国家重点生态功能区产业园区的产业结构升级研究＊——以河北省S工业园区为例

■ 张孟 吕晨

1.中国科学院大学中丹学院 北京 100190

2.中国科学院大学公共政策与管理学院 北京 100049

0 引言

在综合考虑大规模高强度的人类活动以及区域资源环境承载能力的基础上，《全国主体功能区规划》成为指导国土空间分类的战略依据。主体功能区对资源环境和国土空间发挥战略性保护作用，其中重点生态功能区对于全国的生态安全格局有着重要作用[1]。产业转移和升级是区域发展的必然趋势，“腾笼换鸟”政策是用于区域迁出或淘汰低端产业，引入并发展高端产业，实现经济转型和产业结构升级的战略工具[2]。在主体功能区规划下，不同定位的主体功能区在实施“腾笼换鸟”政策时应制定不同的政策方案。本文以重点生态功能区的产业园区作为研究对象，在“腾笼换鸟”的政策背景下，通过研究国家重点生态功能区发展战略，提出地方产业结构升级的指导原则和政策建议，为科学推进区域发展提供研究支撑，为其他类似区域的园区实施产业政策提供借鉴。

已有文献主要从3个视角对“腾笼换鸟”政策的应用进行研究。

（1）从企业内部改革以及劳动力更新视角进行研究，如宫希魁[3]（1998）、简新华[4]（2002）等多使用定性分析方法对“腾笼换鸟”政策进行研究，视“腾笼换鸟”政策为一种歧视性就业干预政策，收效甚微，并加剧了农村劳动力就业问题。

（2）从地区经济增长方式转变视角进行研究，如张鸿铭[5]（2006）认为“腾笼换鸟”就是转变粗放型经济增长方式，是现代化经济发展的必然趋势；李曼[6]（2010）揭露了“腾笼换鸟”政策在促进地区经济方式转变过程中存在的问题，提出“腾笼换鸟”要注重保障各要素的合理流动，保证市场的稳定运行等观点。

（3）从政府引导产业升级和转型视角进行研究，如石磊[7]（2012）构建了一个中央政府、地方政府和居民三方数理模型，解释了“腾笼换鸟”政策只是不同发展阶段的地区根据实际情况做出的“理性选择”，认为政府应对不同的地区采取不同的政策和管理模式；王志勇等[8]（2014）以广东为例，对政府实施的“双转移”战略效果进行了定量评估，结果表明政府主导的产业升级效果并不理想，政府主导在一定程度上还起了阻碍作用。

已有的研究重点主要集中在“腾笼换鸟”政策对地区的劳动力转移战略与产业转型升级的效果分析和政策建议上，研究方法以定性分析为主，定量数理模型分析较少。主体功能区规划提出以后，在新发展理念下研究“腾笼换鸟”政策的文献较为鲜见。从区域主体功能定位出发，因地制宜地制定差异化政策将是地区未来发展的战略需求。本文主要研究重点生态功能区的产业园区实施“腾笼换鸟”政策进行产业结构升级时企业的综合评价指标体系和评价标准，并结合具体案例进行定量分析，探讨政府对于不同政策类型企业的差异化管理方式。

1 理论基础

从研究问题出发，本文选择主体功能区规划、比较优势理论以及新公共服务理论作为理论基础。

1.1 主体功能区规划

我国政府于2010年在《全国主体功能区规划》（以下简称《规划》）文件中首次提出主体功能区规划。主体功能区规划丰富了我国区域发展理论，是一个重要的理论创新[9]，其理念是根据不同区域的资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，构建我国有序区域发展格局[10]。按照不同功能定位，国土空间被划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发4 类，其中限制开发区又分为农产品主产区和重点生态功能区。国家重点生态功能区的功能定位如下。

（1）保护国家生态安全的重要区域，打造人与自然和谐相处的示范区；

（2）严格控制开发强度，腾出更多的空间用于维系生态系统的良性循环；

（3）城镇建设与工业开发要依托现有资源环境承载能力，在保证区域效益的同时，注重提高社会效益。

依据主体功能区理论，重点生态功能区的产业园区在实施“腾笼换鸟”政策时，应选择行业发展中生态污染程度高、开发强度大且用地效率低以及区域效益低的企业进行腾退，同时选择行业发展中生态污染程度低、用地效率高和区域效益高的企业进行引进。

1.2 比较优势理论

比较优势理论的概念最初是由David Ricardo 于1816年提出的，David Ricardo 认为每个产品的劳动生产率的差距并不都是相等的，每个国家或者区域都应集中生产并出口具有比较优势的产品，进口具有比较劣势的产品，即遵循“两利相权取其重，两弊相权取其轻”的原则[11]。目前，比较优势理论在区域间的应用主要体现在：由于区域间发展不均衡，发达地区政府不断引导和发展优势产业，并将失去相对优势的产业转移至其他地区，再利用贸易交换，让各地区都能获取更多收益。

根据比较优势理论，重点生态功能区的产业园区在实施“腾笼换鸟”政策时将不断引导和发展优势产业，并腾退失去相对优势的企业。例如，园区可以依靠其产业竞争力优势，利用现有产业集群的资源、品牌、规模等相对优势吸引同类型或产品互补的优质企业，同时腾退失去产业竞争力的企业和国家产业准入负面清单内的企业。园区通过对企业的“腾”“换”增强其相对优势，获得更多的收益。

1.3 新公共服务理论

新公共服务理论强调公仆意识和公共利益，有效规避了新公共管理理论的缺陷。新公共服务理论旨在构建服务型政府，遵循服务而不是掌舵原则，要求政府重新定义其服务者角色，充分利用公共资源为公民及社会提供优质服务。同时，该理论倡导的追求公共利益原则要求政府在制定政策时应鼓励不同公民群体表达自己的价值观念，使其互相理解各自利益，促使社会利益共享机制的形成[12]。

本文运用新公共服务理论的两个主要原则指导重点生态功能区产业园区在实施“腾笼换鸟”政策时对企业进行差异化管理。其一，依据服务而不是掌舵原则，企业作为市场竞争的主体对经济社会发展的贡献越来越大，政府应充分发挥服务者角色的作用，为企业提供多样化的服务。政府要作为技术创新的引导者，如为企业提供科学发展服务，及时公布国家相关产业政策，引导企业进行经济创新和转型；政府还要作为信息平台的搭建者，如搭建政、企、银信息交流合作平台，为企业提供优质金融服务。其二，基于追求公共利益原则，政府作为政策的制定者，要从公共利益的角度出发制定和实施园区政策，实现企业“腾”“换”政策选择的最优化。因此，重点生态功能区的产业园区在制定政策时考虑经济效益的同时还要考虑社会效益。

2 河北省S工业园区“腾笼换鸟”政策研究

2.1 河北省S工业园区现状介绍

河北省S工业园区于2009年9月被省政府批准为经济开发区，也是环首都省级经济开发区。园区在北京上风上水的位置，位于北京半小时交通圈内。园区附近风景名胜和旅游胜地举世闻名，其所在的S 县在《规划》中被列为国家级重点生态功能区。因此，园区发展战略的制定必须遵循重点生态功能区的发展要求。

园区在取得一定经济效益的同时也存在不少问题：

（1）园区内有一定数量的存量工业用地存在利用效率低、结构不合理、闲置粗放等问题。目前，在49家企业中，已经有5家企业处于停产停工状态，占企业整体比例的10%。还有个别加工类企业经营不善利润税收较低，但仍占用土地。

（2）部分企业所在行业的竞争力弱且环境污染严重。

园区发展规划中提出该地区的未来发展应以科技研发为产业定位，实现生态、科技和实用性的充分融合。但是园区发展现状并不符合园区未来发展定位，因此政府迫切需要实施“腾笼换鸟”政策，对园区进行产业转型和升级，使得园区发展战略符合国家重点生态功能区的功能定位。

2.2 研究方法

层次分析法（Analytic Hierarchy Process，AHP）是集系统、简洁和实用等优点于一体的方法，即通过对评价目标进行逐层分解，细化指标，构建目标的指标评价体系，并通过比较同一层次各指标的相对重要性来综合计算指标的权重系数，在定性和定量的基础上得出最终结论[13]。本文运用AHP 方法构建S 工业园区企业综合评价指标体系并进行计算分析，得出园区企业的综合评价排名，结合基于指标分数设置的企业评价标准，共同为企业分类提供依据。

2.2.1 构建S工业园区企业综合评价指标体系

依据主体功能区规划、比较优势理论和新公共服务理论，本文基于生态保护和绿色开发原则、区域效益原则、集约用地原则、产业竞争力原则指导园区实施“腾笼换鸟”政策，并构建S 工业园区企业综合评价指标体系，如图1所示。

（1）生态保护和绿色开发原则：一方面，通过企业的产业升级或者腾退促进生态型工业园区建设。另一方面，适度发展旅游业等第三产业，保持一定的经济增长速度和财政自给能力，保留和引进特定类型的行业，促使园区形成环境友好型产业结构。

（2）区域效益原则：园区内的企业在保障经济效益的同时应增加社会效益。经济效益主要体现在园区企业的营业收入、利润、税收等方面；社会效益可以体现在企业承担的社会责任上，人力资源绩效是衡量社会责任绩效的一种，用来反映企业在创造就业机会等方面的情况，主要体现在企业的就业人数与企业吸纳的本地就业人数[14]。

（3）集约用地原则：S工业园区在进行“腾笼换鸟”时要严格控制开发强度，注重企业用地效率（单位用地税收），提高单位用地效益和区域的综合承载能力，促进园区生态系统的良性循环。

（4）产业竞争力原则：S 工业园区目前已形成了玻璃、建材和装备3大特色产业集群，已有的产业基础能够吸引和带动相关产业的发展。因此，在进行“腾笼换鸟”时应考虑企业的根植性，即企业与本地经济的联动关系和企业对区域内资源的依赖程度[15]。企业的研发能力、生产状况和产品市场范围也与园区的产业竞争力息息相关[16]。

2.2.2 设置S工业园区企业评价标准

根据S工业园区企业的相关数据和各级指标权重计算企业的综合评价得分,公式为：

其中，SA是A 企业的综合评价得分，SZi是A 企业对应的Zi指标的标准化得分，WZi是A 企业对应的Zi指标的权重。本文基于园区企业各级指标的分数情况，设置S 工业园区企业评价标准，为企业分类提供依据。

重点扶持类企业应符合以下条件之一：（1）行业方向得分高，企业生态保护和绿色开发程度高，生产过程中污染能耗水平低；（2）用地得分高，单位用地税收高于园区平均值的企业；（3）区域效益得分高，企业营业额、税收收入以及解决的就业人口数量高于园区内企业平均水平；（4）产业竞争力得分高，符合S园区产业定位，属于玻璃、建材和装备领域的前3名企业。

图1 S工业园区企业综合评价指标体系

稳步发展类企业应符合以下条件之一：（1）行业方向得分较高，企业生态保护和绿色开发程度较高，生产过程中污染能耗水平较低；（2）用地得分较高，单位用地税收较高于园区平均值；（3）区域效益得分较高，企业营业额、税收收入以及解决的就业人口数量较高于园区内企业平均水平；（4）产业竞争力得分较高，符合S 园区产业定位，未来有扩大规模计划。

改造升级类企业应符合以下条件之一：（1）行业方向得分一般或稍差，企业生态保护和绿色开发程度一般或稍差，生产过程中污染能耗水平稍高，但通过技改升级可以解决；（2）用地得分一般或稍差，亩均利税不突出；（3）企业区域效益得分一般或稍差，对S 园区营业收入和利税具有贡献，但低于或等于园区内企业平均水平；（4）产业竞争力得分一般或稍差，未来发展需升级改造才能留存的企业。

腾笼退出类企业应符合以下条件之一：（1）行业方向得分低，企业生态保护和绿色开发程度低，环境污染严重，生产过程中污染能耗水平高。（2）用地得分低，土地闲置严重影响开发区土地资源利用；（3）区域效益得分低，经济效益低下，年产值、销售收入和税收居后位；（4）产业竞争力得分低，属于国家重点生态功能区产业准入负面清单明令禁止类、限制类。

2.3 数据来源

本文数据来源于地区企业调研问卷，覆盖园区内所有企业，共49 家。为了防止时间波动带来的偶然性，本文共采集了2014~2016年的数据。其中，定量数据主要通过问卷调研所得，如营业收入、利润、税收、从业人员数量、从业人员中本县人口的占比、用地效率、研发人员数量、自有专利数量、与县内企业是否有生产经营合作关系、生产原材中取自于本地的数量占比等数据。定性数据（如行业类型及产品市场范围）主要通过与政府部门座谈、专家赋值、问卷调研以及结合国家和地区发展规划获取。

3 结果与对策建议

矩阵一致性CR 结果均小于0.1，表明构建的矩阵通过一致性检验。经过逐层计算，各个指标的综合权重结果如下：生态保护和绿色开发原则权重为0.46，区域效益原则权重为0.28，集约用地原则权重为0.16，产业竞争力原则权重为0.10。

从企业综合评价得分可以看出企业之间发展差距较大，第一名分数是最后一名企业分数的近11倍。相比企业综合评价得分，企业的区域效益、用地得分差距更大。图2展示了S 工业园区49 家企业综合评价排名情况，涉及企业具体名称，本文采取匿名化处理，排名居前位的企业所属行业类型主要为建材、玻璃、装备和电子，其中建材、玻璃相关企业在行业方向和区域效益得分上均排名前5，且建材相关企业在用地得分上比较突出，而装备、电子和玻璃相关企业则在产业竞争力得分上占据相对优势。

图2 S工业园区49家企业综合评价排名

基于企业综合评价排名结果，本文基于新公共服务理论中的“服务而不是掌舵”和“追求公共利益”两个基本原则，将政府的角色定位为技术创新的引导者、信息平台的搭建者、政策的制定者。政府应对不同政策类型的企业实施差异化管理。

对于重点扶持类企业，政府的管理应侧重于：（1）引导企业以技术创新为支撑，重视传统产品的二次创新和科技服务，支持企业申报各级科技项目，为被列入国家科技计划的项目、省重点研发计划以及科技型的中小企业设置配套资金。（2）搭建银政企融资对接平台，完善金融服务，鼓励企业挂牌上市发展。（3）为具有较大公共利益的企业提供相对宽松的土地政策，不增收土地价款，免收城市建设配套费。

对于稳步发展类企业，政府的管理应侧重于：（1）鼓励企业进行现有产品创新，利用S园区区位优势，鼓励企业的管理层级和技术骨干积极去北京科研机构进修，吸取优秀的管理和创新经验。考虑将发展好的企业纳入重点扶持企业的行列。（2）搭建银政企融资对接平台，满足企业扩大生产的资金需求；构建企业信息服务平台，以便外界金融投资机构了解当地企业，吸引投资。

对于改造升级类企业，政府的管理应侧重于：（1）鼓励企业采用先进的生产工艺、生产设备，缩短工艺流程，促进企业产品、技术和管理创新。（2）利用S 园区区位优势，为企业搭建与北京市科研院校的技术合作平台，根据企业转型升级的需要，组织相关行业专家及人才组成指导和支撑力量，推动企业的转型升级。（3）对此类企业实施能源、土地、环境等方面的调控和指导政策，以推动企业节约能源资源、集约土地和减少污染排放。

对于腾笼退出类企业，此类企业发展过程中产生的负外部性较大，从公共利益的角度出发，政府在管理时主要担任政策的制定者角色：一方面政府运用法律等“硬”手段搬迁清退落后企业，制订修改一批单位产品能耗限额的强制性地方标准，加强用能、环保、安全生产、产品质量等方面的专项执法，积极开展部门联合执法，依法整治和淘汰低端落后以及存在问题的企业。另一方面对于主动搬迁或者腾退的企业，政府要运用“软”手段给予适当激励。根据工业企业搬迁改造进度要求，安排专项资金，服务于企业搬迁或腾退的货币安置工作。

4 结论与讨论

本文从主体功能区规划、比较优势理论和新公共服务理论出发，分析了国家重点生态功能区的产业园区进行产业结构升级时企业的综合评价指标体系和评价标准，并以S 工业园区为案例，运用AHP 方法计算得出企业综合评价排名结果，其结果作为制定园区企业管理政策的依据。依据新公共服务理论，政府应发挥技术创新的引导者、信息平台的搭建者和政策的制定者等角色作用，对不同类型企业发展进行差异化的引导和管理，确保园区发展符合国家重点生态功能区定位，促使园区成为生态型工业区。

本文虽然通过分析计算得出园区的具体企业排名结果，但在政府实际操作时，企业的腾退规模和速度仍有待进一步研究。在主体功能区规划的新发展理念下，不同功能定位的主体功能区的产业园区实施“腾笼换鸟”政策应有差异，未来的研究可进一步对其他类型的主体功能区产业园区的“腾笼换鸟”政策进行研究。