浅析习近平党内法规制度实施体系建设重要论述

邓小平曾以“制度好可以让坏人无计可施，制度不好有时会让好人没法充分做好事”[1]的论述强调好制度的重要性。目前，中国共产党党内法规制度已基本建立，也基本实现了有法可依，但是在制度间的衔接、落实方面还有较大的空白，导致制度成效不佳。党的十八大以来，习近平把制度治党作为治国理政的先手棋，紧扣制度落实的重要性，提出“一分部署，九分落实”[2]“法规制度的生命力在于执行”[3]“坚持执行制度没有例外，制度执行到人到事”[4]“让制度、纪律成为带电的高压线”[5]等论述。习近平在十九届四中全会上再次明确指出：“要强化制度执行力，加强制度执行的监督，切实把我国制度优势转化为治理效能。”[6]这为党内法规制度的落实指明了方向和目标。

一、党内法规制度的生命力在于执行

习近平在多个场合都强调落实的重要性，他指出，“法规制度的生命力在于执行，有了好的制度如果不抓落实，只是写在纸上、贴在墙上、锁在抽屉里，制度就会成为稻草人、纸老虎”[7]制度落实问题成为新时期习近平制度治党的重要特点之一，制度唯有落地生根，方能显示制度的优越性。

（一）一分部署，九分落实

习近平曾用“一分部署，九分落实”的论述来描述落实的重要性，强调要将九分力气放在落实上。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央按照党内法规陆续查处了一大批严重违反政治纪律、危害党和国家集体安全的案例，维护了制度的严肃性。习近平提出:“我们只有将这些丰富的实践总结并提炼出来，内化为道德和纪律要求，才能提高党内法规制度的权威性和影响力”[8]认识从实践中，又回到实践中去，只有不断从管党治党的实践中吸取养分，以实践成果的严肃性衬托党内法规的权威性，才能彻底地实现“将权力关进制度的笼子”

（二）有规必执是贯彻党的思想路线和群众路线的根本要求

党的思想路线即认识路线,是党的重要思想法宝,实事求是是其核心内容。党的群众路线即工作路线，是党的重要工作法宝，为人民服务是其核心内容。这两者具有一以贯之的共性,都是对辩证唯物主义和历史唯物主义的精辟总结，都是对马克思主义世界观和方法论的辩证统一概括。“若离开‘实事求是’和客观真理,党的群众路线就成了无本之木、无源之水，党就会陷于迷惘，失去无产阶级先锋队性质，社会主义事业就有可能陷于混乱；若撇开群众路线，单一地谈思想路线,党就会犯脱离群众的错误,丧失事业的基础,阻碍社会主义事业的发展”[9]在中国共产党成立初期，党的群众路线早早地被确立，而党的思想路线是在遵义会议之后被确立的，实践证明，这两者如鱼水关系，不可分割。进入新时代以来，习近平用“三个重大”和“三个必然要求”来概括党的群众路线教育实践活动的意义。党的思想路线和群众路线贯穿党的建设的始终，在新时代下党内法规的制定和执行也同样需要他们的参与，反之，这也是思想路线和群众路线在新时代发展的必然要求。

（三）执规必严是加强党的全面领导工作中的一个重要环节

党的十八大以来，党中央制定和修订了140多部党内法规，基本实现了有规可依，下一步的重点是执规必严，使党内法规真正落地生根。习近平同志多次强调:“这些年，我们在干部管理上不可谓不重视，也出台了不少制度规定。为什么还存在那么多问题？我看，一个重要原因是讲“认真”不够”[10]同时他也在多个场合提出:“我们共产党人最讲认真，讲认真就是要严字当头，一切何必当真的观念，一切干一下得了的想法，一切得过且过的心态，都是万万要不得的”[11]新时代下，加强党对依法治国的全面领导，首要的前提就是党的领导制度化、法治化，即依规治党，这是新时代对党领导方式的新要求。其次，将党的领导纳入法治轨道，使党依法执政、依法领导。共产党近70年的执政经验表明，制度才是管根本、管长远的东西，制度一经形成，必须严格遵守和执行，否则会失去它的效力。

二、科学的原则遵循是党内法规制度实施的前提

社会发展具有规律性，党内法规制度实施体系建设的发展也不例外。习近平强调各级党委要学好用好党内法规制度，以自觉认识和遵循其发展规律为前提，不断推进党内法规制度的落实工作。

(一）坚持以党章为根本依据

习近平指出:“建立健全党内制度体系，要以党章为根本依据”[12]早在建党初期，中国共产党就以立法形式确立了党章的重要地位，在后期探索过程中逐步形成以党章党规为本、党内监督为主、治党从严为要的自我革命机制。马克思、恩格斯非常强调纲领的重要性，马克思清楚地指出:“一个原则性的纲领，是可供人们用以判断政党运动水平的界碑”[13]由此可见，党章这个原则性的纲领，就是研究党的历史变化的最佳“政治标本”。党章是实现党的纲领、开展党的活动、规定党内事务的根本法规，是党赖以建立和活动的法规体系的基础。

(二）坚持中国共产党的全面领导

党的全面领导是一切政治制度的核心，集中力量办大事是中国独特的政治优势，也是社会主义制度优越性的突出体现，而党的全面领导是其前提和基础，换言之，要将制度优势转化为实际效能，不能缺少党这个领导核心。从马克思主义的观点来看，权威是一种客观存在的社会现象，而一个社会的运转必须要这种客观存在，即“能处理一切所管辖问题的起支配作用的意志，不论体现这个意志的是一个代表，还是一个大多数人的委员会”[14]

(三）坚持德规并举

在实现全面依规治党的过程中，要善于将道德与法律结合起来，既发挥理想信念的指引作用，又发挥党纪党规的约束作用，实现软硬兼施。习近平明确指出:“在全面从严治党过程中，坚持依规治党和以德治党相统一，坚持高标准和守底线相结合，逐步把从严治党的实践成果内化为道德规范和纪律要求”[15]习近平强调，“依规治党，首先是把纪律和规矩立起来、严起来，执行起来”[16]，这也为管党治党提出了总依据，要以强硬的纪律和规矩来保障党内政治生活的稳定和恒久。“以德治党是思想建党的重要体现，其实质就是要充分发挥道德的力量，利用道德的特有作用对党员进行激励和引导，从而达到治党管党的目的”[17]实际上，这也是党自成立以来一直所努力的方向。全面从严治党政策的提出，就已经内在地包含了德规并举，一方面，中国共产党是一个有崇高理想信念和严格纪律规矩的政党；另一方面，中国自古以来就强调德治礼序与德法相依。

三、从根本上扎紧制度的笼子是筑牢党内法规制度实施体系的基础

党的十八大以来，习近平明确提出“要加快构建内容科学、程序严密、配套完备、运行有效的党内法规制度体系”的要求，在实际操作中提出要“牢牢抓住质量这个关键，按照立得住、行得通、管得了的目标指向”[18]进一步扎紧制度的笼子，为党内法规制度的落实打好坚实的基础。

(一）本着于法周延、于事有效的原则

良规是善治的前提。习近平明确强调:“要以党章为根本遵循，本着于法周延、于事有效的原则，制定新法规，完善已有法规，废止不适应法规制度”[19]首先，党章是党根本大法，是一切制度的根本遵循。健全党内法规制度必须要以党章为根本遵循，突出党内法规的政治性，这是习近平治国理政思想的一个突出特点，即将政治建设放在首位。其次、所谓于法周延，就是要厘清党内法规的内部逻辑，制度与制度之间要强调系统性、衔接性、配套性，增强执行效力。最后、“于事有效”则是侧重于党内法规的外部效力，确保制度具体管用。“于法周延和于事有效是一个统一的有机整体，前者是基础，后者是目的和关键”[20]这两者共同发力，体现了逻辑与实践的统一、形式与实质的统一。

(二）全面推进“立改废释”并举

习近平指出:“制定党内法规制度必须牢牢抓住质量这个关键”，这就明确了质量在整个党内法规制度体系的作用。习近平指出:“要在坚持于法周延、于事有效的原则下，制定新的法规制度，完善已有的法规制度，废止不适应的法规制度，扎紧党纪党规的笼子”[21]这里面包含两层含义:一要坚持党内法规建设的总原则:于法周延、于事有效。二要实施党内法规“立改废”工作。“立”是指要结合现实情况，有针对性地查漏补缺，补齐当前党内法规的短板。“改”是指对当前的法规制度进行完善，增强各项法规制度的针对性、可操作性和科学性。“废”是指废除不合时宜的、与当前党内法规相冲突和重叠的、落后于当前发展形势的法规制度。“释”即解释制度，承担谁落实，谁监督，谁负责等一系列问题的解释权。

四、加强党内法规的学习教育宣传是厚植“良好执行环境土壤”的重要环节

习近平提出；加强党内法规制度实施体系建设，必须要以厚植良好执行环境土壤为保障，通过在全党内进行广泛的学习宣传教育，夯实党组织和党员对法规制度的了解、认知和认同基础，从根本上拧紧思想的“总开关”，让制度成为真正带电的“高压线”，不断加大党内法规制度信息的公开透明力度，为党内法规制度实施体系建营造一个“山清水秀”的制度执行生态环境。

(一）拧紧思想的“总开关”

党性教育作为共产党人的“心学”，永远没有止境，必须常态化制度化，这也是共产党人的优良传统。在新时代下，党性教育说到底就是党员的理想信念，习近平生动地将其比作共产党员精神上的钙。“这一比喻，深刻地诠释了在革命战争年代，以瞿秋白为首的无数共产党人能够铁骨铮铮，不惜以生命为代价来捍卫和追求心中的理想，争取民族的解放。同时也从侧面反映出贪污腐败产生的主观根源，一旦理想信念滑坡，哪怕才高八斗，在物质利益的诱惑和腐蚀下，也会成为没有骨气、卑躬屈膝的‘软骨病’患者”[22]“理想信念是每一名党员自身发展的‘灯塔’，也是党的建设的精神指引”[23]毛泽东指出:“思想教育工作，是进行伟大政治斗争的中心任务。如果这个任务不解决，其他一切政治任务就是天方夜谭”[24]理想信念的动摇是最根本的动摇，习近平指出:“要把解决思想问题和解决制度问题串联起来，在坚定理想信念的同时贯穿制度建设”[25]。

(二）上紧制度规矩的“发条”

面对党内出现的一系列如理想信念不坚定、作风不正派、纪律意识淡薄等思想问题，习近平提出要以作风建设为突破口，开展专题思想教育活动。习近平强调:“中央的八项规定，只是我们改进作风的第一步”[26]习近平多次强调:“党纪国法面前没有例外，不管涉及到谁，都要一查到底，决不姑息”[27]习近平提出，在全面从严治党的过程中，领导干部要做严明政治纪律的排头兵、作风过硬的领头雁、尊法守法的领头羊、严守党内政治生活的带头人，以上率下，形成层层传导力。针对党内政治生态问题，习近平曾多次提及“防微杜渐”的道理，强调要从小处着手，抓早抓小。

(三）加大党内法规制度信息宣传的公开透明力度

让权力在阳光下运行，是加强对权力运行的制约和监督的一个重要方面。在党的十九大报告中，习近平指出:“加强人民群众的监督力度，让权力在阳光下运行”“建设覆盖纪检监察系统的检举举报平台”[28]近年来，随着移动互联网的快速发展，“两微一端”短视频平台、知识分享平台等类型多样的政务新媒体不断涌现，这不仅扩展了政务公开的途径，也成为贯彻和执行群众路线的新方式。

五、狠抓监督执纪问责是以实际行动防止破窗效应的关键着力点

狠抓监督执纪问责是习近平抓制度落实的重点。习近平强调指出，“只有把监督检查、目标考核、责任追究有机结合起来，才能形成法规制度执行的强大推动力”[29]，这也为当前党内法规制度实施体系建设指明了方向。

（一）综合运用监督执纪“四种形态”，做细做长日常监督和长期监督

日常监督和长期监督相结合是党的十八大以来制度治党的一个重要特点，无论是在制度制定方面，还是在制度执行方面，都兼顾到了当下和长远。习近平在中央纪委三次全会上强调指出，“做实做细监督职责，要着力在日常监督、长期监督上探索创新、实现突破”[30]习近平多次强调:“我们的制度不少，可以说基本形成，但缺乏有力的监督，致使制度未得到应有的重视，成为‘稻草人’，形成‘破窗效应’”[31]。

监督执纪“四种形态”为新形势下深化强化监督执纪问责，指明了方向、提供了遵循。这四种形态坚持“惩前毖后、治病救人”的总原则，遵循“量的积累”到“质的变化”的联系，将党内日常行为贯穿于监督检查、审查调查和案件审理工作全过程，使监督更加聚焦、更加精准、更加有力。这四种形态是一个循序渐进的过程，前两种形态是要“管住大多数”，后两种形态是要“惩治极少数”[32]，监督执纪“四种形态”环环相扣，衔接有序，维护了党内政治生态的健康发展，对推进国家纪检监察机关的现代化进程也有重大意义。

（二）紧抓两个“全覆盖”，填补党内监督的真空地带

为改变“上级监督太远，同级监督太软，下级监督太难”的现状，党中央提出了两个“全覆盖”，即巡视和派驻。巡视监督制度就是要对地方、部门、企事业单位进行全覆盖地监督检查。习近平多次强调巡视制度的重要性，强调要充分擦亮巡视这把利剑，在其过程中发现和聚焦问题、形成震慑，通过社会各界的监督，形成“不能腐”的共同意识。派驻监督即派专人进行针对性监督。党的十八大以来，中央纪委共设置47家派驻机构，其中，综合派驻27家、单独派驻20家，实现了对139家中央一级党和国家机关派驻机构全覆盖。

在巡视制度层面，要充分利用好巡视这把“利剑”，突出发现问题，强化震慑作用，搞好巡视三部曲，即发现问题，负责任地提出解决问题的意见，推动问题解决。对巡视中发现的问题要如实汇报，落实责任制度，严格按照制度办事。“巡视发现的问题，既要叫板，也要较真。如果发现了跟没发现问题一样，问题还一直存在，还不如不巡视”[33]“巡视成为全面从严治党的重要支撑，凸显了党内监督制度的力量”[34]在派驻监督方面，派驻机构作为纪委的重要组成部门，要明确职责定位，做到不越位不缺位不错位。在工作方式方法上，要有针对性，抓住主要矛盾，做到严格执纪，创新工作方法；在转变工作作风方面，要严格要求自己，进行自我监督，摆正位置，廉洁自律。要将巡视这把利剑落到实处，擦亮巡视利剑，聚焦发现问题、凸显党内监督制度的震慑力。

（三）抓“关键少数”，落实监督责任制

为政之要，莫先乎人；成事之要，关键在人。实现中华民族伟大复兴的关键是中国共产党的领导，而中国共产党又是由千千万万个党员组成的团体，领导干部在其中发挥着关键作用。所谓抓“关键少数，管绝大多数”，就是要抓党员队伍中的少数党员领导干部，特别是高级领导干部。“全面从严治党、推进标本兼治，最根本的就在于各级领导干部要把管党治党的责任担当起来”[35]在党内法规制度执行队伍建设方面，习近平提出要树立正确的用人导向和完善的用人机制，坚决落实监督责任制度。他也在多个场合提及落实监督责任制的重要性，“不明确责任，不落实责任，不追究责任，从严治党是做不到的”[36]。

要抓住领导干部这一“关键少数”。一要实行权责对应，坚决反对特权。坚持权责对等，就必须要有一个权力清单。习近平提出:“党员干部出现不守纪律、不讲规矩现象的一个重要原因是管理过软过宽，言行缺乏具体约束”[37]]因此，要围绕法规制度，构建责任执行体系，做到责任清晰、主体明确、制度管用、行之有效，避免留下制度的空缺。二要建立“两个责任”领导体制，实现精准问责。习近平提出要构建两个责任体系，即“党委负主体责任，纪委负监督责任”，两者相互配合。党委的主体责任就是带好领导班子，选好用好干部，坚决处理违法违纪行为，同时自己也要做好廉洁从政的表率，将党风廉政建设与个人政绩相结合，实行权责相对，种好自己的责任田。纪委主要负监督责任，其次协助党委加强党风廉政建设的惩治和预防工作。三要加大对党风廉政建设的问责力度，让失责必问成为常态。习近平指出，“有些法规制度为什么执行不了、落实不下去？就是因为责任不明确、奖惩不严格”，要明确责任主体，确保可执行、可监督、可检查、可问责，领导干部就要做出表率，自觉接受群众和社会监督。要发挥各级领导干部的监督执纪功能，充分利用好“巡视”这把利剑，规范权力的公开运行，预防腐败链条的产生，及时解决工作中的障碍和困难，严肃杜绝“最后一公里”出问题的现象发生，让人民群众感受到真真切切的获得感。