发达地区基层治理中的政府与农民博弈行为分析

2020-08-09姜胜辉

中共天津市委党校学报 2020年6期

[摘要]在发达地区基层治理实践中，政府运用组织吸纳、制度整合和程序规制的行动策略嵌入农村社会，农民则借助冷漠敷衍、搁置议程和公开维权的行为选择拓展自治空间。政府的行动策略受到维稳压力、财政激励、政治晋升和秩序偏好等综合因素影响，农民的行为选择则由生存安全需求、经济利益需要和社会权利诉求等多重条件约束。在基层治理进程中，政府和农民之间并非绝对控制与被动支配的零和博弈关系，而是呈现出竞争冲突与合作妥协并存的互动博弈形态，这种互动博弈样态处于具体的、历史的制度环境当中，并具有自身运行机理。在基层治理现代化建设目标要求下，政府需要强化公共性治理理念，积极探索标准化治理路径，推进实现政府行政力量与农村自治力量之间的动态均衡，推动基层治理范式升级转换。

[关键词]发达地区;基层治理;政府与农民;博弈策略;行为逻辑

中图分类号：D67 文献标识码：A 文章编号：1008-410X（2020）06-0086-10

一、文献梳理与问题提出

当前，已有文献对政府与农民博弈行为的研究不在少数，主要集中在不同时期、领域、事件中政府宏观建构视角、农民行为解构视野及二者之间的互动博弈过程分析三个方面。

一是以政府为主导自上而下的宏观建构视角。基层政府的嵌入过程与国家政权的建构历程紧密相关。首先，人民公社时期。国家通过“政党下乡”[1]“政策下乡”[2] 的实践路径对农村社会进行权力集中与控制整合。其次，“乡政村治”时期。伴随“服务下乡”[3]“行政下乡”[4]等服务下沉、行政介入过程，基层政府强化对农村社会的渗透影响。自农村税费取消以来，国家权力逐渐从农村社会抽离，导致政府行政力量对农村社会的控制式微[5]。在此基础上，基层政府依托“项目制”[6]与农村社会重新建立联结，但在国家资源向农村输入过程中，由于政府、经纪人、农民等合力共谋形成“分利秩序”[7]，进一步造成“资源消解自治”的意外后果[8]。最后，经济社会转型时期。在经济社会转轨阶段，基层政府对农村社会的调控能力弱化，基层矛盾更加突出。此时，“压力型体制”[9]的产生与运行推动了国家、基层政府和农村社会的互动同构，不过，“压力型体制”并不利于基层治理制度化目标的实现。

二是以农民为主体自下而上的微观解构视角。20世纪部分国内外学者从底层视角对农民的行为选择进行了阐释。其一，基于生存安全伦理对农民日常抵制形式的研究。詹姆斯·斯科特在对东南亚国家社区中农民的日常生活进行考察时发现，农民为了生计常常采取偷懒、欺盗等无声的抗争手段[10]（P322）。其二，基于经济理性逻辑对农民追求利益最大化的研究。西奥多·W·舒尔茨认为，农民在作出最终行为选择时，常会不惧外部风险而追求最大化的经济利益，“一旦有了投资机会和有效的刺激，农民将会点石成金”[11]（P4）。其三，基于社区生活制度逻辑对农民行为方式的研究。有学者在反思生存安全伦理和经济理性逻辑的基础上，批判性地认为底层农民表现出的“诉苦”等非正式行为是基于具体生活制度环境的选择，农民兼具生存伦理和经济理性双重逻辑[12]。有学者在研究人民公社时期的“蛮缠私分”“逃工”“磨洋工”行为时发现，农民并非完全遵照国家政策与制度安排行事，而会基于社区生活制度逻辑作出“反行为”[13]（P45），农民采取的“反行为”消解和矫正了国家总体支配行为。针对20世纪90年代基层政府的税收汲取过程，有学者对农民的抗税行为进行研究，提出“依法抗争”论断[14]（P142）。有学者通过对湖南省的实地调查，提出“以法抗争”[15]的概念框架。还有学者在反思“依法抗争”和“以法抗争”理论缺陷的基础上，超越性地提出“草根动员抗争”的理论解释[16]。

三是政府与农民双元、多元博弈的互动过程视角。从研究领域和分析对象看，在征地拆迁、环境保护、产业发展等实践领域中，部分学者对基层政府与农民双重主体的行动策略进行描述性分析，并对农民的行为逻辑进行规范性解释，如罗兴佐对农民与政府在征地拆迁中的博弈机制和调适策略加以深入探讨[17]。还有学者在研究基层社会治理进程时，将市场力量作为一方引入分析框架，对政府、农民和市场等多元主體的博弈过程展开分析[18]。再从演进逻辑进行考察，现有研究多从政府“政绩型”、农民“生计型”;政府“晋升—财政”、农民“安全—利益”等基本脉络展开[19]，进而通过比较发现基层政府和农民博弈背后的生成动力。

综上，学界已对政府与农民博弈行为进行了较为广泛的研究，但仍存在深化研究的可能。在发达地区基层政府与农民的博弈策略和行为逻辑为何，以及二者如何通过互动博弈实现基层治理转型方面，目前理论界尚未对此开展深度实践分析，也无法给予充分的理论解释。因此，有必要以基层治理变迁视角为切入点，对发达地区政府与农民的博弈策略和行为逻辑展开调查研究并做深入分析。

为深入探究发达地区基层政府与农民如何博弈及何以发生这一议题，2018年7月，笔者对珠江三角洲F市5区11镇街14村居开展实地调查，主要采用文献搜集、会议座谈、深度访谈等方法获取资料，围绕F市不同历史时期的基层政权建设情况、政府与农民的博弈过程和基层社会治理状况，对区、镇街相关部门及其负责人、村居干部和村民进行了现场访谈、资料查阅，获得了大量第一手调查资料，为进一步开展实证研究提供了基础。

二、基层治理中政府与农民互动博弈的策略选择

在基层治理进程中，政府自上而下采取组织吸纳、制度整合和程序规制的行动策略，谋求治理成本最低和治理效果最优。农民则从自身需求出发，自下而上选择冷漠敷衍、搁置议程和公开维权的应对措施，寻求利益最大化，二者之间的多重博弈成为推动基层治理发展变迁的重要动力。

（一）基层政府整合农村社会的行动策略

作为地方治理中重要参与主体的基层政府，依据自身资源优势制定相应策略，适时调适行动方式，实现了对农村社会的纵向嵌入与有效融入。

1.组织化吸纳。为实现基层社会治理秩序稳定，政府依托政党动员、行政规训和精英下沉等组织吸纳方式，有力规范农村基层民主运转。

一是政党力量动员。新中国成立初期，国家遵循“政党下乡”的实践路径，依靠宣传动员方式重塑乡村组织，通过土地改革运动和阶级身份再造，建立国家、乡村与农民的联系纽带，强化了农民对国家的合法認同。人民公社时期，“政社合一”的管理体制推进了党组织总体支配农村社会[20]。随着“乡政村治”体制的确立及市场经济制度的完善，村级自治组织的自主性、经济组织的独立性和农村精英的空心化效应复合叠加，基层社会结构与权力结构变迁导致村级党组织出现弱化、虚化甚至边缘化走势。针对这一困境，F市组织部门下发文件，明确要求村“两委”“一肩挑”[21]、党组织与其他村级组织“交叉任职”。另外，在村级组织选举过程中，根据《F市村（社区）10项重要事权清单》规定，自上而下赋权村级党组织推荐村（社区）各类组织班子候选人，引导村民开展民主选举活动。村级党组织通过强化宣传动员作用，推进农村党务、村务、财务、服务一体化建设，实现了村级党组织对基层社会的全面领导。

二是行政力量规训。伴随国家向农村社会放权，村民自治空间逐步拓展，市场经济不断深化，农民参与自治事务、经济事务和公共服务的需求日益多元化、复杂化，要求基层政府妥善处理行政与自治、自治与经济之间的关系。其一，正确处理社会自治与经济自治的关系。

自2002年以来，F市推行村级“政经分离”改革，逐步实现村级自治组织、集体经济组织 “分灶吃饭”，明确了社会自治和经济自治的组织定位、职责权限、制度规范和运行机制等。其二，理顺自治服务和协助行政的关系。F市率先在村（居）社区群众服务中心探索实施“选聘分离”制度，“让自治的回归自治，行政的回归行政”。承担自治事务的村委会，在社区内由民主选举产生，享有村居基本误工补偿;负责社区公共服务的办公人员，由镇街政府直接聘任，受聘人员可以是村居干部，也可以是社会专业人员，工资薪酬由政府财政支付。在此制度改革实践过程中，村居干部逐渐被行政体系吸纳，并向职业化、科层化方向转型。一方面，村居干部需要按照“坐班考勤”“业务考核”等制度接受常态化管理;另一方面，村居干部依据上级行政部门制定的“社区自治清单”“公共服务清单”履职尽责，减少了村居自治服务中人情、关系等非正式制度的影响。总体来看，村居干部协助行政的职能得以强化，而自治功能遭到削弱，出现了自治依附于行政的意外后果。

三是体制精英下沉。在国家强制权力从农村退出、社会精英从农村流失的历史背景下，村居体制性权威趋于弱化，社会资本相对匮乏，村干部公共领导力供给不足，导致村庄公共事务治理衰败，进而影响基层社会秩序稳定。对此，创新实施派驻“第一书记”的方式，将行政精英嵌入村居，可以借助国家赋权助力形式重塑村级治理体系，自外而内驱动农村村民自治运行。在F市5区共存在41个“软弱涣散”村居，村庄治理失序。对此，F市整合机构资源、统筹安排市、区、镇（街）41名党员干部，分别担任“软弱涣散”村居的“第一书记”。一方面，“第一书记”代表行政权威直接“下乡驻村”，独立于村庄利益纠葛，便于协调村内关系;另一方面，“第一书记”可以依托体制优势，将国家政策和组织资源输入村居，借助公共活动开展、公共服务供给等契机推动村庄治理回归常态。不过，“第一书记”挂点驻村，在激活农村村民自治同时，容易造成农民对嵌入型组织的过分依赖，从而消解村级组织治理权威。随着“第一书记”任期结束后“离场”，农村公共治理存在再度偏轨可能[22]。

2.制度化整合。在“三级所有，队为基础”的人民公社时期，生产队具有高度的资源支配权和经济控制权，独立负责经济核算，负责协调解决农村公共基础设施建设，农民对队社集体的依附性较强、顺从度较高。随着人民公社解体，基层政府对农村社会的总体控制能力衰减，与之相反，农民的主体性、自主性得到增强。随着市场经济的深化发展，F市采取“村财镇管”[23]“村章镇管”和项目管理等制度整合手段，强化对基层社会的权力约束和资源调控。

一是“村财镇管”，规范经济权力行使。基层政府通过加强村组财务管理和资产管理，规制农村经济运行秩序。

一方面，成立“双向管理”的村级资产管理办公室（中介会计机构）。为解决村居干群失信、失范问题，F市农村财务管理制度规定，村级中介会计机构在行政上接受村“两委”领导，在业务上接受区镇主管部门监督指导，并根据村级集体经济管理办法，对村组两级账务进行专业化、规范化的独立经济核算，以此规避村组由于粗放化、模糊化经济核算带来的财务腐败问题。另一方面，建立“多元参与”的集体资产管理系统。基层政府运用信息化、智能化技术在镇（村）成立公共资源交易中心（交易站），公共资源交易中心（交易站）依规接受区镇两级政府的监督指导。村组两级根据集体资产交易额度大小，在镇村资产交易平台分级交易。基层政府对集体资产交易信息动态跟踪和实时监管，保障村组集体经济活动公开化、透明化，减少“暗箱操作”“寻租”行为的发生。

二是“村章镇管”，规范公共权力运转。基层政府借助公章使用制度规约村级组织权力运行。在村民自治制度建立初期，由镇街政府相关部门代为管理（保管）村级组织印章，统一负责印章的登记、审批、备案等。随着村民自治制度的深化发展，村居成立印章管理办公室，专门负责管理印章的审批、登记、备案等，村级资产管理办公室主任（会计站站长）负责保管村级组织印章，村委会会计负责组级印章管理。村组两级印章的审批和保管相互分离，按照规章制度规范印章使用。镇街政府享有村组印章制发权力，借此预防村组公共权力滥用。

三是项目调控，约束资源配置权力。20世纪90年代，伴随农村税费改革进程，F市地方财政汲取能力趋弱，相应地对于农村公共基础设施建设投入减少，基层政府利用资源支配农村社会的可能性大大减低。同时，F市在村级“政经分离”改革后，部分村居的集体资产被农民“分光吃净”，公共基础设施建设缺乏基金支持。对此，政府依托“项目制”向农村输入资源，重新建立与农村的利益联结。村级组织在集体经济资源稀缺、资金筹集能力孱弱的情况下，向上级政府“要资金”“跑项目”，村级公共服务和公共设施建设趋向科层化、部门化运作，强化了上下层级之间的线条管理。“项目制”背景下的村庄公共基础设施建设模式，实质上强化了基层政府对农村社会的行政介入，弱化了农民民主决策、民主参与能力。

3.程序化约束。處于经济社会转型时期，制度规范往往滞后于地方经济社会发展实践，相应出现诸如法律权属模糊、制度效力不足等问题，对地方治理秩序产生负面影响。为此，F市采取规则优化、流程再造和标准重塑等治理策略，实现对基层社会的程序规制。

一是健全村民自治规则。作为一项基层民主实践和本土制度创新，农村村民自治制度是基层群众自主探索和中央顶层法律肯定的产物，其有效运转离不开法律法规保障，更离不开自治章程引导。在基层治理实践中，政府及村级自治组织需要根据村民自治进程，适时完善村民自治制度体系，以适应村民自治发展需要。在F市，随着经济社会发展变迁，农民的利益诉求更加复杂多样，民主参与意识愈发强烈，亟须多元化的参与渠道和制度化的参与程序，规范农民民主参与过程。但由于村规民约等制度调整的滞后性，村规民约或自治章程难以适应农民的利益变化，造成村庄利益分配失衡，民主运转不畅。对此，F市各镇街、村居在《中华人民共和国村民委员会组织法》（以下简称《村组法》）和地方规章制度指引下，广泛吸取民意诉求，及时修订或增补《村（居）民自治章程》的相关内容，明确村民自治参与程序，实现村级自治组织、村民利益的制度化表达[24]。

二是完善依法维权程序。面对经济开发和物业管理事务，基层政府、村级组织与农民之间常会发生利益矛盾或权利纠纷，在此期间，在基层政府或村级组织无法保障农民合法利益时，农民可能选择越级上访、围堵政府等非制度化手段表达利益诉求，这种非制度化或非法参与形式造成基层政府合法性危机，也不利于地方治理秩序稳定。为解决这一难题，基层政府通过健全信访维权机制，完善法律救济程序，将农村社会的利益表达置于法制框架之内，分类疏导、逐级分流，实现源头治理和依法治理。

三是实施标准治理清单。在基层治理实践中，由于政府管理理念滞后、管理权责模糊等问题，导致基层政府管理和村民权利诉求之间失准、失衡。为提升基层治理效益，F市创新探索村级组织标准化治理路径，制定了《村民委员会标准化建设实施意见》《村民小组标准化建设实施意见》，出台实施村委会、村民小组权责清单、任务清单、服务清单等，规定精细化的村民民主参与、政府行政执行流程，在基层政府、村级组织和村民之间确权、定责、划界，让基层政府的权力行使受到制度约束，同时放开社会自治力量参与空间。F市创新标准化治理运行机制、流程，有力推进了村级行政、自治、服务、监督规范化、程序化和制度化运作。

（二）农民应对政府整合的行为选择

在基层治理过程中，针对政府整合的行动策略，农民选择性地采取冷漠敷衍、搁置议程和公开维权等应对方式，维护自身正当合法权益，拓展农村社会自治空间。

1.冷漠敷衍。《村组法》赋予村民民主选举、民主决策、民主管理和民主监督的法定权利，从制度层面为村民自治运行提供了法理依据。但在日常生活层面，制度规定和制度实践存在较大差距。虽然基层政府和村级组织动员农民参与村级公共事务，但部分农民以冷漠敷衍的方式疏远政治参与，在村庄治理中表现为选择性参与或形式化参与。

一是选择性参与。在市场经济利益诱致下，社区人员流动性趋强，外出务工人员规模增大。基于村庄政治参与的成本—收益计算，农民偏好参与与个体利益紧密相关的市场经济活动，而远离与集体利益相关的民主参与活动。在市场经济发达的F市，当村庄公共事务需要农民民主表决时，即使镇街政府给予一定的务工补贴，农民也不愿意返回村庄参与民主表决，而是采取委托投票的方式参与选举。

农民参与规模的减少、参与频度的降低、现场参与的稀缺，增加了村级民主选举活动的难度。

二是形式化参与。在F市部分村居的民主选举活动中，村级党组织借助动员参与或党员带头参与的方式，使农民政治参与规模达到了法定程序要求，但由于集体公共利益规模有限，或者缺乏新增分配性利益，农民在民主表决环节上“退场”或者“拒签”，表面上的参与热情与实质上的参与冷漠并存[25]。在基层治理中，农民低度参与或消极参与村级公共事务，极大地影响了民主参与质量。

2.搁置议程。在基层治理中，由于部分农民对于基层政府、村级组织的合法认同不足，基层政府及村级组织在村域中的治理权威“内卷化”，在此基础上，农民借助否定决策或重置议程的方式，反向利用程序规则稀释政府或村级组织的执行效用。

一是否定决策。根据《村组法》规定，村民会议或村民代表会议享有村级事务决策权，同时，村民会议或村民代表大会授权村委会负责具体落实集体公共决策。但由于农民实质性的民主参与不足，村民会议实难召开，民主决策效率不高，民主决策成本较大。对此，F市部分村居修订自治章程，适当限制村民代表参与议决人数，这一举措在加快民主决策进程的同时，却给决策执行留下了隐患。即由于村级公共决策缺乏充分酝酿，民主表决未达多数一致即付诸实施，在决策执行过程中，部分村民以集体决策不合法、不合理为由进行否决。例如，F市LJ村村委会提议将村庄停车场外租，以此提高集体经济收益，增加农民年底分红。但部分农民并不认同村委会制定的物业出租价格，不同意村庄的物业出租决定。为争取村民的认可，村“两委”邀请区物价局对村庄停车场进行价格评估，但村民对于物价局制定的价格仍不予认可，最终搁置村委会提议的物业出租决定。

二是重置议题。在农民认为村委会的决定不合规时，其并未通过实际行动获取全面准确的信息，进而实现理性参与。相反，农民选择尽可能拖延公共决策进度，抵制基层政府或村级组织的决策过程。F市LD社区居委会集体协商出租闲置楼房，但部分居民认为居委会制定的物业出租价格偏低，对此，农民自主评估并制定市场招标价格并向市场发标，但由于楼房出租价格过高而无法招租。在此事件中，基层政府、居委会与居民之间形成多重角力，最终结果是居委会动议的物业招租成为“烂尾工程”。

3.公开维权。随着农村经济社会发展变迁，农民个体参与或私下参与趋弱，公开参与或组织参与变强，农民以拒绝干预、上访围堵、法律诉讼等形式参与基层治理。

一是拒绝政府干预集体经济。在很大程度上，农民对于集体产权的认识是基于日常生活实践的[26]，并不希望政府过多介入村庄经济事务。从村庄内外关系看，农民认为土地集体所有而非国家所有，作为“国家代理人”的基层政府无权干预集体经济事务。对于村庄内部层级关系而言，村级“政经分离”改革及“撤乡并村”后，村组两级之间“自治、经济、行政独立”，村民小组作为产权单元，拥有对集体资产资源的正当权利。实际上，法律制度和治理实践出现脱离，村民小组作为产权单元而非治理单元，村委会作为治理单元却非产权单元，治理单元与产权单元的错位[27]，给了农民重新理解“集体”的可能。进一步从村庄集体与农民个体的关系加以分析，由于产权具有分割性，农民个体作为集体内部成员，自我认为其对集体土地具有与生俱来的天然权利，出现承包经营土地被农户“私化”的现象。部分村民小组成员基于社区权利或个体权利逻辑出发，在集体资产资源交易过程中，公开拒绝参与镇街组织的集体资产交易活动。

二是组团上访维护合法权利。在农村经济改革进程中，受历史、政策等原因影响，部分农民的法定权利难以得到实化，在村庄利益格局中成为利益受损者。而农民利益意识不断觉醒，参与能力逐渐提升，要求村级组织或者基层政府对于自身合法诉求给予及时回应，在村级组织和基层政府对此无法妥善解决的情况下，农民往往选择逐级上访、闹访、缠访的方式维护自身权益。如F市ZN社区在村级“政经分离”改革期间，由于区域调整、城乡户籍管理变迁等影响，部分成员因读书、婚嫁、参军迁出村庄后，在集体资产确权配股中无户籍、无股权，尤其是嫁出女的股权在嫁出地和嫁入地“两头空”，造成部分社区成员的经济利益缺乏制度保障。一些村庄的利益受损者依据社区成员身份和法律赋予的权利，组团集体上访甚至围堵镇街政府，以组织化参与方式维护群体利益。

三是农民公开诉讼村级组织。在村级治理中，由于自治制度调整滞后，在法律层面尚未对经济社（村民小组）的职能归属进行明确界定。因此，在集体土地承包经营管理中，经济社（村民小组）借助联合社（行政村）的法人地位开展经济活动。在市场交易或者法定合同发生变动期间，由于权属定位模糊，行政村与自然村、村民小组之间产生矛盾纠纷。以F市SH村为例，在土地流转过程中，由于经济社（村民小組）在法律上缺少特别法人代码，需要加盖联合社（行政村）的印章才能交易。在土地使用性质发生变更、土地市场价格向上波动后，农民内心的经济收益预期攀升，经济社（村民小组）要求联合社（行政村）重新发包土地。但由于签订合同的年限规定，农民申请重新发包土地的要求无法兑现。经济社则以联合社“变卖”集体资产为由向法院“告状”，联合社与经济社陷入长期经济纠纷当中，影响村民自治有效运转。

三、基层治理中政府与农民互动博弈的运行逻辑

在基层治理中，政府与农民之间的博弈行为具有内在运行逻辑，实质上是政府自上而下的权力建构与农民自下而上的权利重构过程。政府的行动策略以结果为导向，基于“权力—秩序”的逻辑起点，受到维稳压力、财政激励、政治晋升和秩序偏好等因素共同影响。农民的应对策略则注重民主过程，遵循“权利—自由”的逻辑进路，由生存安全需求、经济利益导向和社会权利诉求等条件相互作用。

（一）基层政府整合农村社会的动力基础

基层政府的行动实践和博弈行为以“权力—秩序”逻辑为出发点，历时性地受到维稳压力、财政激励、政治晋升和官员秩序偏好等多重因素制约。

1.维稳压力影响。在基层治理实践中，地方政府作为治理主体之一，受到自上而下的体制性压力和自下而上的社会性压力双重影响。自上而下的体制性压力主要来自经济发展、社会维稳等外部绩效考核要求，自下而上的社会性压力来自乡土社会内部的人情舆论和关系叠加。在此，主要涉及体制性维稳压力对政府行动和政治过程的影响，意外的是，地方政府在基层社会维稳压力环境下，将基层政治、社会和经济总体化构建，形成维稳性治理形态，极大压缩了社会自治空间。

在压力型体制运作过程中，上级政府要求社会维稳压力在体系内部层层传导，管理任务层级分解，并将基层政府绩效考核目标进行指标量化。在绩效考核评估过程中，一旦出现群体性事件等社会稳定问题，基层政府或责任主体的工作绩效将会面临“一票否决”的困境。在F市，基层政府一度将社会维稳工作中心化，在基层治理中实行高压政治运作机制，对于农民改善生存条件的需求，不仅无法有效满足，反而以意识形态对农民的“反行为”加以控制，最终由于强制权力脱离社区实际而造成制度解体。在税费改革前后，维稳式治理理念和治理方式被基层政府过度延伸运用，在压力型体制内完成农业税征收任务，而后期农民因税费负担过重与基层政府发生激烈对抗，基层政府则采取“不出事”策略[28]，往往将农民的抵制活动定性为“刁民闹事”而加以干预，基层政府这种粗放式治理手段造成诸多历史遗留问题。

2.财政激励需求。税收是政府公共财政的支柱和重要来源，公共财政则是政府正常运转的基础支撑。在基层治理中，公共性是政府的基本属性之一，要求为村居提供必要的公共服务和基础设施投入。同时，政府作为理性“经济人”，也具有自利性或经营性特征，政府官员或政府本身的行为存在唯利可能，受到财政目标激励影响。

在F市，处于农业税费时期作为乡镇政府和村级组织办公经费的“乡统筹”“村提留”等均源自农业税，基层政府在税收任务要求下，与行政村、村民小组共同征收税费。而在农民抗税行为集中出现的时期，基层政府与村庄的赢利型经纪结合，征税过程和征收措施更加强硬。在分税制改革以后，地方政府大部分增值税上缴中央，财政收入大大减少，财政压力增加，甚至产生政权“悬浮”，政府提供公共服务的能力降低，合法性权威受到挑战。而此时，地方政府在财政激励下，出现“厂商化”和“公司化”[29]的趋势。政府通过鼓励村居农地转让、土地开发和城镇建设等措施，降低土地审批门槛，加大招商引资力度，一度出现“投资热”“招商热”等现象。在此期间，有些乡镇政府为了获得土地，与村居组织、地方代理人、村民等合谋分利。基层政府依托土地财政增加公共收入，在“经济锦标赛”中相互赶超，充分显示财政激励对于地方政府的影响。而上述举措虽然有助于加快地方经济建设，但不利于基层社会依法治理目标的达成。

3.政治晋升需要。在F市，基层政府的博弈行为除受到维稳压力约束和财政目标激励以外，还受到政治晋升需要影响。政府或官员政治晋升的重要参考依据在于实际政绩，具体表现为政府或官员任期内的社会稳定情况、经济发展情况、改革创新情况和城市建设情况等综合指标。

在人民公社时期，F市坚持“政治挂帅”原则，基层经济和政治建设全面满足国家财政汲取需要。而在实施“乡政村治”体制以来，维护社会秩序稳定被作为考核基层政府政治绩效的中心工作。因此，地方官员为了在“政治锦标赛”中获得较好排名，面对税费征收和纠纷冲突等问题，往往采取政治动员或强制干预等手段，减少不确定性社会事件的发生，以此实现政治晋升目标。但正是由于地方政府的过度干预和强力控制，造成社会行动空间逼仄，加剧了农民自由反抗的烈度。后税费时期，地方政府通过城市建设谋求政绩，以土地开发、招商引资为中心工作，在工业化、城市化建设过程中不惜财力大拆大建、重复建设，政府官员以期在任期内完成甚至超越规定目标，进而实现政治晋升。不过，政府追求短期政治绩效的行为，往往忽视了基层社会民主权利现实需要。

4.官员秩序偏好。在基层治理过程中，地方政府行为不仅表现在组织整体本身，还受到核心决策领导集体的关键影响，尤其是主要责任领导治理理念和选择偏好的制约。

在经济社会转轨时期，F市政府通过引入先进治理理念、技术和制度，强化对基层社会秩序的保障，如推进实施公共资产资源交易平台、建立运行会计站制度、开发“阳光村务”平台等，一系列举措有助于村民自治有序运行。但是，面对农村基层复杂多变的现实情况，以及村民多元化的利益诉求，单纯依靠技术创新无法实现基层治理规范化、制度化建设目标，还需要政府官员的政治智慧和治理决策。在基层治理过程中，政府官员将权力和技术融合并举，有效降低了社会风险对基层治理秩序的冲击影响。需要注意的是，面对基层社会复杂变化的技术环境、市场环境，尤其是应对农民参与的突发性事件时，部分政府官员的信息获取能力及应急处变能力具有局限性，过分追求“唯美秩序”，偏向运用社会管控手段，最终出现政府强制权力侵蚀基层社会权利的症结。

（二）农民应对政府整合的现实动机

在基層治理实践中，常被视为“不听话”“不讲法”的农民，其应对措施并非完全无理性的“无知”“胡闹”。究其根本，农民的博弈行为依循“权利—自由”的逻辑基点，受到生存安全需求、经济利益需要和社会权利诉求等条件的共同支配。

1.农民的生存安全需求。中国农民“善分不善合”，由于农民之间缺乏横向联结，在面对自然风险、经济风险和政治风险时，数量众多的农民群体反而难以产生规模力量，经常处于“水深齐脖”的生存边缘。究其原因，这取决于农民自身固有的生存安全伦理。在农村社会，农民之间地缘相近、彼此熟悉，常常不以经济利益最大化为目标，相互之间较难开展市场交易。农户之间互惠互助、自卫自保，缺乏冒险精神，面对政治风险往往不是集体公开反抗，而是采取逃避统治的消极自由策略。

在F市，人民公社时期农村实行“三级所有、队为基础”的“政社合一”体制，公社、生产队掌握经济支配权和政治话语权，农民缺少经济自主权和政治参与权。在此政治体制下，虽然部分农民对政府的“统一征调”要求作出诸如“逃工”“磨洋工”等“反行为”，但大多数农民选择“集体沉默”，在国家、政府、农村总体化政治建构中，当政府行为并未触及农民生存底线时，农民的反制行为尚未失控。不过，随着农民的生产生活条件每况愈下，总体性治理秩序最终失效。在农业税费征收前段，农民对于乡镇政府的征税行为并未产生激烈反抗，主要在于“乡统筹”“村提留”反向投入农村，为农民提供了必要的公共物品。但随着农业税费负担加重，逐渐超出农民生存安全的容忍限度时，最终导致20世纪90年代农民抗税行为的发生。

2.农民的经济利益需要。在农村社会，农民不仅是谋生求全的沉默集体，也是具有理性计算的独立个体，尤其是在人民公社“政社合一”体制解体以后，伴随农业现代化、工业化和城市化建设进程，农民的市场意识快速生长，经济利益需求不断增加。在农地流转、外出务工、资本下乡实践中，基于经济理性考量，农民与基层政府不再完全处于双元力量角逐当中，而出现农民、市场和政府多方博弈格局，农民的经济理性和利益意识由自在自发转向自主自觉。

在F市的基层治理进程中，一方面，随着家庭承包经营体制的实施，国家逐步向农村社会放权，农民获得土地承包经营权利，自主决定生产经营和交换消费。同时，农村劳动力可以向市场自由流动，农民通过外出务工、下海经商等途径，获得更多经济收入。另一方面，在“经济锦标赛”激励导向下，农村基层出现土地开发和招商引资热潮，工商资本流向农村社会，政府、农民与市场资本产生利益联结，尤其是在土地流转和产业发展中，农民作为理性“经济人”，追求经济利益最大化，开始与政府共谋分利。在计划经济向市场经济转轨时期，农民的经济权利需求增长，社会自由流动扩张，互动博弈地位提升，使得基层政府的管控策略越发低效。

3.农民的社会权利诉求。在发达地区基层治理进程中，伴随工业化、城市化和信息化的稳步推进，一方面，农民主体的民主参与意识得以觉醒，民主参与能力不断提升;另一方面，民主参与制度、民主参与机制的健全完善，给予农民民主参与有力保障，延展了社会行动空间。在此期间，农民的自主性、独立性得以强化，在面对自身权利或利益缺损时，农民通过制度化渠道加以表达，进而推动利益格局调整，自身合法权利得到维护[30]。

在F市，随着农村经济政治体制改革，以及市场机制不断完善，加速了农民市民化进程，农民在基层治理中得到更多话语表达空间和权利满足契机。同时，农村村民自治实践深化，强化了农民民主参与意识，自治能力得以提升，尤其是在妇女权利实现、集体经济收益保障和村务财务公开等方面，农民的民主管理和民主监督意愿强烈。在此背景下，政府欲求单向控制农民的社会基础和制度基础松动，随之，政府与农民、市场双方或多方竞争冲突、妥协合作交替存在，政府与农民的互动博弈关系逐渐向常态化、制度化方向转变。

四、结论与讨论

在基层治理变迁中，政府基于“权力—秩序”的实践逻辑对农村社会进行整合，而农民立足“权利—自由”的现实需要制约基层政府，基层政府与农民在互动博弈中相互影响，共同推进基层治理演进发展。一方面，基层政府承担合理配置公共资源、均等供给公共服务和有效维护公共秩序等职能，在提升社会发展质量方面发挥重要作用。另一方面，政府采取组织吸纳、制度整合、程序规制策略，自上而下向农民施加政治压力。在此期间，农民根据法律法规要求加强自我管理、自我教育和自我服务，进一步强化自治能力，从而反向削弱政府的外部干预。政府与农民的良性互动，有助于实现基层治理长效化。

但是，基层政府与农民的博弈行为需要在一定限度内开展，也是在具体经济社会、制度环境内运行的。基层政府需要将行政规制行为限制在法律制度允许范围之内，还需以农民的相对认可和适度自愿为基础，不得越界侵蚀社会自治空间。否则，政府强力控制将会危及政权合法权威性和治理有效性。同时，农民的反制行为具有适用限度。虽然农民具有自主行动空间，享有自由支配集体资源的权利，但农村村民自治的有效运转需要得到国家法律制度肯定，更需要政府的规范引导和政策支持。

进一步深入探究，政府与农民的互动博弈过程，实质上体现了基层治理变迁中秩序统一性与自由差异性的二元悖论关系，也是政府规制与社会自治之间的力量角逐。在地方治理实践中，政府行政力量的过度干预，或者农民自治力量的失范失序，均不利于基层治理发展转型。而对基层治理有效实现形式的探索，尤其是标准化治理路径的推进实施，有助于基层治理从技术理性向公共理性改进提升，对于实现最佳治理秩序目标具有重要现实价值[31]。标准化治理作为一种模式、机制和过程创新，可以进一步明确政府、农民和市场的行为边界，规范引导政府、社会、市场等多元主体参与基层治理，在维护社会秩序和保障自治权利之间实现动态均衡[32]。一方面，推动政府从粗放式管理向精细化治理范式转换，高效发挥政府职能;另一方面，为基层社会提供更多参与途径，发挥社会自治功能。换言之，标准化治理有力推动了基层治理从主体性、合法性向公共性、有效性转型升级[33]。

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