全球公共卫生治理中的成员遵约机制研究

贺嘉

摘要：以世界卫生组织为核心的全球公共卫生治理体系.经长久以来的发展.日益健全但仍欠完善。其中，成员遵约机制缺失为突出问题，其表征为：遵约标准模糊;违约惩治机制缺失：遵约奖励机制缺失。这将导致成员履约意愿减退.影响世界卫生组织的治理权威.甚至危及全球公共卫生治理体系。狭隘民族主义保全式治理理念与全球公共卫生治理共同利益需求之间存在矛盾世界卫生组织面临双重角色的尴尬地位和治理困境。构建遵约机制应从以下方面考量：以理念补位为前提：以实质公平为义务分配标准：以完善法律规范为基础。在全球公共卫生治理的成员遵约机制构建中，中国也应积极参与，增强国际话语权和规则主导力。

关键词：全球公共卫生治理;世界卫生组织;遵约机制

中图分类号：DF939 文献标志码：A

DOI：10.3969/j.issn.1008-4355.020，03.02

全球公共卫生治理中的成员遵约机制，是指通过对成员遵约的正向激励以及对其违约的负向惩治，建立全球公共卫生治理中的遵约“引向机制”，旨在引导成员在公共卫生治理中积极作为，以求更高效地进行传染病全球防治。然而，现有治理体系中并未建立该“引向机制”，在2007年“印度尼西亚H5N1禽流感案”中，印度尼西亚从最开始积极配合到最后宣布拒绝与世界卫生组织（WorldHealth Organization，简称WHO）合作，几乎将WHO全球公共卫生治理机制推至崩溃边缘。而今，新型冠状病毒疫情又一次给全球公共卫生治理带来挑战，同样，在此次引发国际关注的公共卫生事件中，又一次暴露出全球公共卫生治理中遵约机制缺失的问题。中国以空前的大国担当精神付出了巨大牺牲，极力避免全球性公共卫生危机，国际社会仍然存在针对中国的过激措施，甚至出现恶意诋毁、污名化的行为。中国在疫情中的努力得到了WHO总干事谭德塞的高度评价，但该“评价”在全球治理中仅具有外交意义上的“软性”价值。出于对成员自治权的考虑，传染病防治仍以属地管辖为主，因此，激发成员的治理主动性成为全球治理之必然要求。遵约机制缺失难以促使成员积极作为，若成员治理责任失效，将使WHO全球公共卫生治理的功能丧失，因此，建立全球公共卫生治理中的成员遵约机制具有重要意义。然而，学界对该问题的专门研究尚付阙如，前期相关研究已意识到“引向机制”缺失问题，但多止步于发现问题，未从缺失因由、机制构建方面加以进一步探究。本文将聚焦遵约机制的全面阐释，以期丰富全球公共卫生治理体系的学理研究。

一、全球公共卫生治理中成员义务述要

（一）全球治理中成员义务的机理

全球治理并非一个社会原生概念，而是在主权国家出现后，随着主权国家间交往的日渐密切，才逐渐出现在人类社会学视野中的一个词语。全球治理是以成员为单位，以社会集群为对象，以具有约束力的国际规制为手段，以解决全球性问题为目标，维持国际社会秩序之国际管理模式。它不仅包括正式的制度和组织——国家机构、政府间合作，同样包括所有其他组织和压力团体——追求对跨国规则和权威体系产生影响的目标和对象。全球治理是国家（地区）、国际组织、各国公民为最大限度增加共同利益而通过协商与合作，在部分让渡权利后，为某一更高价值而建立和发展一整套维护全人类安全、和平、发展等秩序的全球规则和制度。全球卫生安全无疑是一个对全球产生威胁的共同问题，在全球化浪潮下，这一问题对任何一个国家来说都将是难以独自面对的巨大挑战。因此，国际社会对公共卫生安全的全球治理存在刚性需求。国际制度作为干预变量，与国际社会的需求正相关，当它的存在可以降低交易成本、提高信息透明度、具有服务功能时，国家便知道如何在国际制度提供的框架内，以最小的成本获得最大的利益，从而减弱无政府负效益，加大国际合作可能。全球公共卫生治理即具有如此特性，在高需求度驱使下，成员愿意在该制度框架内承担相应义务，以换取该治理体系下的制度红利。也就是说，全球治理中的成员义务以某一必要性成员需求为导向，追求共同利益为目标，通过国际性契约形成国际制度，成员自愿选择遵守该国际制度，并在该制度框架中承担相应的义务。

（二）全球公共卫生治理中成员的义务

在全球公共卫生治理中，成员会让渡部分权利，以获取更上位的生命权和健康权，同时需要遵循该治理体系下的国际制度，即在WHO主导下的全球公共卫生治理体系，该治理体系下的“约”即其现有核心规则——经数次修订后的2005年版《世界卫生条例》（International Health Regulations，簡称IHR）。

在早期版本的IHR（1969年）中，已在序言部分开宗明义地指出其目的在于，“以对世界交通的最小干预来确保防范疾病国际传播的最大安全”。2005年IHR同样在第2条中指出：“本条例的目的和范围是对针对公共卫生危害，同时又避免对国际交通和贸易造成不必要干扰的适当方式预防、抵御和控制疾病的国际传播，并提供公共卫生应对措施。”具体而言，IHR项下的成员义务有以下内容：

第一，特定单位负责的义务。根据2005年IHR第4条的规定，每个缔约方应当指定或建立归口单位以及负责本条例实施的当局，同时对该单位的职责进行了细化。

第二，督促履约能力建设的义务。2005年IHR第5条规定了缔约方应当在条例生效5年内发展、加强和维持相关能力建设。

第三，充分通报的义务。1969年IHR要求成员在域内暴发鼠疫、霍乱和黄热病这三类疾病的情况下，应当及时向WHO进行充分通报。此后，显然仅三种疾病的通报是不够的，2005年IHR将其扩大为有可能构成国际关注的突发公共卫生情况的所有事件。同时第9条还规定，缔约方应当在获得本国（地区）外确认发生有可能引起疾病国际传播的公共卫生危害证据后24小时内向WHO报告。

第四，信息共享的义务。2005年IHR第7条规定，如果缔约方有证据表明其域内存在可能构成国际关注的突发公共卫生事件或不寻常的公共卫生事件，不论其起源或来源如何，即应向WHO提供所有相关的卫生公共信息。

第五，适当的预防和控制义务。在2005年IHR第5编中规定了缔约方应当采取的预防和控制措施，以避免传染病的国际传播。

第六，对国际交通措施的最小干扰义务。2005年IHR第43条规定，这些措施对国际交通造成的限制以及对人员的创伤性或干扰性，不应大于合理采取并能实现适当程度保护健康的其他措施。

第七，合作防治传染病的义务。《世界卫生组织组织法》在序言中言明了全球公共卫生治理的成员合作责任，“各民族之健康为获致和平安全之基本，须赖个人间与国家间之通力合作”，“本组织法签订国接受以上各项原则，承认本组织法，以求彼此及与其他方面之合作，共同促进及保护各民族之健康”。2005年IHR也多次提及合作要求，成员与WHO的合作应当是全方位、不间断、有效的。不仅包括暴发传染病时，同样涵盖未暴发传染病时的传染病防控活动。

二、全球公共卫生治理中成员遵约机制缺失

从经济学角度来说，WHO向国际社会提供了一项卫生治理的全球公共产品，而作为提供全球公共产品的国际合作机制，一方面，需要强制性的（国际制度）干预力量，对成员的自由行动加以规范和约束;另一方面，还要对国际制度不断进行设计和创新，提供选择性的激励，从而诱导成员采取维护或者至少不损害公共利益的行动。国际机制的选择性激励措施是克服集体行动困境的一个重要方面。此种引向激励措施应是包含了正激励与负激励双向引导的全面激励机制：当成员违约时，国际制度项下的负激励机制启动，通过利益惩治的方式规制其遵约;当成员遵约时，国际制度项下的正激励机制启动，通过利益嘉奖的方式促进其与其他成员积极遵约。然而，WHO全球公共卫生治理体系缺少这一遵约机制。也就是说，若成员没有遵约或者消极遵约，并没有相应的惩治措施予以负激励;同样，在成员积极遵约时，也没有任何的利益促使其积极遵约。

（一）软化性规则导致遵约标准模糊

如前所述，IHR的宗旨乃是在最小干扰的前提下，预防、抵御和控制疾病的国际传播，保障最大安全，同时提供公共卫生应对措施。同时，在此之下为成员施加了7项主要义务。根据看似较为清晰的权利义务划分，成员有着各自的义务，每个成员只要按照各自义务恪守其责，遵约履约，全球卫生治理就会呈现各司其职、同心同力之态。事实上，仔细分析2005年IHR可见，这些看似“清晰”的义务非常“模糊”。

在IHR中，为了尽力避免传染病的国际传播，赋予了WHO一项特殊的权利，即认定和宣布疫情是否为国际关注之公共卫生事件。2005年IHR第12.1条规定，根据收到的信息，特别是从本国（地区）内发生事件的缔约方收到的信息，总干事应当按照本条例规定的标准和程序确定该事件是否构成国际关注的突发公共卫生事件。如果WHO确定此次疫情为突发公共卫生事件，可根据2005年IHR第18条宣布涉及人员、行李、货物、集装箱、交通工具、物品等内容的多项建议。这些建议包括：“不必采取特定的卫生措施”，“进行出境检查并（或）限制来自受染地区的人员出境”以及“不准离境或入境”等。看似较为量化的建议规则，应当能保证在WHO介入下达到最小干扰之效果，实际上却并非如此。

在此次新型冠状病毒疫情治理中可显见该问题。在WHO刚宣布新型冠状病毒疫情为突发公共卫生事件时，于2020年1月30日宣布了临时建议：对各国的建议包括对中国的建议：对所有国家的建议;对国际社会的建议。其中，对中国的建议是对发生疫情的成员之建议，主要涉及加强卫生措施、疫情防控、信息公开等方面。建议一共8点，虽然未体现出足够的量化标准，也属较翔实。对于其他非疫区也提出了建议，主要涉及4个方面：（1）在任何动物中检出新型冠状病毒的情况，均应向WHO报告;（2）各成员合作防止继发性传播和国际传播，积极参与研究为国际对策做出贡献;（3）不建议实施任何旅行或贸易措施;（4）向WHO通报旅行措施并不得助长侮辱或歧视行为。由上述建议可以发现，WHO的临时建议确实具有“建议”性质，建议更似呼吁，对其他成员来说并无量化标准和硬性法效，各成员对待WHO建议之反映也是五花八门，严疏各异。

事实上，评估突发公共卫生事件时可参照的4个实质标准也同样具有模糊性。该4个实质标准包括：事件的公共卫生影响严重;事件不寻常或意外;有国际传播的严重危险;有限制国际旅行或贸易的严重危险。同时规定，WHO评估是基于缔约方提供的信息，突发事件委员会的建议，科学原则和现有科学依据等其他相关信息，以及对人类健康危险度、疾病国际传播风险和对国际交通干擾危险度。无论从标准的规定还是评估的依据来看，都具有较强的模糊性，难以量化出客观标准。规则的软化性使得成员遵约弹性空间突出，由于缺乏可量化标准，遵约成了一种成员之自律性要求，难以实现较统一的规范化治理。

（二）成员违约惩治机制缺失

一项国际制度是否能让成员遵约，取决于该制度是否具有完善的惩罚和奖励功能，而违约之惩罚功能往往是制度能否“落地”之关键，亦是一项法律最后能否从纸上走到现实的关键。然而，全球公共卫生治理中缺少这一项重要机制。

如前述，在全球公共卫生治理中，2005年IHR应当说给成员施加了不小的义务，甚至高于普通贸易性条约施加给成员的义务。在WHO的临时建议中，看似为了保障公共卫生之目的，实际上从医学检查到禁止出入境等各层级之措施，已经具有经济“制裁”之效。这并非WHO权力过大或滥用权力所致，而是公共卫生这一问题关乎人类公共健康和生命权，经济性权利不得不予以让位。同时，IHR还对疫情成员苛以充分合作之义务，从严格的检测和充分的通报义务，到要求成员发展、加强和维持快速有效应对公共卫生危害和国际关注的突发公共卫生事件的能力，再到信息的全球共享，以及公共卫生治理中贯穿始终的合作义务，都给成员带来了不小负担，尤其是对于疫情成员而言。当然，非疫情成员也是有义务的，那便是按照WHO之建议，采取合适的防疫措施。这些措施应当避免过激，也同样防止不作为，其衡量标准，仍为“适宜”的最小干扰。但是，这些义务本身存在较大模糊性，更重要的是，违背义务之后的成员责任处于真空状态。

在惩治机制缺失的情况下，成员违约的情况并不乏见。首先，非疫情成员的过激反应常态化。例如，在1997年“欧盟禁止进口东非鱼案”中，欧盟禁止从正在流行霍乱的东非国家进口鱼类，他们给出的理由是霍乱病毒能通过鲜鱼进口传人欧洲。虽然时任总干事的Hiroshi Nakaiima博士在口头备忘录中指出，禁止进口鱼类并不是防止霍乱国际传播的有效途径，但欧盟未遵照WHO的要求撤回禁令。过激反应也曾出现在中国发生疫情的时候。2003年SARS突发公共卫生事件爆发后，引起世界各国、各界的关注。此时，美国政府肆意攻击中国，2003年5月13日，国会中国执行委员会举行了以“危险的秘密——SARS和中国医疗体系”（Dangerous Secrets-SARS and ChinasHealthcare System）为题的听证会，对中国医疗卫生体系甚至政治制度评头论足。同样，在中国遭受新型冠状病毒疫情期间，美国政府依然作出了过激反应，在实施过激限制措施的同时，其商务部部长称中国疫情有利于美国制造业回流，甚至在其自身因防控疏失导致疫情暴发后出现推卸责任、诋毁污蔑中国等行为。在WHO主导下的公共卫生治理体系下，这类过激行为违反了IHR之最小干预义务，然而，违背义务时并没有任何惩治措施，无疑助长了成员的违约风气。

此外，疫情成员不合作的违约责任缺失。疫情控制应当说是全球公共卫生治理之宗旨，疫情成员的不合作将直接威胁到WHO的治理根基。2007年“印度尼西亚H5N1禽流感案”是一大例证，将WHO治理体系推至崩溃的边缘。2005年7月，印度尼西亚向全球公布了首例H5N1禽流感病例之后就一直积极与WHO合作，但在2007年，印度尼西亚正式对外宣布拒绝与WHO合作。这无疑违反了成员的合作义务，但此种严重违约情形在IHR项下并没有惩治措施。

（三）成员遵约奖励机制缺失

国际制度的引导机制除了对违约的惩治，还须建立相应遵约激励机制。梳理IHR项下各成员的义务可见，承担最多义务的是疫情成员，而不是非疫情成员。这本无可厚非，防控好本国（地区）疫情是对全球公共卫生治理最大的贡献，也是关键一环。但就疫情成员而言，IHR仅规定了负激励性的责任，缺乏正激励性奖励，成员不积极遵约甚至可能比积极遵约承担更小的损失。最典型的例子就是1991年秘鲁爆发的霍乱和1994年印度爆发的鼠疫。在这两例公共卫生事件中，秘鲁和印度都较好地遵守IHR，履行了其成员义务，但并没有在履行义务后得到相应的社會奖励性反馈，反而遭到其他国家远远超出许可范围的过激反应措施，包括取消航班、发布旅行警示，以此为名停止食品进口等，甚至还有国家遣返印度劳工，而这些劳工很多已经离开印度本土数年。两国遭受经济损失高达7.7亿美元和20亿美元。同样，在2020年中国遭遇新型冠状病毒疫情后，采取了前所未有之严防措施，可以说不仅做到了遵约，更确切地说，中国采取的措施远高于IHR要求的疫情成员义务，充分展现了大国担当，为疫情的国际防控做出了巨大贡献，同时也做出了较大牺牲。然而，依然没有更好的机制给予中国积极遵约以奖励，虽然WHO总干事谭德塞多次高度评价中国的防控措施，但是评价的国际效应更多是外交意义上的，并无法效，甚至连软性规则的效力都没有。相反，中国还遭到了美国政府一系列过激措施：将赴华旅行风险提升到最高级别，并从2020年2月2日起临时禁止过去14天内曾赴华旅行的所有外国人员入境等。

对于非疫情成员而言，其义务就轻得多，更多是合作义务——适宜的防疫措施以避免传染病的国际传播。就规则本身而言本未见不公平，在属地管辖原则下，非疫情成员无须承担更多的责任。但实际情况并非如此，因为发展中成员的经济能力有限，其卫生治理能力和卫生投入都与发达成员有一定差距，它们容易成为疫情高发国（地区）。公共卫生治理之关键在于防治，防乃是防止疾病扩散，疫情成员承担主要责任——避免输出，非疫情成员承担次要责任——避免输入，以及本国（地区）防控。虽然在此期间疫情成员可能会遭受更严重的经济损失，但此责任难以外加给他国（地区），也因主权问题无法让他国（地区）来进行本国（地区）疫情防御工作。治，则是对疾病的治疗，包括医疗设施的提供、疫苗的研发、药物的研究等，因医疗条件所限，常常难以仅靠发展中成员之力来解决。国家间医疗差距的客观存在，对发达成员的救治依赖，导致发达成员在公共卫生治理中往往更有发言权和主控性。然而，IHR项下并没有明确规定非疫情成员的具体救治合作义务，于是导致了传染病防治天价药品、疫苗主权争端等问题。究其原因，实际上也与该项救治合作义务的激励机制欠缺有关。事实上，非疫情发达成员不愿意承担对疫情成员的合作救治义务，与经济成本密切相关。如2014年西非埃博拉病毒爆发之前，疫苗试验已经有成果，但因埃博拉的发病率低，地理分布分散，多发病于非发达成员，医药公司不愿意投入巨额资金试验和量产。也就是说，该项义务是一项投入巨大而收益甚微的利他性“亏本生意”，在缺少正激励效应的情况下，自然难以引导成员积极承担该义务。

三、全球公共卫生治理制度生成中成员遵约机制缺失之根由

全球公共卫生治理应该说是一个现代概念，它的出现与全球交通便捷和国际商贸急剧增加密切相关。虽然早前的人类社会一直与病毒和疾病为伴，却因为较封闭的社会环境，公共卫生没有全球治理的必要和可能。在便捷交通条件下，人成为病毒最佳的携带体，漂洋过海可以将病毒从北半球带到南半球，从西半球带到东半球。人类社会的距离在极度压缩，病毒也仿佛迎来了传播的良机。也就是说，抵御病毒全球传播的最佳途径应当就是封闭性阻隔，切断交通和往来。若病毒杀死原寄生宿主（或被宿主免疫系统杀死）之前没有找到下一个宿主，就会自然死亡。这种看似简单的防治之法在现今社会却尤为困难。随着全球化进程加剧，全球生产链已经初步形成，小到每一个人，大到每一个国家，都对生产链极度依赖，难以完全实现全封闭的社会生活。绝对阻隔难以实现，绝对放任也无可能，如何进行全球公共卫生治理成为全人类的课题。全球公共卫生体系也逐渐建立，形成了以WHO为核心的全球公共卫生治理体系。应当说，全球公共卫生治理体系在发展中已日渐完善，之所以至今仍有成员遵约机制缺失的问题，需要从其形成和发展脉络中探究原因。遵约机制缺失之根由在于，早期狭隘民族主义条件下本国（地区）利益与全球公共卫生治理理念的背离，使得WHO在全球公共卫生治理中处于尴尬地位。在共同利益的驱使下，各国（地区）对WHO及其项下的全球公共卫生治理机制有所依赖，但受制于既有的狭隘民族主义惯性思维，又对与WHO及国际社会的合作有所排斥。

（一）狭隘民族主义：全球公共卫生治理遭遇的困境

考察全球公共卫生治理体系的形成与发展，狭隘民族主义为原生性治理理念，其带来的治理障碍呈现出一种弱化态势，但并未真正消除。第一阶段是两次世界大战之前，在这一阶段，人类社会刚刚对卫生治理机制建构有所觉醒。因为缺乏科学认识，最初的公共卫生治理理念落后，措施粗暴。在古代社会，统治者对传染病人甚至采取活埋、焚烧等方式来防止疾病传播。欧洲各国的检疫措施往往也以驱逐和放逐为主。即便在14世纪中期黑死病冲击下，整个欧洲社会遭到了毁灭性破坏，逐渐形成了早期关于传染病防治的相关制度，依然以本国（地区）防治为理念，全面阻击输入性传播为唯一治理手段。第二阶段为二战后到IHR于1969年修订之前。在此阶段，人类社会经历了二次世界大战，已经深受传染病危害，战后复兴的社会需求对全球公共卫生治理提出了新的要求。同时，在此阶段已经产生了零星的公共卫生治理国际间合作，但总的来说，仍然以各自为政的本国（地区）利益保障为主要理念。第三阶段为IHR于1969年修订之后至今。以IHR的修订为主线，创新性地建立了全球疫情监控系统，并对成员规定了通报义务，初步建立了全球公共卫生治理体系。随着2005年IHR的再次修订，全球公共卫生治理体系日渐完善。

从全球公共卫生治理发展来看，全球治理理念是从无到有逐渐发展形成的。在早期的国际卫生治理中，不仅表现出本国（地区）利益的凸显，还带有很强的区域优先特点。国际卫生法也经历了以欧洲为中心的国际法逐步发展成为全球性国际法。也正是因为这一“胎印”，现今的全球公共卫生治理仍难完全摆脱历史包袱，在全球公共卫生治理中，发达成员长期处于治理地位，非发达成员则更多处于被治理地位，其利益难以通过国际公共卫生治理体系得以很好保障，此即为全球公共卫生治理的原生阻隔。

（二）共同利益追求：全球公共卫生治理变迁

有史以来，传染病就与人类社会如影随形，人类社会的历史总是伴随着与疾病的斗争。如前所述，人类社会对传染病的防治形成了现今的全球公共卫生治理体系，是逐步发展而来的。社会生产力的发展催生了人类社会的生产链，交通的便利压缩了空间，更有利于疾病的传播。在1951年，全世界只有700万国际乘客，到2017年，这一数字达到了13.23亿。病毒无国界，随着全球贸易和跨国流动人口的激增，传染病不再是一个国家或者一个区域的问题，在它面前，很难再有发达成员和非发达成员的严格疫情界限，2020年的新型冠状病毒就是典型例子。

在疾病面前，人类的脆弱性暴露无遗，而作为人类最基本的共同价值追求——生命权和健康权，成了各国的共同需要。此需求催生了現今的全球公共卫生治理体系，暂时放下各方利益争斗与本国（地区）利益优先的狭隘民族主义理念，让渡了部分主权，赋予WHO包括立法权在内的较大权力空间，达成了现有治理协议。

全球公共卫生治理的理念终于从之前的国家安全化为宗旨，以遏制为目的，逐渐转变为国际安全化为宗旨，以防治为目的，开始形成了真正全球参与的公共卫生治理体系。

（三）WHO的双重角色：全球公共卫生治理困局

如前所述，生命权、健康权为人权之最上位权利，成为各国愿意协作治理全球公共卫生问题的动因，使其让渡部分国家主权，将原本属于一国内政范畴的公共卫生治理向国际社会开口，并最终达成国际契约，用以换取该国际规则项下以WHO为主导的全球公共卫生治理服务。

国际法的根本任务本就是解决各国凭己之力难以单独解决的重大国际性问题，而国际公共卫生问题则属此范畴。于是，WHO就扮演了一个权力者和服务者的双重角色，这也导致了它的尴尬地位。一方面，作为全球公共卫生治理的权力者，应当对成员作出要求，对违反条约的成员应当作出严厉惩处，对不作为的成员应当施以一定积极作为压力，而对遵约的成员应当有奖励机制。另一方面，作为全球公共卫生治理的服务提供者，又需要顾忌成员利益，尤其是认缴金额更多的发达成员。这使WHO在权力运用的时候有所保留，具体表现为：虽然享有较高国际立法权，却采取了轻法律治理倾向，甚至有人将WHO的权威现状形容为“没有法律牙齿的卫生监督者”。事实上，在新型冠状病毒全球疫情中，确也可见WHO权力不彰的情形，甚至在其极力通过寻求国际合作避免疫情全球化的过程中，还受到一些国家和地区的质疑甚至诋毁，而美国政府更是以不再缴纳会费相威胁。WHO实际上是通过将主导性权力软化为参与性服务、将法律性要求软化为灵活性建议、将强制性措施软化为否定性评价等方式化解其尴尬地位。寻求在狭隘民族主义和共同利益需求下的平衡。

四、全球公共卫生治理中成员遵约机制的构建

恰如瑞典病理学家福克汉切所言，人类的历史就是疾病的历史。人类历史上已经数次上演了传染病的全球爆发，从天花病的全球传播到鼠疫的大流行，再到新型冠状病毒的国际性传播，数次印证了人类在疾病面前的脆弱性，以及对全球公共卫生治理的迫切需要。在当下，传染病的问题是全球性问题而非一国（地区）之问题，解决该问题是全球性责任而非一国之责任，需要成员间通力合作形成治理合力才可应对。因此，建立成员遵约机制，让成员义务予以落实，才可确保WHO全球公共卫生治理的实效性，也是该治理体系可以维持的必然要求。

（一）人类卫生健康共同体治理理念补位

在2005年IHR中，已经指明了全球公共卫生治理的宗旨：“本条例的目的和范围是以针对公共卫生危险，同时又避免对国际交通和贸易造成不必要干扰的适当方式预防、抵御和控制疾病的国际传播，并提供公共卫生应对措施。”但IHR中的宗旨仅着眼于表面问题，缺少全球公共治理理念予以支撑。也就是说，各成员难以看到该宗旨之缘由，以及这一宗旨背后的必要性和本国（地区）的参与意义，因此，对于2005年IHR宗旨的理念补位尤为重要。

全球公共卫生治理之理念应当是“人类卫生健康共同体”，这是人类命运共同体理念的一项具体体现，其理论支撑实际上是共同利益观。全球共同利益是贯穿全球公共卫生治理体系发展的线索之一，现有全球公共卫生治理国际法制度体系，也都以维护公共卫生问题领域中的成员共同利益为价值追求，实现着全人类的共同利益，而这个共同利益就是人类所追求的卫生健康利益。在前述印度尼西亚拒绝向WHO交出病毒毒株的案例中，其主张的就是“生物资源”属于一国主权，根据《生物多样性公约》的规定，应当遵循“事先知情同意”原则，从而主张在本国未同意的情况下国际社会不能拥有和使用该毒株。但事实上，《生物多样性公约》并非要保护具有传染性的病毒毒株资源，而是各国政府、社区、居民投入了大量时间、工作和资源进行保护、栽培、理解和利用的生物资源。可见，在缺乏理念支撑下的IHR缺少一个让各成员遵约之价值理据，因此，在宗旨之上还需要以一个更强大的、各国认可的价值理念作为支撑，从而构建成员遵约机制。事实上，国际社会也逐渐认识到人类卫生健康共同体的重要意义以及在此理念下公共卫生治理领域国际合作的迫切需要。

值得注意的是，这一共同利益不仅与国家相关，还和国际性组织、企业、每一个人都密切相关。此次新型冠状病毒的全球传播便是一个例证，奥运会的召开、跨国企业的运作、个人出游、滞留海外等一系列问题，不再仅与国家利益相关联，而是切实关系到每一个组织和个人。因此，应在全球公共治理中采纳人类卫生健康共同体理念，WHO应加强与其他国际组织、国家、企业、基金、民间组织的合作，从而完善全球公共卫生治理中治理主体单一化问题。

人类卫生健康共同体理念从共同利益出发来彰显全球公共卫生治理之优势，可以为成员遵约机制提供利益导向，诱导其积极遵约。一般来说，机构权威往往表现为强权力量，即对不法者的惩治。在国际法中却不尽如此，国际法建立之基础并非在国家之上还有更高之权威机构，而是国家为了更重要之利益，选择让渡部分国家主权，通过签署国际条约的形式换取得到这一利益之可能，选择遵守国际规则的原因，是成员对这一共同利益的渴望。在遵约机制中，制裁并不总是遵守国际规则的主要原因。如果成员认为通过遵循国际卫生规则会保护自己免受传染病威胁（可从中获利），就会产生遵约意愿;相反，如果遵约会对其贸易和其他经济活动造成巨额损失，遵约意愿就会减弱甚至消失。

（二）遵约机制中成员责任划分的差异性考量

在人类卫生健康共同体理念下，全球公共卫生治理之宗旨是防治危害和可能危害人类社会的疾病，既应包括疾病发生前的“防”，又应包括疾病发生后的“治”。无论是“防”还是“治”，都并非一成员方之义务和责任，而是应集各方之力形成治理合力。因此，在全球公共卫生治理的问题上，公平的治理模式并不强调形式平等的权责划分，而应当以共同利益为出发点和落脚点，以人类卫生健康保障为最终目标建构治理体系。因此，在成员的义务划分中，应该将如何达致这一目标作为重要考量，各成员承担义务之能力也应成为义务划分时的重要考虑因素。

首先，要考虑到公共卫生治理负担的各方差异。在该问题上，发达成员和非发达成员有着明显差异。因为经济状况的差距，在卫生治理投入方面，各国存在巨大差异。在高收入国家的医疗和健康支出结构中，政府财政预支占比为63.4%;而在低收入国家，用于医疗和健康的财政预算只占政府总支出的21.2%。与发达成员相比，疾病在非发达成员的发生概率更高，治疗难度较更大，其在传染病的防治方面也负担更重。事实上，从以往的传染病发病情况来看，也更多出现在非发达成员。

其次，要考虑到公共卫生治理能力的各成员差异。当前全球公共卫生治理仍然以各成员为基础和治理责任主体。这在可行性上的确更易操作，也是对各方自主权的最大保障，却存在逻辑悖论。事实上，如前所述，传染病的爆发往往与前期卫生治理投入相关，也就是说，疾病更易发生在非发达一方。在爆发之后，又主要依靠非发达一方作为责任主体来承担主要防治工作，使得卫生治理能力本来就欠缺的成员在公共卫生治理体系中负担极重。因此，看似“谁发生谁负责”的基本公正價值理念，在全球公共卫生治理中显得并不公平正义。增加发达成员在全球公共卫生治理中的责任，是在治理体系建构中应当纳入考虑之项。

归根结底，使全球公共卫生治理中成员遵约机制构建成为必要，是因为全球公共卫生治理中存在利他与利己之利益同一性，疫情成员的负外部性溢出存在可能性，使得利他成为必要。然而，在利己为导向的原发体系中，将会存在市场调节失灵之风险，因此需要WHO从规则上予以引导，即建立成员遵约机制，引导成员方积极参与。

（三）全球公共卫生治理中“引向机制”的规则完善

如前所述，WHO主导下全球公共卫生治理缺乏成员遵约机制，2005年IHR在成员义务规定上有缺失。因此，构建全球公共卫生治理中的成员遵约机制，也应当对规则进行完善，通过规则对遵约建立法律依据与法治保障。

1.设置权利克减的合法性条件

为了防止传染病的全球性传播，2005年IHR赋予成员采取措施的权利和义务。但如前所述，在全球公共卫生治理中，非疫情成员的过激行为往往带有任意性，在程序上也并无严格要求，不仅对量化公共卫生措施的必要性造成障碍，对于疫情成员遵约所带来的过量影响，也将造成疫情成员遵约意愿减退。因此，应在IHR中明确规定公共卫生措施的合法性条件，设置公共卫生措施的程序性条件，通过对非疫情成员的公共卫生措施设立合法性条件，减少过激措施的实施。

2.建立公共卫生治理中成员征信机制

通过建立公共卫生治理国际征信机制记录成员的遵约情况，可形成公共卫生治理中成员征信的可量化有效表达。WHO可通过此方式监控各成员的遵约情况，并通过征信公开的方式给成员施压，促使其积极遵约。在征信机制建立中，可考虑采取区块链等新兴技术进行全球公共卫生治理。

3.加大与非国家主体合作

2005年IHR已经规定了WHO与非政府组织的合作，如第9.1条规定，WHO可考虑除通报或磋商外来自其他来源的报告;第53（3）条规定，总干事可要求与WHO有正式关系的非政府组织向审查委员会提供所掌握的信息，供其参考。事实上，非国家行为主体也确实在全球公共卫生治理中发挥着越来越重要的作用。据统计，当前国际流行病信息的70%源自非国家行为主体，而这一机制的运行，除了能更好地监管和防治传染病，还可以增加疾病检测和防治的透明度，能更好地监督成员遵约。

4.改善资金来源结构

在全球公共卫生治理中，WHO尴尬局面为遵约机制缺失的根本原因，要想摆脱此局面，须从增强WHO的独立性人手。对于国际组织而言，其独立性之根本来源于经济独立，需要有较充分的自有资金。然而，当下WHO本身没有经济来源，其资金主要来源于捐赠。其中，政府提供的资金比重最大，又以美国政府为主。以2016年为例，美国占资金来源的38.4%，其他成员占34%，私人部门捐赠总共占27.6%。可见，在高度依赖某一发达国家的经济状况下，很难真正发挥其独立治理功能，更难实施带有奖惩措施的遵约机制。因此，资金来源途径多元化，积极扩大非国家缴纳部分的比重，可使WHO在行使职权时更具主动性。

5.建立争端解决机制

恰如法谚所言，“没有救济就没有权利”。若没有一个争端解决机制作为违约保障，将无法确保遵约机制的落实。现今，WHO并没有建立专门的争端解决机制。2005年IHR第56条规定了争端的解决，但主要限于斡旋、调停或和解等手段，在上述手段未能解决争端的情况下，可商定将争端提交总干事，由总于事尽全力解决。可见，该规定较为简陋，没有常设性的争端解决机构，也没有体系化、操作性更明晰的争端解决机制。这在一定程度上削弱了WHO的治理权威，让WHO的治理成了一个缺少权责认定的软性治理。在实践中，该争端解决机制极少适用。争端解决机制是建立遵约机制的一项基础性条件和重要保证，只有拥有争端解决机制才有法治保障，遵约才能成为必须。

五、余论

全球性问题的国际社会联合治理，是当今国际社会的一大课题。作为新兴大国的中国，在全球治理中发挥着越来越重要的作用。全球公共卫生治理的中国参与和中国贡献，既是于国之利，又是于世界之利。在面对新型冠状病毒疫情时，中国政府以高度负责的态度得到了wH0的高度评价。2020年2月24日，联合国秘书长古特雷斯赞扬中国人民“正在为全人类做贡献”。全球治理中总是夹杂着复杂的政治因素，也同样充斥着国家利益。中国在全球公共治理中的积极参与，同样能为中国在全球公共卫生治理秩序构建中争取更大的话语权和规则制定权。全球公共卫生治理中成员遵约机制的构建，也是中国全球治理观的践行。全球公共卫生治理中成员遵约机制的构建、推动与参与，是大国之担当，也是中国理念走向世界的契机。