土地储备档案分步式管理模式探讨

文/龚靖

我们国家从90年代初开始开展土地储备工作，近三十年累积了大量的档案，目前还没有统一的部门规章和地方性法规规范土地储备档案的管理，因此，大部分土地储备档案只是按照一般的档案管理规定进行整理和装订。由于土地储备档案的特殊性，这种档案管理模式造成档案的收集不是很及时，完整性也有待进一步增强。本文以上海市土地储备档案的整理为切入点，对土地储备档案的管理进行分析，提出管理方案，向土地储备档案以及其他专业管理档案的提供借鉴。

一、土地储备管理制度的变迁

土地储备档案的管理与土地储备制度的变迁密不可分。作为政府调控土地市场的“蓄水池”，土地储备工作实际伴随着我国土地有偿使用制度的发展而不断发展，但目前的《土地管理法》、《土地管理法实施条例》对于土地储备制度均未涉及。上海市于2004年制定了《上海市土地储备管理办法》，2007年国土资源部、财政部、中国人民银行印发《土地储备管理办法》（国土资发〔2007〕277号），2018年国土资源部、财政部、人民银行、银监会联合修订了《土地储备管理办法》，作为国家层面的土地储备制度管理规范。根据《土地储备管理办法》，土地储备是指县级（含）以上国土资源主管部门为调控土地市场、促进土地资源合理利用，依法取得土地，组织前期开发、储存以备供应的行为。土地储备工作统一归口自然资源主管部门管理，土地储备机构承担土地储备的具体实施工作。

根据《土地储备管理办法》，储备土地的来源主要包括政府实施房屋征收而收回的国有土地、收购或者行使优先购买权取得的土地、征收的集体土地等。这些来源涉及国有土地上的房屋征收制度、土地收回制度、土地征收制度、二级市场的土地交易制度等，而对于收储土地的前期开发、管护与供应涉及的土地临时利用以及为收储土地而发行土地储备专项债券等事宜又涉及复杂的金融管理，特别是随着社会发展，土地储备工作不断向两端延伸，一方面要加强储备计划管理，另一方面要加强与土地供应的衔接。因此，土地储备管理的内容越来越多，越来越复杂。

二、土地储备档案的分类

土地储备档案是指在土地储备业务活动中形成的具有保存和利用价值的文字、图表、声像、电子文件等不同形式和载体的历史记录，它们记录了土地储备的全过程，是土地全生命周期管理的重要依托。土地储备的内容复杂，也造成土地储备的档案管理比较复杂。

土地储备档案根据土地储备的工作环节可以分为土地储备计划管理档案、储备土地收储档案、储备土地管理档案、储备土地临时利用档案、储备土地资金管理档案、其他管理档案等。

土地储备计划管理档案包括所有涉及土地储备计划管理的档案，包括储备计划的编制、调整档案。

储备土地收储档案包括每个收储地块纳入储备的相关档案，包括实施房屋征收而收回的国有土地、收购或者行使优先购买权取得的土地、征收的集体土地纳入储备过程所产生的档案。

储备土地管理档案包括储备土地的前期开发、管护以及相关的登记档案。

储备土地临时利用档案包括储备土地或连同地上建（构）筑物以出租、临时使用等方式加以利用所产生的档案。

储备土地资金管理档案包括土地储备资金收支管理、预决算、审计等相关档案。

其他管理档案包括土地储备机构为实施土地储备管理活动产生的其他档案。

三、土地储备档案的特点

土地储备档案是土地储备机构在实施土地储备的过程中产生的档案。土地储备的过程具有不确定性、长期性，因此，土地储备档案具有时间跨度长、产生档案不定时、来源多样等特点，大部分档案长时间处于“动态”中，没有进行有效的管理。

1.时间跨度长。土地储备项目的实施，经历了土地储备计划、收储谈判、土地前期整理、临时利用或看护到土地供应，时间跨度很长，有时收储谈判就有好几年，笔者在实践中就碰到过收储谈判谈了整整八年的实例。还有的项目由于用地性质不确定，长时间在土地储备机构储备，要么临时利用，要么临时看护，不管是何种状态，只要土地还未供应，都会有档案产生。因此，土地储备档案的时间跨度特别长。

2.产生档案不定时。只要土地开始进入收储谈判阶段，不管能否收储成功，不论土地是由储备机构暂时管理还是临时利用，都会有档案不定时产生。随着土地出让标准化、精细化的不断推进，对于生态环境的要求不断提升，“净地”的标准也在不断提高，除了保证“三通一平”之外，还要做到土壤无污染，做好土壤调查、土壤修复等工作。因此，土地储备项目的不确定性、档案的时间跨度长，造成产生档案的不定时。

3.来源多样。储备土地来源多样，根据《土地储备管理办法》，主要包括政府实施房屋征收而收回的国有土地，收购或者行使优先购买取得的土地、征收的集体土地等。储备土地来源多样导致档案来源也多样，从开始实施到项目结束，与相关的部门和单位都有文件往来：土地储备计划是上级土地主管部门的批文，收储谈判阶段有收储通知、评估公司出具的房地产评估报告、谈判双方的收储协议、土地主管部门出具的收回国有土地使用权的批文，土地前期整理阶段有土地储备机构与各施工单位、监理单位、审价单位之间签订的合同和相关部门出具的报告、土壤调查报告，临时利用或看护阶段也有相关单位的合同和报告，土地出让或划拨阶段有上级主管部门的批文等。由此可见，土地储备档案的来源多样，有各个部门在不同的时间段产生的不同档案。

4.资料多。由于土地储备项目的不确定性，好多项目列入储备计划，启动收储谈判的时间不确定，历时多年谈判没成功的就不能作为档案保存。项目实施过程中，有许多招投标文件，没有中标的投标文件等都只能作为资料暂存。因此，应该严格区分档案和资料的概念，明确土地储备档案的保管期限和归档范围，把资料单独保管，资料的数量有可能多于档案的数量。

5.图纸多。鉴于土地管理的特殊性和现代信息技术的发展，土地储备管理离不开GIS管理，收储土地有收储范围图，收购房地产有立面图、剖面图、地下桩基、基坑图纸等，临时利用和土地供应都需要有明确的用地范围图。随着信息技术的发展，除了传统的蓝图，还有数字化图和白图。如何管理好这些不同类别、不同材质的图纸，值得我们思考。

四、如何管理土地储备档案

按照档案管理的一般规定，专业类档案只有项目完成才能归档，因此，项目没完成时，它们只能由经办人或档案兼职人员暂时保管。为了保证归档的及时性和档案的完整性，笔者从土地储备工作的实践出发，探索了土地储备档案管理的新方法、新模式。

1.以项目为管理单位。土地储备工作是以项目为管理基础的，相应地，土地储备档案也应该以项目为基本的管理单位。土地储备的实施项目可以在一个街坊内，也可以跨街坊，一般以房地产权证为单位或以某个单位的房地产所包含的范围为单位实施。以项目为管理单位，实现从项目开始收储到项目结束完成土地供应的全程管理， 体现了土地储备档案的成套性，方便档案的管理和后期的利用。

2.分步式分阶段管理。《土地储备管理办法》颁布后，实现了对收储土地的统一整理、统一管理和统一供地，结合土地储备项目中“土地收储——土地整理——土地储备——土地供应”的各个阶段和土地储备档案的管理流程，对土地储备档案可开展分步式分阶段管理模式，做到档案“应收尽收”。采用分步式分阶段管理模式，按照土地储备所处的阶段不同，档案管理也分为四个阶段：

第一阶段：土地收储阶段。从开展土地储备计划开始，到土地储备批文的办理为结点。包括土地储备计划、收储依据、成本认定、价格评审、土地评估报告、收储协议等。

第二阶段：土地整理阶段。土地完成收储后，应尽快实施“三通一平”，土地储备机构开展各类整理项目的招投标工作，有房屋拆除、管线搬移、绿化迁移和土壤调查喆项目，以房屋拆平竣工结案、土壤场地调查无污染备案为结点。

第三阶段：土地临时利用和土地管护并行阶段。为集约、最优化利用土地，土地整理完成后，土地储备机构会提供土地的临时利用或进行暂时性的管护。临时利用有评估报告、利用合同，临时管护有管护合同，都是需要及时归档的。

第四阶段：土地供应阶段。土地储备机构储备的土地被纳入年度供应计划，就需要配合土地供应部门做定界、出让围墙的砌筑等工作，相应也会有定界图纸、施工合同、审价等档案产生。这个阶段以政府将土地从土地储备机构收回进行出让或划拨为结点。

土地储备档案按照分步式分阶段模式加以管理，每一阶段按时间顺序时时归档，确保档案归档的及时性和完整性，不用遵循项目整体结束后再统一归档的传统模式。

土地储备档案分步式分阶段管理的关键在于档号的设置。在具体的档案管理工作中，档号是档案的唯一标识。档案的信息化管理中，档号是文件信息与影像信息相对应的唯一标识。档号可以是字符形式或字母形式，是赋予档案实体和电子档案的一组反映档案排列顺序的固定代码。

图1 档号图例

档号的建立主要考虑易辨识、易记忆、易区分、易调取、易分类等因素。鉴于这些考虑，档号的设置分三个区段共12位，每个区段都是4位，在保证实际应用冗余度的情况下有效缩短标识长度。第一区段为自然序号，只以归档的先后次序为准，不区分项目的先后次序，由程序自动生成，确保其唯一性和连贯性；第二区段为项目立项的年份，由于土地储备的时间跨度大，从计划阶段到实施阶段经办的人员多，周期长，涉及的时间概念很多，因此，统一采用项目立项的时间；第三区段为街坊号，按上海市地籍管理系统的命名规范，街坊号使用最高为4位数字。在日常管理中，档案管理人员习惯用地块或街坊来指代某一项目，采用街坊号是为了便于系统快速检索相关项目的档案。

3.土地储备档案的信息化管理。土地储备档案的分步式分阶段管理一定要以档案的信息化管理相辅助，以“互联网+”和云技术为依托，利用档号对文件直接“定位”。为方便利用，还可采用微信和FRID（射频识别）技术，轻松跟踪档案的流转状态，使用日常的手持终端便可共享实体档案的现势状态。与GIS技术结合，利用时间轴和空间轴关联不同阶段的档案数据，以地块为管理对象，追溯项目全生命周期的所有资料，管理者能以专题图的形式统揽数据。可以说，信息化的管理手段使分步式分阶段管理的模式得到很好的诠释。

四、土地储备档案分步式管理的优势

为实现与纸质档案的同步分步式管理，系统采用即时归档的方式。土地收储阶段、土地前期整理阶段、土地临时利用和土地管护并行阶段、土地供应阶段四个阶段产生的档案可同步归档。土地储备项目的全生命周期管理时间跨度非常大，会产生已归档的沉淀数据，也会在随后的工作中产生增量数据。同步分步式管理的优点在于系统可以映射实体档案的状态，入库的数据会标记“已归档”和“预归档”两种状态，数据采用混合管理的方式，旨在解决项目生命周期中档案的存量和增量可能形成无序状态的问题。

系统自动把项目划分成四个阶段，再由管理人员把四阶段的档案分配好，按顺序排序、装订。土地储备档案和传统档案的管理方式是有区别的，土地储备档案的归档过程是动态的。在整个土地储备项目的生命周期里，档案可能存在增删改的情况，信息不断增加，只有结构化和等效化才能有效减少递增。项目分四个阶段可以有效切割档案的状态属性，以区分哪些阶段已实施完成，哪些还在不断变化中。在归档过程中，把“增删改”作“增加”的等价处理，在不破坏原归档实体封装的情况下变更档案，又忠实记录变更痕迹，还保证归档的及时性和档案的完整性。

依据土地储备档案分步式管理开发的信息系统对前端使用人员是友好的，使用者无需区分数据的状态，数据看似是一体的，管理人员可精确查找电子档案，也可定位实体档案，而归档工作人员可依据系统的标识精确编撰预归档资料，最终实现按照既有管理规则无缝衔接已归档档案的管理目的。