人民政府指定的机构在同等条件下有优先购买权，放弃优先购买权的，购房人和同住人方可向他人转让。但在实际操作中，考虑由购房人和同住人直接以不合理的低价或高价向第三人转让共有产权保障住房易引发相似房源的整体价格剧烈波动，会破坏保障性住房的正常供应，违背该类住房解决中低收入家庭住房问题的初衷，目前，根据市级部门统一部署，共有产权保障住房取得不动产权证满五年后，购房人、同住人对该住房仅可有两种处理方式：一是申请人购买政府产权份额，补缴价款=房源项目市场基准价×浮动幅度×住房建筑面积×政府产权份额；二是申请将该住房转让，由政府优先购买，转让价款=房屋转让总价款×购房人产权份额（转让价款以房源项目市场基准价格为基础，双方协商约定房屋转让价款）。

2017年，上海市率先在闵行和松江两区试点，累计受理1800余户家庭中55户家庭的供后交易申请，其中购买政府产权53户，政府优先购买2户，取得了一定的成效。2018年，在总结试点区经验的基础上，上海市各区县全面实施共有产权保障住房产权满五年后的转让工作。经市住房保障事务中心统计，截至2019年8月底，奉贤、嘉定、松江、青浦、浦东、崇明、金山等郊县区受理家庭购买政府产权664户，实施政府优先购买242户；中心城区均未实施政府优先购买。根据上述数据，可见我市共有产权保障住房产权满五年后交易转让工作的现状：一是中心区县均放弃优先购买权；二是共有产权保障住房家庭申请购买政府产权的户数少，占全市供应量的0.75%。

二、共有产权保障住房供后转让工作现状主要成因分析

尽管《细则》规定，分配供应地区住房保障实施机构应当购买共有产权保障住房而不购买的，等量核减向市住房保障实施机构申请调配使用统筹建设的共有产权保障住房和征收安置住房，由分配供应地区自行解决。但分配供应地区也就是市中心城区的住房保障实施机构，仍旧全部放弃优先购买，主要原因如下：

1.财政资金紧张。首先，根据政策规定，作为分配供应地区住房保障机构，若选择实施优先购买，购买的是申请家庭产权份额以及政府产权份额的总和，即该住房100%的产权。并且在购买以后，需向申请家庭和房屋所在区住房保障实施机构支付购房款。以普陀区为例，目前，该区第一批至第六批分配供应的共有产权保障住房涉及上海市5个郊区的30个小区，已选总房源数量为14943套。截至2018年底，对该区可转让的房屋情况进行排摸，发现房源总套数为4879套，按市中心已有评估价打9折估算，该区满五年可上市房屋的总价约为120亿元，若其中有5%的家庭需要转让给政府，则涉及购买金额约为6亿元。若市中心城区行使优先购买权，财政资金的压力可想而知。

2.房源零星分布，难以管理与再利用。共有产权保障住房房源地处偏远区域，零星分布，导致房源难以管理，造成管理成本增加。同时，此类房源被二次利用的可能性也非常低。相关文件要求：“优先购买实施单位购买上市转让的共有产权保障住房后，所购买房源由所在区人民政府统筹使用，并优先作为住房保障实物房源（含征收安置住房）面向符合规定条件的其它住房保障对象或旧改征收对象供应；住房保障实物房源需求不足的，可以作为租赁住房面向社会供应。”但在实践中，若作为共有产权保障住房，其已经是二手房，而其他房源是新房，申请人肯定更愿意选择新房，且优先购买的价格不可能作为今后该住房的二次出售价，势必产生收购与二次出售的价格差。若作为征收安置住房，其购买价高于成批收购价，其作为征收安置住房的定价势必高于其他征收安置住房，被选概率低。若作为市场租赁住房，中心城区的申请户肯定偏向于选择位于市中心的住房，选择此类郊区房源的可能性小。这将导致大批房源空置，大量财政资金被固化，并且政府还需长期支付空置费和管理费。

3.缺乏相关法律责任的认定。若政府强制购买，申请人、同住人拿到政府的全额或部分购买款后拒不腾退，而该套共有产权保障住房又是这户家庭的唯一住房，法院很可能不采取强制执行，在这种情况下，就会产生申请人、同住人既拿到政府的购买款又住着共有产权保障住房的现象，国有资产被侵占。

目前共有产权保障住房家庭在取得产权满五年后仅有极少数家庭申请购买政府产权或申请政府优先购买，我认为存在几点原因：

第一，购买政府产权价格过高。共有产权保障住房是供应给上海市中低收入且住房困难家庭的，在2011年共有产权保障住房申请标准中，对于申请家庭的收入与经济状况设置的条件为3人及以上申请家庭人均年可支配收入低于3.96万元（含3.96万元）、人均财产低于12万元（含12万元），2人及以下申请家庭人均年可支配收入和人均财产标准按前述标准上浮10%，即人均年可支配收入低于4.356万元（含4.356万元）、人均财产低于13.2万元（含13.2万元）。按照普陀区2011年第一批共有产权保障住房申请及供应情况来计算，若一家三口提出申请，申请时该家庭年可支配收入最高为3.96万元/人×3人=11.88万元，财产为12万元/人×3人=36万元，在选房时，该家庭选购了一套位于嘉定区江桥镇绿地新江桥城的二居室住房，建筑面积约为75平方米，家庭占65%产权，政府占35%产权，按当时该地块的基准价6850元/平方米计算，需支付购房款约51.38万元。从上述数据可以看到，该购房款已远远高于当时该家庭的财产了。同理假设，排除该家庭成员经济收入状况因偶然事件而大幅改善的可能性，根据上海市2011年人均工资52655元至2017年人均工资85582元的增幅计算，该家庭2017年的收入约为19.309万元/年，相较2017年购买该住房35%的政府产权所需的105万元（以当时评估价约4万/平方米计算得出），的的确确是九牛一毛。由此可见，对于共有产权保障住房家庭来说，即使他们有购买政府产权的打算，面对自己家庭经济状况与购房款的巨大差距，恐怕也只能望而却步了。

第二，通过政府优先购买仍难以改善住房条件。上海市共有产权保障住房的人均住房条件准入标准为15平方米，符合申请条件的家庭原本住房条件就已经捉襟见肘了。并且共有产权保障住房政策规定，在一般情况下，申请家庭申请或购买共有产权保障住房的，则申请人不再具有购买商品住房资格。那么，如果共有产权保障住房申请家庭想置换其他住房，必须先申请政府优先购买，再用回购款购置其他商品住房，这样的操作势必造成该家庭短期内又退回最初住房困难的状况。而且，仅靠获得政府的转让价款，想要在中心城区另行购置一套面积大小相当的住房非常困难。

三、相关建议及思考

基于对上述各种情况的分析，为进一步推进上海市共有产权保障住房供后转让工作，提出如下建议：

1．启动内部流转模式。近几年的共有产权保障住房房源情况，呈现了位置越来越远离市中心、基准售价越来越高、交房时间越来越晚的趋势。共有产权保障住房房源信息公布时，部分项目还未启动建设，导致许多申请家庭在选定住房后可能需要花费2-4年的时间来等待住房的建成和交付，在这期间，这些家庭在支付了部分购房款的同时还需面临长时间在外租房的窘境。因此，笔者认为共有产权保障住房购房家庭在取得产权证满五年后除去购买政府产权和申请政府优先购买的选择以外，还应获得一种选择，即《办法》中所述的向他人转让。但是，“他人”应为符合申请共有产权保障住房条件的家庭，包括本市户籍家庭和非沪籍家庭。同时规定向此类家庭转让住房的价格范围，例如当时同等地块共有产权保障住房售房基准价×浮动幅度，使得售房人和购房人能以一个合适的价格成交，防止共有产权保障住房“炒房”现象的发生。这种“内循环”措施既能确保该类住房仍处于共有产权保障住房的系统内，又能使符合共有产权保障住房准入标准且急需购房的家庭可以直接选择二手保障住房，在最短的时间内入住，获得双赢的良好结果。

2.适当调整购买政府产权单价浮动幅度。目前，上海市房地产市场成交均价保持平稳状态，部分郊县房屋价格略有下跌。市保障事务中心提供的房屋市场基准价格具有评估时效性，可能略高于某一时点的市场均价，易引发申请购买政府产权的家庭的信访，且增加申请家庭要求政府予以优先购买的概率。因此，在考虑此类住房的折旧、内部装修开支等因素后，可适当调整其单价浮动幅度，鼓励购房家庭优先考虑购买政府产权。

3.扩大优先购买单位范围。目前，实施政府优先购买仍由房屋所在地区住房保障实施机构进行，造成部分区县财政资金严重短缺。在政府资金紧张的情况下，可扩大优先购买范围，例如房管集团、央企、国企等大型企业，同意其优先购买后将所购房源作为租赁住房面向社会供应或供公司内部职工居住，在保证购买住房的支付能力的同时又能实现上述房源的再利用。

4.建立和完善相关法律法规。虽然《办法》和《细则》为共有产权保障住房供后交易提供了基础的法律政策规定，但由于房地产市场的复杂性和共有产权保障住房供后管理的专业性，在具体实施与推进过程中，还是容易产生诸多问题和矛盾。因此建议在基本实施办法之外，对具体操作细则和交易方式，尤其是对交易后的拒不腾退等违规违法行为的处置等方面，作进一步的完善，使得共有产权保障住房供后转让工作更加“公开、透明、高效”。

共有产权保障住房聚焦中低收入住房困难家庭，着手百姓“居者有其屋”梦想的实现。但在供后转让交易方面，目前尚处在初级阶段，政策与操作办法仍需要进一步完善。政策落到实处，共有产权保障住房才能赢得民心，成为强化民生保障、推动住房制度改革的“生力军”。