“厕所革命”中政府职责探析

倪羌莉

摘 要：“厕所革命”是乡村振兴战略的一项重要工作，习近平总书记也曾就推进“厕所革命”做出重要指示，强调“小厕所，大民生”，要坚持不懈推进“厕所革命”，努力补齐影响群众生活品质的短板。然而，当前学术界对“厕所革命”如何推进缺乏理论上的研究，围绕这项工作，更多的是新闻报道。以江苏省南通市上一轮“改厕”结果为例，“厕所革命”的推进应从社会产品类型和政府职责的角度进行梳理，定位好本轮“厕所革命”中政府的角色和责任。

关键词：厕所革命;政府职责;江苏南通

中图分类号：D630        文献标志码：A      文章编号：1673-291X（2020）18-0039-02

引言

“厕所革命”是乡村振兴战略的一项重要工作，按照《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》和《农村人居环境整治三年行动方案》的部署要求，“到2020年，东部地区、中西部城市近郊区等有基础、有条件的地区，要基本完成农村户用厕所无害化改造……”，“中西部有较好基础、基本具备条件的地区，力争卫生厕所普及率达到85%;地处偏远、经济欠发达等地区，卫生厕所普及率明显提高。”习近平总书记也曾就推进“厕所革命”做出重要指示，强调“小厕所，大民生”，要坚持不懈推进“厕所革命”，努力补齐影响群众生活品质的短板。

然而，当前学术界对“厕所革命”如何推进则缺乏理论上的研究，围绕这项工作，更多的是新闻报道。的确，这项重要工作开展时间不长，缺乏相关案例的积累，加上涉及面广，各地经济社会发展水平不一，推进工作中存在地区差异性，研究相对困难，由此造成总结与理论挖掘还不够深入，特别是对政府在这项工作中扮演的角色和应承担的责任还不够清晰，已有文献更是不足，未能及时回应农村“厕所革命”中的理论和政策实践需要。

当前，“厕所革命”主要是由政府在推进，作为公共产品的供给者，政府职能在这一工作中还有值得探讨的地方。根据公共经济学理论，社会产品分为公共产品和私人产品，介于二者之间的产品称为准公共产品。因此，本文从社会产品类型和政府职责的角度，梳理江苏省南通市上一轮“改厕”结果，并以此为例，对本轮“厕所革命”中政府角色和责任进行探讨，以期更好地推进农村“厕所革命”。

一、“厕所革命”中社会产品类别属性

从技术和流程上来看，“厕所革命”中涉及到的社会产品可以分为农户自用厕所项目和基础设施等公共项目。农户自用厕所项目显然是一件私人产品，并且传统上有收集肥料的作用。自用厕所具有显著的排他性和竞争性的特点。这类产品只适宜市场供给，也就是由私人自己来提供，效益是最高的。事实上，长久以来，农村居民都是自建厕所的，农户完全没有想过也不会依赖政府或其他组织的供给。当然，自家的厕所也不会向他人提供（偶尔的使用除外）。现实中我们也发现，一旦农户的生活水平或者卫生意识达到一定高度，即使没有外来的压力，农户也会将自家厕所建好，提高生活适宜度。

而“厕所革命”中通水排污等基础设施涉及的公共项目则具有公共产品属性，这类产品包含了政府的政策因素，具有非竞争性和非排他性。在当下农村，农户是基本不会考虑到这类建设，农户自发的改厕也很难处理排污问题，大都挖个蓄粪池或者嫁入污水管道，长期以往对生态环境的危害不言而喻。显然，基础设施等这类公共项目完全应该由政府承担建设。

综上所述，从社会产品属性来看，“厕所革命”中涉及的不是单一类产品，它是由两种不同类型的产品构成的，由此决定了“厕所革命”推进中不同产品应该由不同的主体来提供。

二、江苏南通“改厕”的启示

早在2009年和2010年江苏就将农村改厕工作列入新农村建设、农村新六件实事和重大公共卫生项目的重要内容，各地区均是加大农村改厕力度，改厕费用更是完全由县区以上财政支付，每座补贴800元不等。尤其在江苏省南通市，虽然该地区属于沿海经济较发达地区，但是由于生活习俗、传统习惯等原因，农村以露天旱厕为主，基本没有遮挡，相当不雅观，与其经济社会发展水平也不协调。政府推行农村改厕，一方面，能美化环境，提高农民生活质量;另一方面，财政承担费用，也不增加农民负担。农民应该是积极拥护这项政策，配合政府改厕的，但是这场轰轰烈烈的农村改厕在江苏南通却没有达到预期效果，反而是造成了财政资源的极大浪费，改厕居民更是觉得这只是配合检查的面子工程，基层工作人员也是多有抱怨，工作难以推进。为什么预期和结果反差如此之大？

从我们的调研来看，政府的职责定位不明确是江苏南通改厕未能完全成功的最重要原因。可以说，无论是江苏的“改厕”还是现在的“厕所革命”，政府均扮演着十分重要的角色。江苏改厕中涉及到的社会产品与本轮“厕所革命”中的产品属性是一致的，包含了私人产品和公共产品，但是在南通的实践中，政府没有因产品的差异性明确职责定位，因此在推进中产生了如下问题。

1.政府没有提供好基建等公共产品，造成推进工作治标不治本。虽然江苏改厕有补贴，但是大部分是改厕设备的费用，并不涉及到通水排污的费用，家家戶户要达到现代的冲水如厕方式，还涉及到通水和排污管道等基础设施的建设，这方面资金缺乏考虑，加上政府基建意识也不强，绝大多数地区只是单纯地换个如厕设备，完全是浮于表面，应付检查，并没有改变生活方式，反而造成资源浪费。

2.政府没有尊重农户私人产品意愿，造成农户接受度低。正如上文所言，厕所对农户而言是非常私人的问题。在农村，改厕更是一件大事情。按照传统风俗，农户改厕是要挑日子，挑选好位置的。但改厕工作的推进是有时间节点的，而且在这个过程中，日常从上到小的检查也是必不可少的。为了完成节点任务，基层必须在一定时间内强推，农户不愿意配合，本来惠民的工程反而是造成了反感和抵触。此外，虽然改厕农民基本上不需要花上任何费用，但是一旦改厕到位，则意味着每天如厕都需要冲水费用，南通还算经济较发达地区，农民收入也相对不错，但农村居民原有的生活习惯却没有改变，基本不能接受这笔费用的支出，检查完毕，还是回到原有方式。

同样，本轮“厕所革命”也是政府主导推进。2018年，中共中央国务院发布《关于实施乡村振兴战略的意见》明确强调要“坚持不懈推进农村‘厕所革命”，2019年中央一号文件也明确“中央财政对农村厕所革命整村推进等给予补助”。各省市级乡村振兴战略规划也是将“厕所革命”作为乡村振兴重要的一部分。但由政府极力推进的“厕所革命”，同样也出现了类似江苏南通改厕中产生的问题：居民改厕认识仍然不足，接受度低;为了应付检查，修建了不通水、难排污的奇葩厕所;太注重数据，运动式发展，质量和标准却不得而知;不切实际，照搬经验，不考虑配套，纯粹摆设;农村卫生厕所后续管理问题突出等等[1]。前车之鉴，不可不鉴。从江苏南通农村改厕的结果来看，这些问题的产生最重要原因仍是政府职责的错位，未能根据两种不同类型产品特征提供相对应的职责。

三、“厕所革命”中的政府职责定位

我国东西部差距仍然较大，各地“厕所革命”取得的成效也不尽相同，西部省份、贫困地区“厕所革命”的难度较大，但这也并不意味着政府要过多地介入到农户改厕当中，私人产品由市场提供，政府只是旁观者，当然在“厕所革命”推进中，政府应该是“倡导者”，有序引导，而非急功近利，越俎代庖。从政府职能的角度看，提供公共产品是其主要的一项职责，明确“厕所革命”中公共产品是必须的。同时，在当前农村改厕中，为了满足人民日益增长的美好生活需要，也需要政府统筹全局，进一步优化措施，健全体制机制。因此，在“厕所革命”的推进中，政府的角色是统筹者、保障者、倡导者。

1.从全局来看，政府是统筹者，需要做好这项工作的顶层设计。当前，各地对这项工作越发重视，纷纷出台了行动方案，许多地方政府更是将“厕所革命”作为重要民生工程加以推进。各级政府应全面贯彻党的十九大精神，以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，充分重视农村环境和生态问题，坚持不懈推进农村“厕所革命”，确保到2020年实现“农村人居环境阶段性明显改善，村庄环境基本干净整洁有序，村民环境与健康意识普遍增强”的目标任务。因此，政府作为统筹者，一要把握好全局，夯实组织保障。在明确自身定位的前提下，进一步整合资源，形成卫计委、爱卫办、发改、财政、环保、农业、教育以及扶贫等部门密切协作、齐抓共管和统筹推进的工作局面。确保管理规范化，形成推动“厕所革命”的合力。二要加强改厕后续管理，实行建管结合、以管为主，不断建立健全“建、管、用”并重的长效管理机制，确保“厕所革命”保持长效[2]。尤其农村公共厕所还涉及到运营管理的统一标准、运营费用的分摊，污水排放后的水质检测等，更应形成好后期的专业化管理。三要健全改厕成果督查核实机制，开展质量、群众满意度等督导机制。加大督查力度，杜绝虚报数字、弄虚作假行为，切实做好这项为民办实事工程。

2.从公共产品的角度来看，政府是保障者。一方面，重要的是做好“厕所革命”中基础设施建设工作，更好地推行这项工作，进一步为今后农户自发的改厕夯实基础。当然，在某些地区基础设施建设也涉及到规划问题，政府必须因地制宜，分地而治。以江苏南通为例，农村空心化，农民散居化较为严重，“厕所革命”中的基础设施涉及面广量大，资金压力也较大。能否在乡村振兴战略实施中合理规划，整合现有村庄，形成集聚效应，这是值得探索的。同时，在“厕所革命”推进中统一考虑村庄污水雨水等管網建设的整体布署，由此降低建设投资成本。这不仅仅便捷“厕所革命”的推进，也能降低其他各建设投入成本，也是值得研究的。另一方面，政府应做好农村公共厕所的供给。我国的公共厕所普遍卫生情况不佳，农村更是没有公共厕所的概念，在某些地区家家户户改厕一步到位难度大，也不现实。打造好农村的公共厕所不仅仅能美化，提升乡村环境，也能起到积极的引导示范作用。

3.从私人产品的视角来看，政府是倡导者。“厕所革命”是对传统观念、生活方式和环境保护的深刻革命。显然，在私人改厕还不够成熟的地区，政府的强制推行反而事倍功半。因此，政府最重要的是培养农户文明习惯，引导社会文明进步。一方面，加强对农户的宣传引导，潜移默化地转变农民传统意识，利用大家喜闻乐见的形式，替村民算清卫生账、经济账和生活品质账，增强农户健康卫生理念，提升群众的认同感，为深入推进农村“厕所革命”夯实群众基础。另一方面，对农户主动的改厕行为，政府应积极鼓励，并给予一定的技术指导。同时，加大技术培训的力度，提高技术指导人员的业务水平，提升施工队伍的建设能力，确保农村改厕的工程质量。对于达到改厕质量标准，技术符合政府规定要求的，也应给予相应的补贴。这样不仅能提升农户参与“厕所革命”的积极性，又能保证改厕效果。此外，对于改厕的标准也不能“一刀切”，应结合当地的经济发展水平和群众认知度，因地因时设置标准，由此推动“厕所革命”的有序开展。

参考文献：

[1]  刘慧.[“厕所革命”进行时]改厕是一件关系几亿农民的民生大事[N].经济日报，2017-12-06.

[2]  张红培，李孜，等.我国农村改厕的成效及问题研究[J].中国初级卫生保健，2018，（6）：70.

[责任编辑 文 娇]