检察建议做成刚性的实践探索

万其明

摘 要：检察建议作为法律监督的重要方式，是做实做好做强法律监督工作的突破口和发力点。通过对安徽省淮南市检察建议工作运行情况的分析，发现在实践运行中，检察建议工作存在理念转变滞后、学习相关法律、规范性文件不够深入、文书质量参差不齐、督促被建议单位落实不到位等问题，制约了检察建议刚性作用的充分发挥。应坚持以问题为导向，从加快理念转变、加强相关法律法规学习、提高文书质量、完善检察建议工作配套机制等实践路径探索，推动检察建议工作规范化运行，增强检察建议监督刚性。

关键词：检察建议 法律监督 刚性 案件化办理

一、检察建议样本情况分析

2015年以来，安徽省淮南市两级检察机关共制发检察建议762份，收到回复709份，回复率约为93%。在已收到的回复中采纳634份，另有31份未收到回复但跟踪落实结果实际已被采纳，采纳率约为87.3%。从调研的样本分析，对检察建议的制发情况可归纳如下：

（一）从制发数量看，检察建议制发数量稳中有升

2015年至2017年检察建议制发数量分别为111份、122份、116份。2018年，检察建议制发数量飙升至258份。后分析原因是临时应对最高人民检察院进一步加强和规范检察建议工作，有的业务部门和基层检察院片面追求检察建议数量。2019年，检察建议制发数量为155份，渐趋于理性。

（二）从制发部门看，各部门制发数量不均

刑事检察部门（含未成年人检察、控告申诉）制发363份，占比约47.6%;民事检察部门制发232份，占比约30.4%;公益诉讼检察部门制发100份，占比约13.1%;行政检察部门制发份67，占比约8.8%。

（三）从送达方式看，宣告送达比例较低

全市书面送达752份，占比约98.7%;宣告送达10份，仅占比约1.3%。部分基层检察院尚未采取过宣告送达方式。

（四）从回复、采纳情况看，总体呈持续上升趋势

2015年至2019年，检察建议回复率及采纳率总体呈持续上升态势，详见如下统计表：

二、检察建议工作经验分享

通过对检察建议样本以及对部分典型检察建议的深入剖析，总结淮南检察建议工作经验如下：

一是发现涉案单位的“小问题”，实现维护社会稳定的“大作用”。淮南市检察机关注重对一类问题的总结分析，力争让一个检察建议堵塞多个漏洞、解决一批问题，达到“办理一案、治理一片、造福一方”的社会效果。在办理某盗窃案中，发现高校在学生管理、宿舍管理、法制宣传上存在疏漏，及时向上述高校发送检察建议，并主动走访高校，推动“检校共建”工作纵深发展。发挥了检察建议助力完善社会治理、有效预防犯罪的刚性成效。

二是以一案形成类案办理指引，提升办案质效。以审判为中心的刑事诉讼制度改革，要求依法获取证据，提高办案质效。针对公安机关在办理毒品案件中存在客观性证据提取意识不强、证据固定程序规范意识不到位等问题，结合法院审理毒品案件证据标准，向公安机关发送检察建议，公安机关积极落实整改。检察建议起到了有效引导侦查、助力构建新型侦诉关系和大控方格局的刚性成效。

三是秉承双赢多赢共赢理念，履行公益守护之责。淮南市检察机关为保护淮河流域生态环境，开展了“依法治砂护淮，守卫碧水蓝天”的检察公益诉讼专项活动。寿县人民检察院针对当地水利部门制发检察建议，该县水利局及时反馈《关于检察建议整改落实情况的报告》，对检察机关强化整治非法采砂以及严防充当保护伞等方面提出的建议给出了高度肯定。2019年7月17日，应最高人民检察院邀请，驻豫、陕20名全国人大代表来到淮南市视察淮河生态修复情况，观摩公益诉讼案件庭审，对淮南市检察机关积极履职守护公益的做法表示充分肯定，给予“有力度、有创新、有效果、有情怀、有眼光”的积极评价。

四是立足办案，深度挖掘，保护未成年人身心健康。淮南市检察机关立足办案，督促相关职能部门齐抓共管，确保法律监督横向到边、纵向到底。如从一起非法持有毒品案件中，发现犯罪嫌疑人周某某为某活动中心的教师，经调查核实，该单位用人制度存在漏洞，在教学方面存有极大的安全隐患。为保护儿童身心健康，特制发检察建议，该活动中心收到建议后高度重视，立即进行以点带面的大力整改。检察建议发挥了“守护弱势群体”之刚性成效。

三、检察建议存在的问题

在全市检察机关共同推动下，检察建议工作总体运行良好。通过对检察建议统计样本分析，梳理出理念滞后、学习新修订的法律规范性文件不深入、文书质量参差不齐、工作管理等方面的问题，由此引发众多不良表现，导致实践中检察建议监督作用略显不足。

（一）检察工作理念转变滞后

检察工作进入新時代，张军检察长要求大力加强检察建议工作，并提出了一系列具体意见和要求，最高人民检察院发出“一号检察建议”，率先示范引领此项工作的开展。但是，部分干警对检察建议的认识没有与时俱进，存在“重办案、轻监督”的现象，认为办理诉讼案件才是硬任务，检察建议只是“副产品”，工作理念尚未完全转变。一是部分基层检察院迟迟未成立检察建议落实工作分析督导小组，有的虽然组建了，但实际运行效果不佳，未充分发挥督促检查作用。二是不重视检察建议的法律监督作用，没有将检察建议作为案件量进行统计，干与不干一个样。上级检察机关加强和规范检察建议工作，就盲目制发建议，重数量轻质量。三是检察建议制发不平衡。由统计样本分析：检察建议制发集中在刑事检察部门和民事检察部门，分别占比47.6%和30.4%，个别部门常年不制发检察建议，这与“四大检察”“十大业务”全面协调充分发展不符;绝大多数检察建议以书面方式送达，以宣告方式送达的数量极少。此外，各基层检察院制发的检察建议数量不平衡，个别院制发的检察建议常年保持个位数。

（二）对相关法律、规范性文件学习理解不够

随着人民检察院组织法的修订，检察建议确定为检察机关履行法律监督职能的重要方式，没有深刻学习领会到这是中国特色社会主义检察制度的创新与发展，对新时代的国家政策没有学懂弄通，与社会治理体系和社会治理能力现代化的要求还有距离。尤其是没有吃透《人民检察院检察建议工作规定》（以下简称《规定》）《人民检察院检察建议督促落实统管工作办法》（以下简称《工作办法》）和《人民检察院检察建议法律文书格式样本》（以下简称《检察建议格式样本》）等规范性文件的精神，仍然按照过去形成的习惯开展工作，甚至还在援引已经废止的试行规定作为制发依据。

（三）检察建议文书质量参差不齐

实践中，检察建议的文号、体例、说理以及法律援引等千差万别，质量参差不齐，与《检察建议格式样本》要求存在较大差距。一是文号不统一。不同区县所使用的文号有所不同，出现了“潘检侦监建[2018]1号”“潘检公诉建[2019]1号”“八检一部建[2019]1号等”。二是部分检察建议内容表述不规范。检察建议书中缺少对“依法认定的案件事实或者经调查核实的事实及证据”“存在的违法情形或者应当消除的隐患”“建议内容所依据的法律、法规和有关文件的规定”等内容的详细表述。三是部分检察建议措施不具有针对性、可操作性。样本中的针对涉黑涉恶案件中“套路贷”制发的检察建议，多数被建议单位集中于金融管理部门以及教育机构，措施仅仅是强调“建议有关部门高度重视某某问题，完善相关制度”“注意加强某某行业的管理”等，缺少深入浅出的分析说理，以至于具有权威刚性的检察建议演变成了“可有可无的建议书”。四是个别基层院还存在片面追求数量的问题，就同一类事实向同一对象制发多份检察建议书。

（四）督促、支持、帮助被建议单位落实不到位

长期以来，检察建议存在相关单位反馈不及时、整改落实不彻底、执行结果与制定初衷存在偏差等诸多问题。一是与被建议单位沟通联系不到位。承办人发出检察建议前和发出检察建议后，与被建议单位联系有限，沟通协调不畅，有些单位甚至存在抵触情绪，对整改工作敷衍了事。二是没有制定跟踪回访和督促落实机制。因检察建议具有灵活性，长期定位为柔性监督，往往导致建议一发了事，缺少紧盯不放、一抓到底的“钉钉子”精神，实践中有部分“石沉大海”的检察建议。三是对建议是否符合实际、措施是否得当没有进行充分评估，个别建议措施属于闭门造车、不具有合理性，在收到反馈文书之后即算工作终结。

四、检察建议做成刚性的实践路径探索

新时代新担当。检察建议作为履行法律监督职责的重要方式，是做实做好做强法律监督工作的突破口和发力点。如何落实张军检察长“把检察建议做成刚性”的要求，必须立足实践，以问题为导向，通过加快理念转变、深入学习贯彻人民检察院组织法、《规定》《工作办法》《检察建议格式样本》等相关法律、规范性文件精神、提高检察建议文书质量、完善配套的工作机制，把检察建议工作落实到“四大检察”“十大业务”当中。

（一）加快理念转变

习近平总书记在党的十九大报告中明确提出：中国特色社会主义进入新时代。随后人民检察院组织法修订出台，修订的一项重要内容是明确检察建议是履行法律监督职责的重要方式。这一定位是检察制度的创新与发展，对标新定位，要加快理念转变，积极发挥制度优势。

理念转变不是口头上讲讲，是要落实在实践当中。一是树立符合新时代内涵和法律精神的“办案中监督、监督中办案”的理念。检察建议是检察机关进行法律监督的重要方式，要提高思想认识，转变干警“重办案轻监督”的观念;要充分认识开展检察建议工作的重要性，切实提高各级检察院对检察建议工作的重视程度，把检察建议工作作为法律监督核心业务来抓。二是做好检察建议督促落实统管工作。未成立检察建议落实工作分析督导小组的检察院要尽快成立，成立落实工作分析督导小组的检察院，要做好检察建议督促落實统管工作，对检察建议落实工作进行经常性督促检查，定期分析研判工作中存在的问题，研究提出提高检察建议质量、解决检察建议落实有关问题的意见和措施。三是按照《规定》要求，纳入案件质量评查范围。对检察建议定期组织评查，对不规范问题进行集中反馈，促进检察建议规范化，提升检察建议质效。四是按照《规定》将检察建议的质量和效果纳入业务考核体系范围。检察建议工作有了具体量化标准，不再是案件的“副产品”，可以充分发挥绩效考核的正向引领作用。同时，有利于提高检察官工作积极性，彻底扭转“重办案、轻监督”的固有认识。

（二）加强相关法律、规范性文件的学习

人民检察院组织法的修订，《规定》《工作办法》《检察建议格式样本》等规范性文件的相继修订出台，都需要检察官加强学习，学习法律修订的重点、关键、要义，领会修改内容的实质、精髓，以期落实在检察建议工作中。学习修订的《规定》，一定要领会掌握以下内容：检察建议的性质、制发原则、类型和适用范围、对检察建议事项应当进行调查核实、制发程序化、提升检察建议的刚性提供的制度保障和尊重被建议单位异议权等。对《规定》内容缺乏学习、理解，导致检察建议工作制发过程中出现缺项，导致负面效果，是要坚决避免的。学习的方式可采取多种方式：一是自学;二是单位有计划地组织学习;三是集中有针对性地进行有关检察建议工作的专项业务培训。学习不是目的，最后要把学习成果转化在检察建议工作当中，推进检察建议规范化管理，高质量制发，精准化落地，切实发挥检察建议在强化法律监督、促进社会治理方面的积极作用。

（三）提高文书质量

根据《规定》要求，一份合格的检察建议书要阐明相关的事实和依据，提出的建议应当符合法律、法规及其他有关规定，明确具体、说理充分、论证严谨、语言简洁、有操作性。一般应包括7个方面的内容，关键的“案件或者问题的来源”“依法认定的案件事实或者经调查核实的事实及其证据”“存在的违法情形或者应当消除的隐患”“建议的具体内容及所依据的法律、法规和有关文件等的规定”“被建议单位提出异议的期限”“被建议单位书面回复落实情况的期限”这6个方面一个也不能少。提高检察建议书质量要做到：首先，思想上，要充分认识到高质量的检察建议不仅可以有效地阐明事实，释法说理，有利于被建议单位准确理解检察建议制发依据，及时回复落实情况，提高回复率与采纳率。而且对提升司法公信力，体现检察建议刚性，树立检察机关权威具有重要意义;其次，实践中，应严格按照《规定》的程序要求开展调查核实工作，必要时借助专业机构的力量，确保建议事项“事实清楚、准确”，改进措施有针对性，为撰写高质量建议打牢基础;再次，制发检察建议书，应当严格适用《检察建议格式样本》，确保文书格式内容规范统一，体现法律文书的严肃性、规范性，彰显法律监督权威;最后，积极搭建评比平台，每年组织对本地制发的检察建议书进行分类评比，筛选出优秀检察建议，激发检察官规范检察建议文书制作的自觉性和积极性。

（四）探索完善检察建议做成刚性的配套工作机制

一是借助各检察院成立的检察建议落实工作分析督导小组，严格规范流程细节。按照《规定》要求，落实检察建议制发程序、送达程序、备案程序、异议处理程序，督促支持帮助被建议单位落实，把检察建议工作真正做细做实。

二是建立检察建议人才库。 检察建议的初衷并不局限于解决个案问题，更多的是聚焦个案背后的源头环节，以及如何将问题遏制在萌芽状态。各级检察院针对不同类型案件或问题，强化矛盾源头治理，提升检察建议制发工作的专业化水平，应未雨绸缪，将检察业务专家、办案骨干、理论研究专业人才集中收录于人才库中，为应对各类检察建议的挑战，储备智慧资源。

三是积极推动检察建议文书公开。检察建议书作为法律文书的一种，是案件信息公开的重要内容，可依托系统外的门户网站、官方微信公众号等新媒体，引入社会监督，增加刚性因素，有利于推动法律监督实现双赢多赢共赢。检察建议内容多是针对被建议单位存在的问题和漏洞，与公共利益息息相关。主动公开检察建议文书，自觉接受人民监督，既能提升检察机关透明度和亲和力，也能让人民群众有更多获得感、幸福感、安全感。

四是积极争取外力支持。善于争取党委、人大、政府、纪检监察机关和被建议单位上级机关、行政主管部门支持，重要检察建议文书主动抄送，积极报告，从而提升检察建议效力及权威。

五是强化建章立制。以淮南为样本，检察建议的制发，推动了侵害未成年人强制报告和强制干预制度的建立，对于执法办案的优化、社会治理效能的提升有着不可或缺的积极意义。为此，如果能以检察建议为契机，建章立制，将整改情况固化，无疑也是凸显检察建议实效、推动检察建议落地生根的有力举措。