突发公共卫生事件中的健康权保障

王静妹

摘要：在传染病疫情引起的突发公共卫生事件中，健康权的保障相较平时，遇到更大的挑战，我们需要全面地理解健康权的内涵，更好地采取措施进行应对。在国际人权法上，健康权不仅涉及到医疗保健，也涉及到影响健康权实现的基本因素。健康权既是自由权，也是社会权。因而健康权可能在实现程度、速度和范围等方面受到一定限制，但同时限制不得恣意而为，应当满足对权利进行限制的条件，并采取一切可能的措施保障权利的实现。对于判断健康权的实现程度.经济社会文化权利委员会在其第14号一般性意见当中，提出了可提供性、可获得性、可接受性以及质量达标四项评价标准。这四项标准可以指引缔约国在平时建立良好的公共卫生和医疗服务保障体系.同时在传染病防治过程中评估工作情况，采取相应改进措施。

关键词：健康权;公共卫生;社会权;不歧视;《经济社会文化权利国际公约》

中图分类号：DF982 文献标志码：A

DOI：10.3969/j.issn.1008-4355.2020.03.06

在新冠肺炎引发的突发公共卫生事件中，健康权的保障遇到多个方面的困难和挑战。疫情期间引起舆论关注的问题、事件，部分公众遭遇的生活和医疗保健方面的困难，都与健康权保障情况密切相关。对个人健康以及实现健康权相关的公共卫生环境的威胁，不仅源于传染病本身，也来自于既有的公共卫生条件以及应对措施的局限性。例如，在提供不歧视的医疗服务和职业卫生环境方面，特定群体在突发公共卫生事件造成的资源紧张情况下更容易遭到忽视：在保障与健康权密切相关、相互依赖的其他权利方面，尤其是获得信息的权利、隐私权、平等权、迁徙自由等，都容易受到不适当的限制。在此情况下，有必要对健康权保障的范围、内涵进一步明确和强调，才能避免用于应对突发公共卫生事件的政策措施对各项人权进行不适当的限制，以至于导致对健康权的侵害。上述困难和挑战，使得公共卫生事件中的健康权保障具有典型意义，使人们能更清晰地认识到作为人权的健康权所具有的内涵。

与此相对应的是，突发公共卫生事件中国家保障健康权所应当履行的义务也值得专门讨论。“二战”以后，健康权被认可为一项人权;《联合国宪章》（1945年）提到联合国的职责包括促进解决健康问题;《世界卫生组织法》（1946年）在序言部分对健康的概念进行了规定，并指出“享受最高而能获致之健康标准，为人人基本权利之一。不因种族、宗教、政治信仰，经济或社会情境各异，而分轩轾。”1966年通过的《经济社会文化权利国际公约》（以下称“ICESCR”）第12条对健康权进行了规定，这是健康权第一次写入国际条約当中，该规定对缔约国具有法律约束力，此后其他公约中关于健康权的规定基本是对ICESCR第12条的认可与适用，因此ICESCR第12条被视为国际法中对健康权的核心规定。中国于1997年签署ICESCR，全国人大常委会第二十次会议于2001年批准该公约，截至2019年中国已向经济社会文化权利委员会提交了三次履约报告。因此，基于ICESCR讨论健康权的保障，也符合实际情况，有助于中国更好地履行公约要求的人权保障义务。ICESCR缔约国承担着尊重、保护和实现健康权的义务。ICESCR第12条规定了健康权，该条可以分为两个层面，一是指出健康权的含义及标准，二是明确国家有采取措施保障健康权充分实现的义务。本文将结合ICESCR的相关规定，讨论公共卫生与健康权的关系、健康权的范围和内涵、可能的限制情形与条件，并在此基础上结合新冠肺炎疫情引发的突发公共卫生事件指出健康权保护的要求。

一、概念关联：健康权与公共卫生

从ICESCR第12条的结构可以看出，健康权的概念包含双重目标，一是个人有实现健康的权利，二是国家要创造健康的公共卫生环境，因此健康权不仅仅要求国家提供医疗保健服务，而且也应当保障“决定健康权的基本因素”。经济社会文化权利委员会（以下简称“经社文委员会”）在第14号一般性意见中指出，健康权是一项综合的权利，包括应当享有适当的卫生条件、符合卫生的职业和环境条件，获得卫生方面的教育和信息，以及人民能够在社区、国家和国际上参与所有卫生方面的决策等。因此，国家需要在保障公共卫生环境方面实施综合性的措施，公约对这方面的要求十分明确，对健康权的理解绝不应局限于由医疗机构提供健康保健。而这种更加全面的理解，是将健康权放置于ICESCR以及人权法的整体语境当中时凸显出来的。《世界卫生组织法》在序言中指出，“健康不仅为疾病或赢弱之消除，而系体格，精神与社会之完全健康状态。”这也正是对健康权综合性理解的体现。从ICESCR以及《世界卫生组织法》的规定可以看出，健康的公共卫生环境包含在健康权概念当中。

健康权的综合性使得权利的实现在具体情形中变得复杂。尽管ICESCR第12条认为创造健康的公共卫生环境是为了保障实现个人的健康权，但在采取具体措施时，两个目标也会出现不协调甚至相互冲突的情况。在涉及到传染病的公共卫生事件中，公众健康或者避免疾病扩散容易成为主要的关注点，国家常以保障公共健康以及其他公共利益为由对其他个人权利进行限制，这可能构成对个人健康权以及其他权利的限制。在传染病防控过程中，保护公共健康的目标与其他个人权利的实现，往往存在紧张关系，例如强制隔离、强制就医、限制道路出行等措施可能对个人的健康权、人身自由和迁徙自由等构成限制，防疫物资的统一配给影响到医疗人员是否能够获得安全的职业环境、个人是否能获取到保障个人健康的防护物资。

既然认识到了公共卫生与健康权之间的概念关联，那么在制定公共卫生政策时，就应当将其放在保障健康权的整体语境下思考，使得实现公共卫生目标的同时也促进每个人的健康权，而不会因为对个人权利不适当地限制，而与健康权的整体目标背道而驰。鉴于实际情况中各项权利、目标之间不可避免的紧张关系，有必要讨论对权利的限制以及可允许的限制标准，以此来指引对于措施是否适当的判断。

二、限制条件：对健康权的一般限制、专门限制及逐步实现

在公共卫生目标或者其他可能的公共利益与个人权利之间出现紧张关系时，是否可以对健康权或者其他个人权利进行限制？限制可能出现在哪些情形下，又有哪些条件？

第一，关于是否可以限制公约保障的权利，ICESCR在第4条中进行了一般性规定：“本公约缔约国确认，人民享受国家遵照本公约规定所赋予之权利时，国家对此类权利仅得加以法律明定之限制，又其所定限制以与此类权利之性质不相抵触为准，且加以限制之唯一目的应在增进民主社会之公共福利。”从公约的起草背景来看，第4条的核心目标是使得各国不能任意地限制ICESCR所保障的权利，结合ICESCR第5条第一款理解，第4条是保障个人权利而非许可国家限制公约保障的权利或自由。第4条在ICESCR框架内为平衡公共利益与个人权利提供了一般性的指导，并使得国家在对公约中的权利进行限制时，有义务就其限制措施符合每项条件做出说明。

第4条对限制权利提出三个标准：1.对权利的限制必须由法律明确规定：2.这种限制与权利的性质不抵触;3.限制的目的是增进民主社会的公共福利。首先，对第一个标准“由法律明确规定”，应理解为不仅要求某种对权利的限制在形式上能够援引一条实证法，例如立法、行政法，而且也要求这种限制规定符合对“法律”的要求，即不得溯及既往、非歧视、具有公开性、可预期性以及可以得到有效救济。其次，“与权利的性质不抵触”，“对限制的解释和适用不应损害所涉权利的本质”，例如对于健康权的限制及其适用效果不应该是剥夺基本医疗服务。最后，增进“公共福利”的目的要求意味着允许缔约国因为国家安全、公共秩序、公共卫生或公共道德等理由对权利施加限制，看起来虽然宽泛，但同时也必须符合民主社会原则的要求，即这些限制没有损害社会的民主运行，包括限制措施具有必要性并符合比例性，在有多种限制方式时必须采取限制性最小的措施。这一理解体现在经社文委员会第21号一般性意见当中，在评估对参与文化生活的权利进行限制时，委员会援引了这一标准。

第二，IcEscR第12条第2款（丙）项关于防治和扑灭传染病的规定，可以理解为对健康权本身做出了专门的限制。具体针对健康权来说，如果是为了防治、扑灭传染病的目的，采取例如对患有或疑似患有该疾病的人采取强制检疫、强制治疗等限制个人权利的措施是可以允许的。但是，在具体情形中，这种限制措施是否适当依然有进一步讨论的空间。例如，判断哪些人应当受到强制检疫的标准是否存在歧视，对个人人身自由的限制是否经法律明确规定：在对传染病感染者的治疗过程中，是否依然保障了个人掌握自己健康和身体的自由并保障其享有知情同意的权利。因此，即使国家是基于一项条约义务而對某个权利进行限制，这种限制也不是任意的、无条件的，而是仍然需要随时受到其他权利保护要求的检验。

第三，资源不足可能限制权利的完全实现。ICESCR第2条第1款规定了公约权利的逐渐实现原则，即缔约国可以在做到尽其资源能力、承诺采取步骤、采取所有适当方法的前提下，逐渐使公约权利得以完全实现。第2条第1款承认了资源问题对权利保障的实际限制，允许缔约国在资源受限的情况下，逐步提高权利保障的充分程度，但同时也指出这种限制应该通过多种努力去克服。经社文委员会在第3号一般性意见当中提出了对逐渐实现原则的理解，即第2条第1款同时对缔约国规定了“行为义务”与“结果义务”。与第4条的目的类似，逐渐实现原则的目的是指引、要求缔约国即使在资源有限的情况下也要按照该条的规定保障各项权利，而不是允许延迟保障权利的义务。在传染病爆发这类公共卫生事件中，短时间内资源的相对缺乏是现实情况，但国家应该履行行为义务，具体应该使用的方法，既有公约特别强调的，即在获取资源方面寻求经济和技术协助，在采取步骤方面强调了立法措施;同时针对公共卫生事件这种情况紧迫的情形，还有许多其他的方法，下文中将结合具体事例进一步阐述。

三、人权标准：健康权的实现程度

经济社会文化权利委员会第14号一般性意见指出，健康权的实现受制于一些基本要素，权利具体以什么形式落实、落实到何种程度，取决于缔约国的具体条件，因此国家在履行实现健康权的义务时，可能由于资源受限的问题只能逐步实现。这些基本要素为我们提供了判断健康权保障程度的指引性衡量标准，也提示缔约国应该从这四个方面努力，在平时制定计划和预案以多种形式提高保障程度;同时，也可以作为衡量指标实时监测公共卫生事件发生后的应对措施情况，并指导国家发现差距、调集资源、改善保障程度的不足。

第一，可提供性（Availability）：“缔约国能够提供数量足够的公共健康和保健设施、商品和服务，以及卫生计划。”可提供性直接与资源问题相关，资源绝对数量的紧缺与资源分配不合理限制着可提供性标准的达成。例如，由于对基层公共卫生设施投入的有限，导致农村和偏远地区设施、服务的不足;或者由于缺乏行之有效的医疗器材、防护物资和药品的储备计划，可能导致在突发公共卫生事件中无法充分保证卫生防护和治疗的需求。

第二，可获得性（Accessibility）：缔约国可提供的设施、商品和服务应当不歧视地使所有人可以获得。这种可获得性体现在四个面向，分别是在法律上和事实上不以禁止性的理由进行歧视、能够安全且实际获得、经济上可负担以及可以“查找、接受和传播”关于健康问题的信息和意见，但不得损害对个人健康信息保密的权利。可获得性可以被认为是权利保障的不歧视义务的效果体现，唯有满足不歧视要求，尤其是采取积极措施保障脆弱群体和边缘群体的权利，才能达到可获得性标准。在传染病疫情导致的公共卫生事件中，出于疾病防控目的实施的措施包含许多禁止性或限制性的内容，包括交通管制、限制来自部分地区的人员进入城市和社区、部分医疗机构停止一般疾病的诊疗等，这些措施如果没有例外和配套方案，容易造成歧视后果。例如城市内部的交通管制和公共交通停运，使得残障人士、老年人、孕妇等行动不便的群体外出就医或采购生活必需品变得十分困难，如果不能配套行之有效的交通辅助方式，则交通管制政策对这些群体造成了不成比例的影响，降低了医疗服务的可获得性。

第三，可接受性（Acceptability）：上述设施、商品和服务应当尊重医学伦理并在文化上是适当的，包括尊重个人、少数群体、各民族、社群的文化，具有敏感的性别意识、遵守保密规定等。这意味着，即使提供了充足、可获得的资源，但在伦理上、文化上等主观层面使得资源需求者无法接受，可能因此而不得不放弃获取资源，则不能达到可接受性标准。例如，在传染病防控中，如果不注意保护个人的健康信息及其他隐私、保障传染病患者不受歧视，可能导致疑似感染或来自疫区而存在传染病感染风险的人不愿如实上报信息，导致对其本人和社会公众健康权的损害。基于健康权同时包括权利和自由这一特点，重视公共卫生措施的可接受性将有助于取得个人的主观配合和努力，使得相关措施得到更好的实现。

第四，质量达标（Quality）：上述设施、商品和服务必须在科学和医学上适当且具有高质量，包括熟练的医务人员、科学认可且未过期的药品、医疗设备等。仅仅达到可提供性，并不能完全保证实现健康权。例如，即使为乡镇配备了卫生站等机构和设施，如果缺乏足够训练有素的医疗人员以及达到规格的医疗物资、设备，则在传染病爆发这类公共卫生事件中依然不能发挥应有的医疗服务和防疫功能;又如针对新类型的疾病，如果未能选择经过科学验证适当的药物和方式进行治疗，可能因为药物无效或者较大的副作用对患者的健康造成损害，而这种适当的治疗即是对医疗服务质量的要求。

四、关键措施：传染病防治中的健康权保障

防控治疗传染病是保障和实现健康权的重要内容，结合上文提到的健康权概念的综合性，国家在传染病疫情引发的公共卫生事件中履行尊重、保障和实现健康权的义务，不仅要提供针对该类传染病的医疗服务，而且需要采取多种措施，提供安全健康的公共卫生环境，保障“决定健康权的基本因素”。

ICESCR第12条第1款是对个人享有健康权的一般规定：“本公约各缔约国承认人人有权享有能达到的最高标准的体质和心理健康。”第2款则与本文涉及的公共卫生事件直接相关，分别规定了国家应当采取措施以确保产妇、儿童和生育卫生，健康的自然和工作场所环境，预防、治疗和控制各类疾病以及人人享受卫生设施、货物和医疗服务，其旨在特别强调国家在这几个方面应当采取专门的措施以保障健康权得到充分实现。关于防控治疗传染病的义务与本次的公共卫生事件关系最为明确直接，但其他几项措施对实现健康权均为必要，且与防治传染病的目标本身不可分割，应当得到同样的重视，从而指导应对公共卫生事件中的资源分配、政策措施安排。

（一）孕妇、儿童与生育卫生权

该项权利的內容包括实行计划生育、产前和出生前后保健、紧急产科服务以及获取信息及所需的资源。若未能明确并重视该项权利或未能提前做好预案、予以专门的资源倾斜且做到信息公开透明，将导致对孕妇、儿童健康权的极大威胁。

例如，在2019年新冠肺炎疫情中，武汉市大量医院被指定为发热门诊和定点收治医院，导致孕妇原定的产检、生产医院无法正常提供生育医疗服务。部分高危孕妇需服用处方药确保自身及胎儿安全，由于医院停诊和快递停运，无法及时检查身体状况并获取药物，即使妇产门诊仍然接诊，由于公共交通停运、路途遥远以及担心感染，前往医院也充满困难和顾虑;此外，存在发热症状的孕妇遭遇更苛刻的条件，普通发热门诊不接诊孕妇，政府推荐的可接待孕妇定点医院床位不足，而私立妇产医院则要求提交检验结果证明未感染新型冠状病毒。在疫情发生一个多月以后的2月1日，相关的生育医疗服务信息尚不能做到透明和及时更新。

直至2月6日，武汉市卫健委发布了44家助产机构名单、服务内容及联系方式，提供“普通孕产妇服务”，如果属于发热孕妇，则需要先到社区卫生服务中心进行排查，如果是疑似或确诊患新冠肺炎，必须到5家定点医院接受孕产保健服务。由于确诊是否感染新冠病毒的标准为核酸检验，而核酸检验能力有限，向社区申请排查需要等待较长时间，且公告并未告知各医院的接待能力、产科、新生儿科综合水平，无法给有特殊需要的产妇更加细致的指引。2月8日，湖北省和国务院也发布了关于孕产妇医疗服务保障的政策文件，提出“新冠病毒核酸检测机构要对疑似孕产妇实行优先检测、尽快确诊，各新冠肺炎救治定点医院要落实疑似和确诊孕产妇转诊绿色通道”等措施。即便如此，部分孕产妇依然面临无法及时获得急救服务、提前临产且疑似感染孕妇无法快速获得检测确诊等情况。

在此情形下，社会公益组织发挥了重要作用，由五名志愿者自发组建的“武汉留守孕妇群”微信群接纳了400名待产的武汉孕妇，邀请专业医生、车队、社工等加入，为孕妇们提供线上问诊、心理辅导、车辆借用、沟通医院等帮助。但400名孕产妇预估只占武汉市目前孕产妇人数的很小比例，依据湖北省统计局公布的数据，2018年武汉市全年户籍出生人口11.94万人，平均每月出生近10000人，因此在疫情持续期间受影响的孕产妇人数达数万人，孕产妇就医服务的缺口依然很大。针对保障孕妇和儿童基本医疗保障的工作，除发布指导性政策外，各级政府还需建立更加公开、透明、便捷的信息获取途径和有效的协调求助渠道，包括充分运用技术手段在线统计辖区孕产妇情况需求、公布辖区各医院孕产妇和新生儿收治能力、公布提供孕产医疗服务医院的在线咨询方式、提供专业的在线医疗咨询以及就医交通保障等服务。

（二）享有健康的自然和工作场所环境的权利

为实现这一目标，需要做到预防职业病和职业事故、保障安全清洁的基本卫生条件、适当的住房和安全工作条件、减少接触有害物质的危险、供应充分的食物和营养。在传染病防治过程中，参与防疫的工作人员，特别是医务人员、医院护工、社区工作者、建筑、运输和殡葬工人、新闻记者等都应当获得安全的工作环境和条件。同时，在疫情得到一定控制的情况下，要求劳动者复工也应当保障安全健康的工作环境。保障健康安全的工作环境对于防控治疗传染病至关重要。参与防疫的工作人员是这项工作最重要的环节，无法保障他们的安全将会使得各项措施无法实施。

例如，2014年在西非爆发的埃博拉病毒疫情导致了严重的医护人员感染情况，240多名医护人员受到感染，其中120多人死亡。据世卫组织估计，在三个受害最严重的国家中，每10万人只有卜2名医生可提供医疗服务，而医护人员感染进一步导致医院整体关闭，使当地无法提供传染病救治和其他基本医疗服务，阻碍了疾病控制措施的有效实施。在2019年新冠肺炎病毒疫情中，截至2020年2月11日24时，中国政府共报告医务人员确诊病例1716例，占到全國确诊病例的3.8%，其中有6人死亡，占全国死亡病例的0.4%。湖北省报告1502例医务人员确诊病例，占全国医务人员确诊病例的87.5%。湖北当地医务人员的感染，扩大了救治力量缺口，截至2020年4月8日，全国有4.26万援鄂医疗队员支援湖北疫区。

导致传染病防疫人员感染的因素中。最主要的是对传染病监测信息掌握滞后未及时采取充分防护措施、防护装备短缺或使用不当、缺乏必要的安全隔离条件、人员缺乏导致超出安全工作时间。为保障健康的工作场所环境，缔约国应当尽其资源能力、承诺采取步骤、采取所有适当方法，在疫情爆发且资源紧张的情况下，确保防疫工作人员的健康权。相关措施包括但不限于：1.公共卫生监管部门及早向医疗机构等高风险工作场所通报传染病疫情风险，提示采取正确充分的防护措施;2.严格监测工作场所人员健康状况，及时发现感染情况并进行隔离诊断治疗;3.提供符合标准的充足的防护装备，在资源紧张的情况下，采取资源分配倾斜、提高资源调度效率、寻求国际合作与帮助、充分调动运用社会民间组织力量、提高信息透明度等一切适当方法，履行尽其资源能力提供防护物资的义务;4.征用、建设和改造可利用的场所使之符合防疫隔离要求;5.补充医疗和其他防疫工作人员，规定安全工作时间和排班制度，提供安全清洁的休息场所和饮食。

针对2019年新冠肺炎病毒疫情中医务人员感染的情况，中国国家卫生健康委发布了一些文件，指导加强疫情防控期间医务人员防护工作。内容包括要求医疗机构严格落实感染防控规范，发布医用防护用品使用范围指引，开展医院全员感染控制培训，科学排班保持医务人员合理休息，为医务人员提供喷淋洗浴设施，确保其离开隔离病区时能够达到卫生通过要求、加强医务人员健康监测及感染报告以及已感染医务人员救治工作。同时，在新建设的火神山、雷神山定点医院配套建设了医疗人员住所，以保障医疗人员享有适当的居住条件。

（三）预防、治疗和控制疾病的权利

为预防各类疾病，缔约国应当建立预防和教育计划，消除有害的习惯和行为;得到治疗的权利包括，在出现传染病等健康危险的情况下，建立应急的医疗保健制度，以实现在紧急情况下提供救助;控制疾病是指充分运用技术手段做好流行病监控和数据收集等传染病控制计划，积极开展国际合作。

目前，中国关于传染病防控治疗建立了一定的法律规范和应急预案体系。相关法律规范中，对于防治传染病和应对公共卫生事件的主管机构、职责范围、预防和应急准备、监测预警和应急处置等方面进行了规定。特别是关于监测、预警、报告、通报与公布，相关法律规范建立了相关制度，确定了传染病或其他公共卫生事件的责任报告单位和责任报告人，不同级别传染病的报告条件、内容和时限、信息报告与通报的流程，传染病信息公布的权限及授权方式。

根据《中华人民共和国传染病防治法（2013年修正）》（以下称《传染病防治法》），在传染病疫情监测报告方面，国家建立传染病监测制度，设区的市和县级疾病预防控制机构负责本地区疫情和突发公共卫生事件监测、报告：在2019年中国向经社文委员会提交的关于ICESCR执行情况的第三次报告中，中国提到关于防控治疗传染病已采取的措施为“建成传染病疫情和突发公共卫生事件网络直报系统，平均报告时间4个小时”。关于传染病预警制度，规定由国务院卫生行政部门和省、自治区、直辖市人民政府根据传染病发生、流行趋势的预测发出传染病预警，根据情况予以公布。关于传染病疫情信息公布制度，规定“传染病暴发、流行时，国务院卫生行政部门负责向社会公布传染病疫情信息，并可以授权省、自治区、直辖市人民政府卫生行政部门向社会公布本行政区域的传染病疫情信息。”

按照《传染病防治法》的规定以及新冠肺炎疫情中的实践，尽管中国地方各级疾病预防控制机构和地方政府应当在发现疫情后很短时间内逐层向上级主管机构和政府报告。但将新类型疾病确定为一定类型的传染病以及向社会公布的权力被保留在国务院卫生行政部门，而应急响应措施只有在确定疫情所属传染病类型后才能根据《传染病防治法》的授权对应地宣布。这一授权安排，一定程度上限制了地方政府在第一时间向公众公布信息并根据当地疾病发展情况灵活地采取防控措施。

此外，《传染病防治法》与《中华人民共和国突发事件应对法》（以下称《突发事件应对法》）关于传染病应对机制的规定以及授权存在模糊与冲突之处。《传染病防治法》中区分了监测报告、预警及信息公布制度，对预警制度的规定是概括性的，从上下文意上看，该法第19条规定的预警为“根据情况予以公布”，没有规定公布预警的条件和内容，且授权级别为“国务院卫生行政部门和省、自治区、直辖市人民政府”。但是，依据《突发事件应对法》，县级以上地方各级人民政府应当根据有关法律、行政法规和国务院规定的权限和程序，发布相应级别的警报，决定并宣布有关地区进入预警期，发布警报后，县级以上地方各级政府应当采取包括启动应急预案、及时向社会发布突发事件危害的警报等措施。两部法律同为全国人大常委会通过的法律，无明显的上下位阶区别：同为关于专门领域的法律，无明显的一般法与特别法的区别。如果仅就发布预警及信息的授权级别来看，两部法律的规定是包含关系，如果将《传染病防治法》第19条解释为关于传染病疫情这种公共卫生事件的信息发布的特别法规定，则应当优先适用该法规定的授权;但鉴于《传染病防治法》第19条的概括性，也可以将《突发事件应对法》理解为关于预警、应急机制的特别法规定。两种解释方式之间并无明显优劣，如果以及时应对公共卫生事件保护公众知情权和严格进行疫情防控的角度来看，向更低级别的政府授权，有利于采取更及时的措施。为了避免因国内立法原因阻碍健康权保障的充分实现，中国有必要对相关法律体系进行梳理，重新考虑传染病防治和突发事件应对方面的法律授权级别设置，使得法律制度间关系清晰、授权明确合理，促进公共卫生事件应对的顺利开展。

（四）享受医疗卫生设施、物资或服务的权利

该项权利的内容包括国家应当平等和及时地向每个人提供预防、治疗和康复的医疗照顾条件，提供必需的药品和治疗设备，同时也要保障和加强公众参与疾病预防、医疗保健的卫生行政、医疗保险工作，参与和监督各级政府关于健康权的政治决定过程。经社文委员会第14号一般性意见对该项權利的解读，体现了健康权与其他人权的密切联系，包括不歧视与平等权、获得信息的权利、享受社会保障的权利等。

经社文委员会在第20号一般性意见中提供了歧视的定义：“直接或间接基于被禁止的歧视理由、具有取消或损害对《公约》权利的承认、平等享有或行使的意图或效果的任何区分、排斥、限制或偏向或其他差别待遇，均属于歧视。歧视还包括煽动歧视和骚扰。”歧视包括直接歧视与间接歧视，基于被禁止的理由进行差别待遇通常与损害权利的意图相关联，而某一行为如果造成区别对待某些群体的效果也构成歧视。间接歧视是指表面上中性的法律、政策或做法，因为被禁止的歧视理由造成的差别而对行使公约权利有不适当的影响，例如为防控疫情停止公共交通运营，同时未能提供充分的替代交通方式，使得偏远地区和没有私家车或其他交通工具的病人无法及时前往医院获取医疗服务。

尽管健康权可能受到资源和实现公共卫生目标本身的限制，不歧视与平等待遇则属于“立即生效的义务”，是贯穿公约始终的缔约国应当履行的核心义务。ICESCR在第2条第2款规定了缔约国在保障个人行使公约权利时不得歧视，第2款与规定逐渐实现原则的第1款属于并列关系，因而不歧视和平等待遇不得以资源有限为理由进行限制，即使是在权利逐渐落实的过程中，也不得有任何歧视。对于因缺乏资源等原因造成的事实上的歧视，缔约国应当以最快速度终止这种情况，而且缔约国要将终止这种情况作为优先事项，为消除歧视尽一切努力，使用一切可用资源。

例如，在新冠肺炎疫情中，残障人士和生活不能自理的病人、老年人和未成年人面临更高的风险，如果不能在公共卫生事件中，向他们提供平等的医疗照护，则未能满足该项义务的要求。2020年1月29日，湖北省红安县华家河镇确诊为新冠病毒肺炎患者鄢某的儿子（鄢某的密切接触者，脑瘫患者，16岁），在该镇集中观测点房间内确认死亡。尽管鄢某委托其亲属、村干部和村医照顾，但其子未得到充分照护，被转送到华家河镇集中观测点隔离治疗后死亡。

由养老机构照料的老年人，也是公共卫生事件中易被忽视的群体。由于对社区的隔离措施，以及层层上报的漫长的排查监测和等待确诊流程，不能得到亲属直接照顾的老年人受到这类防疫措施的限制影响大于普通人。由于资源的限制，在疫情期间一度作为确诊新冠肺炎感染唯一标准的核酸检测能力无法满足需求，因此疑似患者通常需要等待多日才能获得检测结果。而此次疫情中，患有基础疾病或身体机能相对较弱的老年人感染新冠肺炎后更易发展为重症患者。在缺乏亲属照料和难以自行协调就医资源的情况下，养老机构的老年人受到形式上平等的监测确诊措施更大的限制，如果没有为实现平等而附加的其他措施，则这类老年人的接受医疗服务的权利未得到公平地实现。

此外，在获取疫情及医疗救治相关信息、购买物资以及利用多种渠道求助等方面，老年人、教育文化程度较低或网络基础设施不完善地区的人受到较大的限制，需要国家采取各种手段丰富公共卫生信息的发布渠道，尽最大努力使得这些人群能够便利、及时地获取防疫信息并表达自己的需求。例如，采用流动广播、上门排查，加大在广播电台、电视台、手机短信等传统媒介平台上的信息通报力度，提供热线电话等简易的求助联系方式。

五、结论

健康权是一项综合性的基本人权，将健康权置于ICESCR及国际人权法的体系中理解，可以更加全面地认识到，健康权的内涵既包括获得医疗保健，也包括获得实现健康权的基本因素，这有助于我们有的放矢地做好日常状态的健康保障，以及突发公共卫生事件中的各项防疫工作。在此基础上，国家应当履行尊重、保障和实现健康权的义务，结合可提供性、可获得性、可接受性与质量达标四项人权标准，明确健康权保障的要求，有利于指导并督促国家采取措施，有针对性地提高健康权实现水平。ICESCR第12条第2款明确列举的措施，意在强调缔约国健康权保障义务中的若干重要方面，但并未穷尽国家履行义务的范围。此外，将健康权置于人权法语境中理解，让我们认识到健康权与不受歧视的权利、获得信息的权利、结社自由等其他基本自由和权利的实现是相互依存、不可分割的，因此国家实现健康权的义务也涉及到保障、实现这些相关的自由与权利。因而，今后有必要进一步推进以下方面的研究：在突发公共卫生事件中，国家应当采取措施保障上述与健康权密切相关的自由与权利;避免准备不足导致的资源紧张、应对方案不周全等情况，或者防疫政策不适当、不必要、违反比例原则，而损害到与健康权密切相关的自由与权利，从而更好地实现健康权。