西班牙民族区域自治制度研究

齐付清

摘要：民族区域自治制度作为多民族国家解决国内民族问题，协调族际关系的重要手段，已为不少国家所采用。西班牙《区域自治法》实施四十年以来，有效的缓解了国内民族关系的紧张状态，在一定程度上实现了民族和解。然而，近年来西班牙国内民族问题不断，少数民族问题如加泰罗尼亚地区、巴斯克地区民族问题的不断涌现都显现了西班牙的民族区域自治制度的设计缺陷，亟需西班牙中央政府尽快推动民族区域自治制度的革新，更有效回应当地少数民族的自治诉求。

关键词：西班牙 民族区域自治制度 加泰罗尼亚问题

西班牙实行民族区域自治制度，西班牙现行宪法是1978年宪法，宪法“承认并保障组成西班牙国的各民族和各地区的自治权利及其团结。”1979年10月，西班牙通过了《区域自治法》，将西班牙本土划分为17个自治区和50个省，将省置于自治区管辖之下，加泰罗尼亚自治区、加利西亚自治区和巴斯克自治区都属于少数民族自治区，各自治区的“自治章程是各自治区的基本法规，国家把这些章程作为自己的法律程序的组成部分予以承认和保护。”

加泰罗尼亚位于西班牙东北部，加泰罗尼亚人占人口绝大部分，使用加泰罗尼亚语，是西班牙最富裕、工业化最高的地区之一。在1978年西班牙王国宪法中，加泰罗尼亚、巴斯克和加利西亚一起被定义为“nationality”，这三个自治区实行少数民族自治管理，自治权高于其他自治区。近年来，加泰罗尼亚地区寻求独立自治的呼声日渐高涨，不断进行独立公投。加泰羅尼亚问题已成为西班牙的热点问题，甚至成为世界上最为棘手的民族问题之一。

一、西班牙民族区域自治制度的制度安排

西班牙是一个多民族国家，少数民族问题也比较严重。作为一个民主宪政国家，西班牙形成了一个较为完善的处理民族问题的政策框架，西班牙虽然没有颁布国家级的关于区域民族自治制度的总体法规，但区域民族自治制度体现在西班牙国家宪法中，西班牙建立了中央政府和自治区政府在宪法框架下的分权模式，实现“民族自治”与“地方自治”的共存。

1978年颁布的《西班牙宪法》规定：“各民族和地区有组成自治共同体的权利，并由此允许各自实行自我统治。”在这样的背景下，西班牙1979年出台了《区域自治法》，在西班牙本土建立50个省和17个自治区，将省置于自治区管辖之下，各自治区政府享有较高的自治权。在西班牙的自治区中，包含三个少数民族自治区（加泰罗尼亚、加利西亚、巴斯克），在1978年西班牙王国宪法中，加泰罗尼亚、巴斯克和加利西亚一起被定义为“nationality”，在具体实践中，这三个少数民族自治区享有极大的自治权，自治政府和议会享有立法权、司法权等，可以选择自己的官方语言，还可以制定自己的法律等。

二、加泰罗尼亚问题

（一）加泰罗尼亚自治区的“独立公投”

1975年，佛朗哥去世之后，西班牙开始走上了民主化的道路。通过了1978年新的《西班牙王国宪法》，新宪法正式承认了加泰罗尼亚人享有自治权，加泰罗尼亚自治区以宪法为准则，在1979年《区域自治法》的基础上制定了自治条例，满足了加泰罗尼亚人自治的要求。

2017年10月1日，加泰罗尼亚自治区再次举行“独立公投”，约226万人投票，投票率约为42.3%，其中90%投票支持脱离西班牙独立。但西班牙首相否认加泰罗尼亚“独立公投”。2017年10月21日，西班牙政府召开内阁紧急会议并宣布：解散加泰罗尼亚自治区议会、自治区政府并罢免其领导人，6个月内选出新的自治区议会。

（二）加泰罗尼亚寻求独立的动因

1.历史层面——“自治”与“集权”的对抗长期存在

自治——集权之间的对抗贯穿于加泰罗尼亚的历史。加泰罗尼亚地区有自己的语言、文化、历史传统，加泰罗尼亚地区拥有极强的民族性，民族主义一直存在，从某种程度上来说，历史上一直存在于加泰罗尼亚的民族性是其独立的一个重要原因。

2.经济层面——“地区平衡机制”引发加泰人不满

经济上，加泰罗尼亚自治区是西班牙经济最发达的地区之一，面积约占全国的6.3%，人口约占西班牙总人口的16%，却贡献了西班牙GDP的20%左右。西班牙中央政府为促进各地区协调发展，缩小地区之间经济发展的不平衡性，一直奉行“地区平衡机制”的财政政策，增加对经济落后地区的财政支持力度，以维护国家统一和地区团结。一直以来，加泰罗尼亚都在为西班牙中央政府“输血”，中央政府向落后地区倾斜的财政政策不可避免的引起了经济发达地区人民的不满。

3.文化层面——对西班牙文化和加泰文化认同失衡

加泰罗尼亚人是欧洲典型的跨界民族，分布在欧洲多个国家和地区，加泰罗尼亚人在全世界的总人口约700万，其中五百多万加泰罗尼亚人生活在加泰罗尼亚地区。他们大多说加泰罗尼亚语，对加泰罗尼亚文化有着强烈的认同感。加泰罗尼亚语言和文化一直贯穿于加泰罗尼亚历史脉络之中，历史上一直存留着文化差异，尤其是加泰罗尼亚人对加泰罗尼亚文化的认同高于对西班牙民族文化的认同也是加泰罗尼亚地区寻求独立的一个非常重要的动因。

三、西班牙民族区域自治制度存在的问题——以加泰罗尼亚问题为例

西班牙民族区域自治制度作为一种政治体制，既有其深刻的历史渊源，又迎合了各少数民族地区与中央政府之间权力斗争的现实需要，是西班牙人民集体智慧的结晶。《西班牙王国宪法》实施近四十年来，在化解民族矛盾，实现国家整合，维护国家统一的过程中发挥了积极作用。但近年来，少数民族问题不断涌现，也显示了西班牙民族政策存在一些亟需解决的问题。

（一）少数民族地区地位的法律定位问题

西班牙对三个少数民族占主体的自治区加泰罗尼亚、巴斯克和加利西亚的法律定位也存在着一些未解决的问题。1978年《西班牙王国宪法》“总纲”第二条中提到：《西班牙王国宪法》的基础是西班牙国的团结，并承认和保障各少数民族的自治权利。这意味加泰罗尼亚、巴斯克和加利西亚等自治区，都是西班牙王国不可分割的一部分。虽然西班牙政府保障了他们的自治权，但没有明确承认西班牙是一个多民族国家，并没有赋予少数民族人民的民族身份。

（二）分权体制存在问题

西班牙的分权体制和区域自治制度是相辅相成的。西班牙存在的分权问题主要指国家权力在中央和地方的分配问题。中央和地方政府都希望保障自己的权力，为了追求和保障自己利益的最大化，地方政治精英和中央政府都尽自己最大的可能来限制对方的权力。同时实行中央与地方分权和民族地方自治的国家更容易在权力划分问题上产生分歧和冲突。这些分歧和矛盾不仅体现在政治体制、经济利益方面，也蕴含在社会制度，文化差异之中。

（三）少数民族自治区区域自治制度设计存在缺陷

西班牙政府虽然在少数民族自治区实施了民族区域自治制度，给予了他们较大的自治权。但是西班牙中央政府过度强调“国家民族”，在整个民族区域自治制度的设计中并没有重视少数民族的意愿与呼声，为保障中央政府的权力，并没有赋予少数民族自治区权力机关“民族性”，对于少数民族“民族自决权”这一民族集体性权力的忽略成为了西班牙民族区域自治政策最大的缺陷与漏洞。

四、“统一”与“自治”的两难与抉择：西班牙民族区域自治制度反思

西班牙的民族区域自治制度实行近四十年来，取得了很大的成效，它基本解决了多民族国家转型期间出现的重大问题——整合与民主之间的矛盾。加泰罗尼亚“独立公投事件”的爆发，表明西班牙民族区域自治制度在运行过程中也存在着一些亟需修改的问题。探讨西班牙民族区域自治制度实施近四十年的得与失，对西班牙民族区域自治制度以及加泰罗尼亚事件进行反思，不仅有利于西班牙民族问题的解决，也可以为世界上其他多民族国家解決民族问题提供一些值得借鉴的经验。

（一）值得借鉴的经验

第一，西班牙民族区域自治制度作为处理国内民族问题的典范，解决了现代多民族国家民主转型过程中所出现的整合与民主的对立问题。第二，在具体的政策实施过程中，西班牙中央政府在对待极端民族分裂主义势力时表现出了民主的妥协精神。民主社会的妥协精神在西班牙解决巴斯克民族问题上表现得淋漓尽致，不仅缓和了少数民族自治区人民民族分离主义的情绪，减少了暴力事件的发生，还提升了中央政府的威望，加强了少数民族对国家的认同。

（二）多民族国家应如何处理国内民族问题

作为一个多民族大国，我们应借鉴西班牙处理民族问题时的经验和教训。一方面，现代多民族国家要运用民主妥协精神处理民族问题，中央政府回收权力和下放权力同时进行，既要保证中央权威，也要维护少数民族的权利和诉求。另一方面，当代多民族国家在处理国内民族问题时要妥善处理团结统一与独立自治之间的矛盾关系问题，将民族主义融合进国家民族的建设中，让团结统一成为国家发展的主流。西班牙民族自治制度实施四十年来所取得的成效和出现的问题，可以给我们一些警示。我国应不断加强各族人民对“中华民族”的认同感，铸牢“中华民族共同体意识”，构建团结统一的中华民族大家庭，实现中华民族伟大复兴的“中国梦”。

结语

目前西班牙的民族区域自治制度还存在一些需要完善的地方，西班牙依然面临着加泰罗尼亚和巴斯克等地的民族分离主义运动。未来，西班牙中央政府和少数民族自治区应当保持理性的沟通与协调机制，摒弃陈旧观念，与时俱进，调整各自的目标和行为，形成良性互动，增进中央政府与民族自治区之间的信任与协调，有效解决加泰罗尼亚、巴斯克等地区的民族问题，增强国家凝聚力，促进国家统一和民族团结。

参考文献：

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