中央部门预算项目支出绩效目标管理问题与建议

蒋代惠 高永臻

摘 要：2000年部门预算改革以来，我国的预算绩效管理工作经历了以绩效评价为主要内容的阶段和全过程预算绩效管理機制阶段，党的十九大进一步提出了“全面实施绩效管理”的要求。但是目前在预算绩效管理实践过程中，在绩效目标管理环节还存在一些问题。通过原因分析，针对性提出以下建议：牢固树立绩效理念;加强绩效指标体系建设;加大自评抽查力度，开展部门再评价;强化评价结果应用;加强基础建设，落实预算绩效管理主体责任。通过持续不断的努力，高质量实现全面绩效管理的目标。

关键词：预算绩效;目标管理;中央部门

中图分类号：F812.3        文献标志码：A      文章编号：1673-291X（2020）18-0076-03

习近平总书记强调，“党和政府带头过紧日子，目的是为老百姓过好日子。”做决策、办事情要精打细算、厉行节约，把钱用到刀刃上。在目前财政收支矛盾突出的现实情况下，如何强调财政资金使用效益都不为过。通过十几年的努力，我国目前在中央部门一般公共预算项目中已经基本实现绩效目标填报、评审、监控和自评的全覆盖，重点项目绩效评价范围逐年扩大，预算绩效管理工作取得了积极进展，财政资金使用效益明显提高。但是，实践中我们发现，在目标管理环节还存在一些问题，需要在未来的工作中加以克服和解决，以期高质量实现党中央提出的“全面实施绩效管理”目标。

一、预算绩效管理

目前专家学者和管理者基本达成共识，预算绩效管理就是：以“预算”为对象开展的绩效管理，它将绩效理念和管理方法融入预算过程中，使之与预算编制、预算执行、预算监督一起成为预算管理的有机组成部分，有利于改进预算管理，优化资源配置，控制节约成本，提高公共产品质量和公共服务水平。

2000年部门预算改革以来，OECD国家的绩效管理理念开始引入我国。早在2003年，党的十六届三中全会即提出“建立预算绩效评价体系”，一直到2010年，这段时间是试点阶段，主要开展的是事后绩效评价，对提升财政资金绩效起到了积极作用。

2011年3月，国务院批准成立政府绩效管理工作部际联席会议，负责指导和推动政府绩效管理工作。稍后发布的《关于开展政府绩效管理试点工作的意见》（监发[2011]6号）中进一步明确：财政部为政府绩效管理工作部际联席会议9个成员单位之一和14个试点单位之一，负责“牵头组织预算资金绩效管理工作”。从那时开始，财政部先后出台了《财政部关于推进预算绩效管理的指导意见》（财预[2011]416号）、《财政支出绩效评价管理暂行办法》（财预[2011]285号）、《预算绩效管理工作考核办法（试行）》（财预[2011]433号）、《中央部门财政支出绩效评价工作规程（试行）》（财办预[2011]47号），《预算绩效管理工作规划（2012—2015年）》（财预[2012]396号）、《预算绩效评价共性指标框架》（财预[2013]53号）、《中央部门预算绩效目标管理办法》（财预[2015]88号），完整意义上的预算绩效管理理念得以确立。

十九大以来，预算绩效管理向纵深发展。2018年9月1日，《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》（中发[2018]34号）印发。2019年至今，财政部制定出台《财政部关于贯彻落实〈中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见〉的通知》《预算绩效运行监控管理暂行办法》（财预[2019]136号）和《项目支出绩效评价管理办法》（财预[2020]10号）等，为加快构建全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系奠定了制度基础。

二、目前绩效目标管理中存在的问题及原因分析

不管从理论还是实践的角度来看，预算绩效管理机制都是一个“预算编制有目标、预算执行有监控，预算完成有评价，评价结果有反馈，反馈结果有应用”的闭环系统。这其中，绩效目标是预算绩效管理的基础，是整个预算绩效管理系统的起点。中央部门预算绩效管理中，不管是预算编制、项目库建设、绩效监控，还是绩效自评、绩效评价和结果应用等都要围绕绩效目标开展。没有绩效目标，绩效管理就是一句空话，就是空中楼阁。抓住了绩效目标这个主要矛盾，绩效管理中的许多现存问题就容易得到解决，从而为全面实施绩效管理奠定扎实基础。

（一）存在的问题

按照财政部预算管理要求，绩效目标是中央部门预算项目设置和入库的前置条件，绩效监控和绩效自评实现全覆盖。各中央部门和预算单位也充分重视，采取措施加强绩效目标管理，取得明显成效。但是从近几年的实际情况看，还存在很多问题，主要表现在以下方面。

1.混淆绩效目标与绩效指标。绩效目标与绩效指标既有区别又有联系。绩效目标是指财政预算资金计划在一定期限内达到的产出和效果，一般概括描述。绩效指标是绩效目标的细化和量化，包括产出指标、效益指标、满意度指标三类一级指标，每一类一级指标细分为若干二级指标、三级指标，分别设定具体的指标值，指标值应尽量细化、量化。有的项目在绩效目标中加入大量的量化数据，在绩效指标中过多使用定性描述，这是没有弄清楚绩效目标和绩效指标的关系导致的。

2.一级项目与二级项目绩效指标的关系不够清晰。中央部门预算项目分为一级项目和二级项目，一级项目根据履职需要由各部门设置，各预算单位设置若干二级项目。一级项目绩效指标是综合的、汇总的，二级项目应是具体的、细化分解的。但是，在实际工作中，有的一级项目与二级项目绩效指标之间联系不够紧密，逻辑关系不够清晰。如，一级项目中设置“制定技术标准、方案、指南、办法等”指标，二级项目承担单位在填报时，应具体设置为“技术标准”“工作方案”“工作指南”“管理办法”等，而不是直接使用一级项目指标。

3.二级项目指标设置不完整，指标值设定不合理。按照财政部项目支出绩效目标管理要求，指标设置必须涵盖“产出指标”“效益指标”和“满意度指标”，但是有的单位在指标设置时，往往只涉及其中1—2个一级指标;有的项目“产出指标”中只设置了数量指标，未设置与之相对应的质量指标，存在指标设置不完整的问题。有的项目指标值设置过高或过低，如有的项目产出指标值设置为2，实际产出为10，明显存在指标值过低的问题，不需要经过努力即可实现。还有的项目将满意度指标值设置为100%，明显很难实现，存在目标值设置过高的问题。

4.绩效指标与工作任务和预算资金不匹配。按照中央部门项目预算管理的有关规定，所有项目都应有“实施内容、支出范围、绩效目标”三大内容。绩效目标和绩效指标、指标值的设置应与项目实施内容和支出范围相适应。项目实施内容中确定的工作量是预算编制基本依据，也是绩效目标设定的重要依据。这就要求在二级项目绩效目标设定时，要充分考虑和体现工作量，在产出的“数量指标”中，应有相对应的指标和指标值。在预算发生调整时，产出数量指标亦应随之调整。但是，实际工作中部分项目指标设置个数偏少，一个上千万的项目只设置五六个三级指标，明显与资金投入不匹配。

5.指标设置不完整，绩效指标量化程度不够，可考核性差。按照财政部绩效目标管理的规定，三级指标设置必须涵盖“产出指标”“效益指标”和“满意度指标”三个一级指标，三级指标必须细化量化和可考核。但是在实际工作中，仍然有的项目只设“产出指标”。不设“效益指标”或“满意度指标”;有的项目将指标值设置为“明显提升”“效益显著”“有力保障”“总体满意”等。这就导致在绩效执行监控和绩效评价时无法进行精准赋分评价，难以进行科学合理的量化考核。

6.预算执行与绩效指标完成情况不匹配。在绩效评价过程中，发现还存在有的二级项目由于政策原因取消了设备采购事项支出，导致预算执行率只有70%多，但是在绩效自评报告中描述为绩效目标全面完成。这就反映出该项目预算编制不科学，绩效指标设置不合理。从绩效的角度来说，该项目造成资金闲置，影响了财政资金使用效益。

（二）原因分析

以上问题存在既有体制机制的原因，也有技术层面的原因;既有客观原因，也有主观原因。

1.传统预算管理中长期存在的一些问题仍然没有得到根本解决。随着部门预算管理改革的深入推进，财政资金使用效益不断提高。但是长期以来形成的预算管理模式路径依赖，传统预算分配体制还没有根本改变，“重分配、轻管理、重支出、轻绩效”等问题仍未得到根本解决。加上事业单位改革尚未完成，工资制度改革推进缓慢，基本支出长期不足，各支出部门（预算单位）将主要精力放在“保盘子、争项目”上，关注的焦点放在如何把国家财政资金花好、审计别出什么问题上，而对于支出绩效的关注度并不高。

2.中长期发展规划的缺失和职责定位，导致部分财政资金支出绩效目标不明确，效益不显著。从预算绩效管理基础工作来看，科学合理的绩效目标应与单位单位职能相匹配，与单位发展目标、项目工作目标高度相关，并且是具体的、可衡量的、一定时期可实现的。由于大多数中央部门所属预算单位没有编制中长期发展规划和项目预算规划，导致部分财政资金支出绩效目标不明确，年度间的绩效目标衔接不清晰。有的项目设置与单位职能定位不相符，明显不具备研究能力，导致项目预期效益不明显。

3.技术层面上缺乏绩效指标标准值也是问题存在的重要原因。目前，绩效目标指标值的设置依据不明确，缺乏可供参考的标准值，或者即使有规范标准也不执行。这就导致不便于进行同一项目不同年度的纵向比较，不同项目不同单位之间的横向比较，专家在审查时也没有可供参考的标准值进行对比，从而无法判断绩效指标值的合理性。

4.绩效目标审核流于形式，评价结果尚未得到充分应用。按财政要求，预算评审时必须同步进行绩效目标审核。但是由于习惯和专家素质问题，往往将评审工作重点放在项目工作内容和预算支出上面，绩效目标审核流于形式，很少真正较真。并且目前绩效评价结果仅限于信息公开层面，尚未与来年预算安排和单位负责人考核挂钩。

三、绩效目标管理改进的建议

第一，切实改变传统预算管理模式，牢固树立绩效理念。预算绩效管理是将绩效的管理理念引入到预算管理中，它不同于传统的预算管理，其将来的发展趋势必然是走向绩效预算。部门和预算单位要充分认识到，加强预算绩效管理不是权宜之计，是必须长期坚持并逐渐向深入推进的一项工作。不能像以前一样只重视资金分配，不重视产出和效果效益，必须牢固树立“花钱必问效，无效必问责”的绩效理念，充分重视预算支出的责任和效率。

第二，在分类细化研究的基础上，探索建立绩效目标指标库和标准库。在缺乏实践经验积累的现实情况下，为加强绩效目标管理，财政部分类别、分部门编印了绩效指标体系模板。广州市财政局等地方财政部门也积极探索，分行业、分领域、分部门建立了绩效指标库，这些都为中央部门加强绩效目标管理提供了指导和有益借鉴。部门需加强个性指标体系框架建设，根据项目特点研究建立目标指标库，供预算单位申报绩效目标时选取使用，也便于一级项目绩效目标的填报、汇总、监控和绩效评价。并且随着数据的积累，不断更新、完善、丰富绩效指标库。应通过对历史数据的统计分析和技术规范、技術标准的研究，探索确定共性指标的标准值，逐步建立绩效指标标准库，供目标填报、审核和绩效评价工作使用。

第三，加大自评抽查检查力度，探索开展部门评价。为加强绩效目标管理，根据绩效自评现状，建议部门加强绩效自评抽查检查力度，对于自评工作开展不好的单位和项目，督促及时进行修正完善。同时，建议在绩效自评基础上，部门要每年抽取一定比例项目开展再评价，对于与自评结果相差较大的，采取相应措施督促整改或与下一年度预算安排挂钩，从而形成良性循环。

第四，加强评价结果运用，倒逼预算单位强化目标管理。目标编制和结果运用是一首一尾的两个关键环节，结果运用既是全过程预算绩效管理的终点又是起点。项目评审时加强绩效目标审核，目标设置不合理的项目要求其修改完善、扣减经费或不予立项。同时，建立健全评价结果与预算安排的有机结合机制，对于评价结果不好的，原则上不予安排或调减预算，评价结果好的，继续支持或优先安排;探索建立预算绩效报告制度，将项目绩效目标、绩效报告、评价结果在一定范围内公开，接受公众监督，提高公益性项目成果利用程度;加大绩效问责力度，真正将绩效管理工作考核结果纳入单位考核范畴。通过以上措施，倒逼预算单位调整和优化项目支出结构，合理申报预算，加强资金管理，切实提高资金使用效益。

第五，加强制度建设、组织建设和人才队伍建设。要切实落实党中央、国务院精神和财政部有关要求，加强预算绩效管理制度体系建设;要设置专门的绩效管理部门，配备专门的业务人员;要加强业务和专家培训，加强宣贯，提高领导者、专家和广大员工的能力水平，从而整体提高预算绩效管理质量，推进预算绩效管理工作，实现“全面实施绩效管理”目标。

参考文献：

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[2]  高永臻.从晒“对账单”向晒“成绩单”转变[N].中国矿业报，2017-12-07.

[3]  王东伟.把“过紧日子”的财政方针落在实处[N].学习时报，2019-10-30.

[4]  高永臻.国土资源预算绩效管理：问题、原因与建议[J].中国国土资源经济，2014，（12）.

[责任编辑 晨 丹]