我国文化产业政策工具选择：价值取向与逻辑机理

汤佳乐 罗章 谭祝

摘 要：适当的政策工具是政策目标得以实现的必要条件，政策绩效水平的提高也依赖于恰当的政策工具选择。针对我国的文化产业发展需要如何进行工具选择，以东中西部六个代表城市为研究样本，在文本分析的基础上，综合运用欧文·修斯与麦克唐纳尔和艾莫尔的政策分类标准来识别政策偏好，并挖掘政策偏好与产业目标间的关系。研究发现，六个城市政策工具选择都体现出“目标”与“环境”相协同的逻辑，有效的文化产业政策工具都表现出了对政策目标的“回应性”和对环境的“适应性”。

关键词：文化产业;政策工具;城市竞争力;政策环境

中图分类号：G124        文献标志码：A      文章编号：1673-291X（2020）18-0055-03

一、问题的提出

近年来，文化产业已逐渐成为衡量一个国家、一个地区综合实力和竞争优势的重要标准之一，对整个国民经济发展具有不可忽视的影响。从党的十七大报告提出“文化产业占国民经济比重明显提高”，到党的十八大报告强化了“推动文化产业成为国民经济支柱性产业”的发展目标，文化产业发展的重要性日益凸显，各城市也将发展文化产业作为提升城市综合竞争力的重要抓手，我国的文化产业迎来了历史性的发展机遇。

中国文化产业的最大特色是政府在其发展中所扮演的重要角色。文化产业政策是政府介入文化产业发展的集中体现，对文化产业的发展起到引导、管理、扶持和调控的作用[1]。而在文化产业政策中，政策目标一旦确定，政策工具的选择就成为焦点——政策执行过程本质上就是政策工具选择的过程，政策工具选择是决定政策成败的关键[2]。依此观之，要有效推动中国文化产业的发展，需要以政府为核心的公共部门选择和运用适当的政策工具。可以说，政策工具选择及运用是实现文化产业长足发展的关键变量。

但学界对文化产业政策工具的选择与运用问题还缺乏关注，鲜有学者从政策工具视角对文化产业问题进行深度挖掘。因此，在全国乃至全世界文化产业的政策实践遍地开花、成果斐然的背景下，將文化产业政策实践作为研究素材，以政策工具的运用为观测点，探讨我国文化产业政策工具的使用逻辑能够回应迫切的现实需求。

二、文献综述

20世纪80年代，公共行政领域开始研究“政策工具”问题。胡德将“政策工具”定义为，政府为了实现一定的目标而采用的治理工具，并认为政策工具研究的核心是如何将政策意图转变成行动，将政策理想转变为现实。文化产业政策工具是指政府为推动文化产业发展、达到某一预定政策目标而采用的手段或方法。当下，对文化产业政策工具的研究集中在两个方面。

1.对文化产业政策工具的区域性差异的研究。文化资源禀赋和经济发展水平差异加大了文化产业发展的区域性差异，东部文化产业蓬勃发展，依靠的是市场类工具;西部凭借自身特有的文化资源，多采用行政类工具;中部地区促进文化产业发展的工具兼容性更强[3]。王凤荣等通过分析政策数量与政策时效，发现文化产业政策的空间分布凸显东中西部三者的区域性差异并显示出差异有效性。

2.产业政策工具的应用现状研究。王春城、耿伟华认为，政策工具的有效性应该是政策工具选择的出发点。但作为案例的石家庄的文化产业政策工具，在运用中存在着管制不灵、补贴效果较差等问题。郝大伟、湛冰、王凯珍结合X维度和Y维度分析指出，我国体育产业政策工具的运用存在环境型政策工具“强势”、功绩型政策工具“弱势”、需求型政策工具“缺席”等问题。

相关研究表明，区域的差异性与产业的差异性不仅明显影响到政策工具的选择，还导致产业政策工具在使用类型上出现不均衡的问题。其中，需要特别注意纯粹的“工具主义”或者“过程主义与备用主义”对政策工具选择的影响。基于上述研究，本文利用“目标—工具—环境”的分析框架来辩析我国文化产业政策工具选择的逻辑。

三、“目标”与“行为”协同的政策工具分类框架

在梳理国内外相关研究的基础上发现，在政策工具类型划分方面的成果颇为丰富，在学术上有代表性和影响力的学者胡德、欧文·休斯、霍莱特、拉梅什、戴维·奥斯本等都是享誉学界的大家，其成果为国内外学者的研究奠定了深厚的理论基础。国内的学者（陈振明、张成福等）结合中国具体国情及案例分析，在现有理论基础上对政策工具提出了新的分类框架，丰富了政策工具分类的知识体系。但是，政府工具的无限创生性使得涵盖所有政策工具的分类成为困难。因此，现有的政策工具分类未能对现实工具对象进行清晰的区别和界定，类型也缺乏具体描述，且不同分类的工具类型之间尚存在交叉、重叠。正如陈振明所说：“在我国，政策工具的研究虽已起步，但仍存在大量问题需要进一步研究，如政策工具的分类、选择、评价标准以及在政策与管理过程中扮演何种角色等等，因而该方面研究远未成熟，仍有很长的路要走。”[4]

根据政府行为方式，欧文·休斯以政府干预经济的手段为标准，将政策工具划分为供应、补贴、生产、管制四类。通过整理欧文·休斯对政策工具划分的思想，不难发现：首先，政府的行为必须通过合法的政策工具才能正当化，即行为合法依赖于工具合法。其次，政府与市场这双“看得见的手”和“看不见的手”，在功能上是相辅相成、互相补充的。最后，市场是存在一定缺陷的，政策工具的选择受市场发育程度的影响。基于以上三点，欧文·休斯的工具划分回答了“谁来支付”“作用于谁”和“提供了何种产品”三个问题。麦克唐纳尔和艾莫尔根据工具所要获得的目标，将政策工具分为命令性工具、激励性工具、能力建设工具和系统变化工具四类。本文将欧文·休斯和麦克唐纳尔、艾莫尔对政策工具的分类进行十字交叉组合，既关注政策工具运用主体（政府）的行为，又关注政策工具的目标指向。

四、我国文化产业政策工具的选择逻辑分析

东中西部地区的经济发展水平、市场发育程度、文化资源禀赋等文化产业发展要素的不同，深刻影响政策工具的选择。根据经济发展的梯级理论，本文在东部地区选择杭州、深圳，中部地区选择武汉、长沙，西部地区选择成都、西安，将上述六城市作为研究样本。这些城市的文化产业在当地GDP中的占比均超过5%，已成为经济发展的“支柱型产业”。

基于政府部门网站和中国文化产业政策库，本研究集中搜集了2013—2018年5年间6个样本城市文化产业发展的97份政策文本作为分析语料。采用政策文本分析方法，以政策工具为观察点，结合政策的语义对政策工具概括分类，研究得出区域性文化产业政策工具的偏好与逻辑。

1.东部偏好：市场主导，政府服务。东部城市倾向于以政府补贴的方式引导文化产业市场的发展，目标指向是激励文化产品的市场性生产主体（企业及消费者），重视其能力建设。首先，东部运用了大量依托市场运作的激励工具筹集文化产业的发展资金。例如，杭州设立文化创意产业融资风险补偿基金;深圳鼓励上市企业发行企业债券等，将民间资本、社会资本吸纳到文化产业的投融资体系中。其次，东部重视文化产业市场能力建设，强调技术研发及文化产业专业人才的培养。例如，杭州鼓励文化产业人才参加实务培训;深圳注重构建产业支撑平台（建设教学、科研和培训基地等）以鼓励政策研究、技术研发。最后，东部强调以保护（正向管制）和服务为主，为文化产业的发展营造良好的竞争环境。例如，杭州提倡数字版权保护、网络保护;深圳提供纠纷调解、法律援助服务等。综合来看，东部运用了大量依托市场活性的政策工具，体现了偏市场的逻辑，主要集中在市场运作环节。

2.中部逻辑：政府服务，市场参与。中部城市既强调政府推动，又注重市场运作，运用的政策工具涉及到机关单位、国有企业、市场等全方位的文化产业主体，主要以供应方式建设文化产业发展的基础设施，并以补贴的方式激励企业进行文化产品生产。首先，中部运用了较多“偏政府”的专项资金推动文化产业的基础设施建设，并开始运用“偏市场”的激励工具整合社会分散资源。例如，武汉、长沙都强调利用文化产业发展资金的引导来推动产业基地建设。与此同时，这两个城市都开始运用鼓励风险投资、抵押贷款等市场型激励工具，拓宽文化产业的融资渠道，实现了分散资源的有效整合。其次，中部重视以政府的能力培养来提高文化产业发展质量。武汉和长沙都注重政府内部管理人才的培养，并主动开放部门数据库、搭建公共服务平台以服务文化产业发展。最后，中部对市场的管制体现了“打击”（负向管制）与“保护”（正向管制）双管齐下的逻辑。例如，武汉强调监督和整治（负向管制），而长沙强调知识产权保护等。总体看来，中部的政策工具选用体现了政府服务、市场参与的倾向，呈现出政府推动、放权市场的逻辑。

3.西部选择：政府主导，政府推动。西部城市运用的政策工具数量较少，缺乏创新性且多为政府主导型;政府主要以“供应”和“管制”行为介入文化产业的发展。首先，西部倾向于通过政府扶持资金和优惠制度建设来推动文化产业发展。例如，成都通过财政出资、设立文化产业专项资金来推动园区等基础设施建设。西安注重以优惠制度（税收优惠、土地优惠等）吸引文化企业。其次，西部主推政府管理人才和文化产业服务平台两方面的建设，体现了政府自身对服务文化产业的重视。例如，成都通过部门内部管理人员的培训和任用制度创新，增强公务员的业务能力;西安通过交流平台、文化产业发展平台、服务平台的搭建，拓宽政府服务文化产业市场的途径。最后，从命令性工具来看，西部强调文化市场行政执法的作用，重视市场管制（负向管制）。例如，成都和西安都注重对文化市场进行监督管理。综合来看，西部的文化市场发育程度还较低，政策工具选用体现出其文化产业发展还处于政府主导、政府推动的阶段。

4.总结。研究表明，我国各地政府在推动文化产业发展中所使用的政策工具从结构上看大同小异，均包含供应、生产、补贴、管制四大类，在使用目标上涵盖命令、激励、能力建设、系统变化四大块;但在具体政策工具的数量及作用目标的侧重点上则呈现出明显差异。综合看来，各地文化产业政策工具群的选择差异所呈现的逻辑（如下页表所示）。

该表反映出我国文化产业政策工具的使用，在东中西部存在三个较为明显的区域性差异。东部（杭州、深圳）的市场激励型政策工具占主导地位，政府主要承担“服务者”的角色。创新性市场激励工具纷纷出现且更具针对性，并以正向激励为主，引导的性质更为明显。中部（武汉、长沙）政府的推动力量开始减弱，并逐步转向政府服务。中部城市既有政府制定战略、规划、兴建文化产业基础设施等举措，又开始运用依赖市场运作的各项融资措施、担保服务等工具。但总体来看，中部“政府—市场”两者的关系尚未厘清，市场激励型政策独立性较差。西部（成都、西安）以政府推动为主，行政指令、负向管制运用较多，政策工具运用没有鲜明的地方特征，多是对中央指导思想的回应。政策工具缺乏创新且大部分为命令型，市场机制没有得到很好的发挥，市场激励型政策工具的运用较少或尚停留在政策层面，未能有效落实。

五、政策工具与“目标”“环境”的协同机理

起初，政策工具选择是基于严格的工具理性，认为政策工具只是达成政策目标的手段。因此，选择一种政策工具，在于分析其政策工具的内在特征和绩效，看其政策目标是否具有一致性。之后，公共政策之父哈罗德·拉斯韦尔强调对政策所处时间与空间保持敏感。他曾表示研究的意图不在于寻找历史规律，而是“使政策分析家及决策者能够处理身处其中的复杂环境”。拉斯韦尔将环境变量引入了政策工具的选择之中，强调政策工具的选择会随环境的变化而变化，重要的是要寻求与具体环境相“匹配”的政策工具。这无疑是对政策工具选择的一种重大矫正。随后，“新公共管理”的理论先驱胡德认为：“要保证政策工具选择的有效性，不仅应考虑目的本身，还应理解政府工具与环境之间的关系。政策工具具有高度的政治和伦理相关性，会随着政治目标的不同而转变，同时不同情境下特定工具的表現也会有优劣之分。”

结合产业发展的规律来看，文化产业发展要经历由稚弱到成熟的发展阶段，并且在产业发展的稚弱期与成熟期，政府与市场的功能是有差别的[5]。文化产业发达国家的经验表明，政府在推动文化产业发展中的作用是全方位的，但主要是在战略层面上的领导。政府只是在为产业和企业的发展提供服务，包括提供公平、透明的竞争环境。由于文化产业是经济和文化的联姻，具有与一般产业不同的属性，所以，政府在推动文化产业发展中不是也不应当是产业发展的主体或最终决定者，而应是产业和企业发展的服务提供者。再者，我国文化产业发展本身具有区域不均衡的特点，因此政府在促进文化产业发展的过程中应因地制宜，尤其是政策工具的运用应符合德瑚（R.H.DeHoog）提出的适应性和回应性标准[6]。具体来说，文化产业的“政策工具”与“目标”构成回应性标准，“政策工具”与“环境”构成适应性标准。回应性标准关注政策工具的选择能否回应政策目标，即应回归政策工具本身的特性及功能，预测政策工具的运用能否达到预期的政策效果。适应性标准关注政策工具的选择与已有的政策环境及资源环境、市场环境的适配度。高适配性的工具在运用中可能遇到的阻力较小，能充分调动已有的资源，有利于政策工具效用的发挥及政策目标的实现。鉴于此，本文提出文化产业政策工具的选择应包含“目标—工具—环境”的逻辑，即合适的文化产业政策工具应与目标具有高度回应性、与环境具备高匹配度。

本文从文化产业政策工具的选择实践来分析文化产业政策工具的差异化选择，得出以下结论：一是文化产业区域性差异发展的背后存在政策工具的差异化组合。二是文化产业不存在固定不变的政策工具选择模式，根据不同的业态发育和地区优势，适合的便是最优的。三是“目标”与“环境”是文化产业政策工具选择的两个维度，适合的工具应具备对目标的高度回应性、对环境的高度匹配性。四是只有发现和有效处理不同环境的差异与敏感点，才能利用好资源，选择更合适的政策工具。

参考文献：

[1]  解学芳.文化产业政策的比较机理研究——以长江三角洲地区为例[J].上海行政学院学报，2008，（5）：65-72.

[2]  陈振明.政策科学——公共政策分析导论[M].北京：北京人民大学出版社，2003：193.

[3]  梁君，陈显军.我国区域间文化产业发展差异研究[J].经济纵横，2012，（4）：63-67.

[4]  陈振明.政府工具研究与政府管理方式改进：论作为公共管理学新分支的政府工具研究的兴起、主题和意义[J].中国行政管理，2004，（6）.

[5]  王亚川.论政府在推动文化产业发展中的角色[J].理论研究，2007，（1）.

[6]  Ruth H.DeHoog.“Citizen Satisfaction With Local Government Services：A Test of Individual，Jurisdictional，and City Specific Explanations[J].Journal of Politics，1990，（8）：807-837.

[责任编辑 晨 丹]