区域主义衍迁及对我国城市治理的启示

2020-08-07陆昱

桂海论丛 2020年3期

陆昱

摘要：基于对城市规模扩张、治理成效与治理成本变化的纵向考察，区域主义经历了旧区域主义与新区域主义两个阶段，二者之间存在以下区别：产生背景不同、治理结构不同、治理路径不同、治理范围不同、治理价值不同。在推进国家治理现代化的背景下，我国城市治理面临着城市治理现代化程度不能适应城市快速发展要求的矛盾。新区域主义对我国城市治理的启示包括：建立区域城市政府合作治理制度、形成区域城市多元治理模式、建设区域城市公共基础设施。

关键词：区域主义;衍迁;城市治理;啟示

中图分类号：C916 文献标识码：A 文章编号：1004-1494（2020）03-0079-05

19世纪末，随着西方城市化的快速发展，城市的规模急剧扩张，城市间的联系更加密切，城郊间的界限逐渐模糊。但由此带来的诸如城市基础设施建设、公共卫生、环境保护等问题日益突出，这要求在城市治理方面加强区域城市之间的合作[1]65-80。由此产生了区域主义这一城市治理理论。基于对城市规模扩张、治理成效与治理成本变化的纵向考察，区域主义经历了旧区域主义与新区域主义两个阶段。对区域主义理论衍迁历程进行回顾与分析，有利于为当前我国城市治理实践提供有益启示。

一、旧区域主义的发展历程

旧区域主义又称传统区域主义，是产生于19世纪末20世纪初的城市治理运动。当时，欧美的工业化快速发展，城市间的分工协作体系逐渐建立，单个城市的功能被分割，城市自主性遭到削弱，城市人口膨胀、城市环境恶化、城市治理效率低下等问题日益突出。为了应对上述城市问题，学术界提出，对城市治理职能与权力范围进行重新建构，由地方政府让渡部分权力并组建多层级区域政府体系。在多层级区域政府体系中，由中心城市自上而下控制区域规模、统筹区域发展[1]65-80。旧区域主义一般可分为三个阶段。

第一阶段发生在19世纪末至第一次世界大战爆发。19世纪后期，资本主义工业化的发展与城市的繁荣迫切需要有一个区域城市政府能对相邻城市进行统一规划、统一服务、统一治理。1898年，纽约市与周边的4郡20市合并成区域型的“大纽约市”，这成为北美地区区域主义发展的高峰。但由于区域城市政府难以应对不同地区的各种政策需求，难以满足不同群体的各种利益诉求，加上区域城市政府自身不同程度存在的机构臃肿、人员冗杂、效率低下问题，市郡政府合并成区域城市政府并没有在欧美国家普遍展开。例如，1896年建立“大波士顿市”的提议就被当地选民予以否决。1914年，第一次世界大战的爆发中断了这一阶段区域主义的发展。

第二阶段发生在第一次世界大战结束至第二次世界大战爆发之间，也被称为“帝国式区域主义”。第一次世界大战结束之后，经过短暂社会稳定与经济繁荣，一场史无前例的经济危机波及整个西方国家。为了应对经济危机，各个主要资本主义国家采取贸易保护、关税歧视政策，个别国家甚至走上穷兵黩武的歧路。例如：美国在拉丁美洲推行“睦邻政策”，英国联合各殖民地、自治领成立英镑集团，德国、日本走上对外扩张的道路[2]101-108。“与一战之前的区域主义不同的是，一战与二战期间的区域主义的特点是，歧视性的贸易集团以及具有保护色彩的双边协定盛行，其本质是以邻为壑和贸易转移，结果自然是加剧了其间发生的经济大萧条造成的影响，激化了主要势力之间的政治冲突。”[3]

第三阶段发生在第二次世界大战结束至20世纪70年代。第二次世界大战以后，西方国家城市发展逐渐进入成熟阶段，城市化出现广域分散化和局域集中化趋势，形成由若干大、中、小城市在一定空间聚集的城市群或城市带[4]99-107。这一阶段区域主义的发展呈现不平衡的特点。例如，在第二次世界大战结束之后，加拿大的多伦多、蒙特利尔、维尼培格采纳了“大区域”的理念，成立了省级区域政府来负责城市治理事宜[5]175-189。虽然美国田纳西州的纳什维尔、佛罗里达州的杰克逊维尔、印第安那州的印第安那波利斯都成立了统一机构、统一管理的大区域政府。但在20世纪70年代，这种做法并没有得到普遍认同与有效推广[5]175-189。总的来说，到20世纪70年代，虽然旧区域主义浪潮影响到欧洲、美洲、亚洲等地，但除了西欧与北美少数国家的区域政府构建与区域城市治理取得一定成效之外，其他地区这一方面的成果乏善可陈，区域主义运动陷入困境与低谷，区域主义理论被认为业已过时[2]101-108。

二、新区域主义的特点

自20世纪80年代以来，主张经济自由放任、反对政府过多干预的新自由主义政策在欧美特别是美国备受学界与政界推崇，由此导致城市政府的分权化治理模式与多中心治理格局盛行一时。这虽然在短期内能激发城市政府建设城市的积极性，促进城市经济较快发展，但也导致了城市间发展失衡、大都市治理权力碎片化等弊端。由撒切尔和里根分别在英国和美国推行的新自由主义政策，导致市场机制在城市治理过程中出现低效甚至失效的现象，这更加重了人们对新自由主义的质疑与抵触情绪。在这样的背景之下，区域主义研究逐渐走出低谷并以新区域主义的形式成为西方大都市区域治理论研究的主流[6]176-189。新区域主义的兴起说明了全球化背景下城市与城市区域增长的重要性，城市在经济社会发展中的重要作用不断彰显，以区域城市为节点而形成的错综复杂的网络成为世界发展的主要通道[5]175-189。具体来说，新区域主义具有以下特点：

一是建立合作关系。新区域主义在欧美国家得到快速发展，许多大都市区试图发展区域合作关系，以推动形成新的经济增长点，为城市治理提供更有效率的公共服务[7]78-81。新区域主义并不是要消弱政府的作用，而是构建政府与社会之间的新型合作关系，并通过大都市化推动地方城市政府之间的合作，以此增强区域竞争力[8]34-39。此外，新区域主义还采取政府协议或公共私人伙伴关系的合作形式。新区域主义倡导的合作关系注重社会力量与公民个人对大都市区进行治理[8]34-39，体现了主体多元、参与自愿、机制综合等特征。[1]65-80但由于新区域主义所支持的区域合作联盟是各个区域城市出于利益自发组成的，因而其治理形式比较松散[4]99-107。

二是构建协调机制。与旧区域主义相比，新区域主义更加重视治理过程，通过建立健全有效的协作机制，提高大都市区公共治理能力[9]。新区域主义试图摆脱或进行国家干预或进行市场调节的两难困境，注重培育区域内部力量与竞争优势，重视区域协调机制与政治机构的建设[4]99-107。在新区域主义的影响下，通过建立大区域政府，试图精简重复设置的政府机构，以“精兵简政”的方式向整个区域提供高效服务。精简后的政府机构与网络体系让广大市民对政府机构分布特点与职能特征更为了解，提高了政府机构的办事效率，也避免了政府各机构之间互相推诿现象。

三、新旧区域主义的比较

虽然旧区域主义与新区域主义都是从区域层面强调城市治理的整合与协调，但新旧区域主义在治理理念与治理模式等方面还是有着明显的区别。

一是产生背景不同。旧区域主义发生在19世纪末至20世纪70年代，在此期间，爆发了两次世界大战并出现两极对峙的冷战格局。超级大国对区域内国家与地区的霸凌是区域主义产生的主要动力。新区域主义发生在20世纪80年代，此时全球化方兴未艾，各国政府深刻意识到只有加强区域合作，才能应对全球化带来的各种挑战。可以发现，旧区域主义是受外力作用的“外源性区域主义”，而新区域主义是区域合作意愿推动下的“内生性区域主义”[2]101-108。

二是治理结构不同。旧区域主义受冷战时期政治氛围影响较大，以权力为核心的科层制治理方式导致区域成员在付出成本与获取收益上并不匹配。新区域主义主要受全球化潮流的影响，国家、社会与市民都能参与区域城市治理，区域内各个成员基于相互信任与相互妥协的原则，协调彼此立场，加强相互合作，追求共同利益最大化[10]。

三是治理路径不同。旧区域主义强调的是“统治”，主张通过减少政府治理层级与降低政府治理成本提高治理效能，具有集权的特征。新区域主义强调的是“治理”，主张要客观认识城市间的不同差别，寻求新的治理路径与治理方法，以解决治理结构散乱与治理权力碎片化现象，通过治道变革寻求发展，体现分权的特征[8]34-39。

四是治理范围不同。虽然旧区域主义也重视区域内外的合作和整合，但为了维护区域内经济发展与社会稳定，旧区域主义注重界定区域边界，严格区分区域内外权利，具有较强的封闭性。新区域主义不仅强调地理位置的联结与区域组织的合作，还重视区域内外政治、经济、文化、社会、生态等各方面制度的融合[11]。

五是治理价值不同。旧区域主义秉持的是理性经济人假设，以提高区域治理绩效为导向建构“去人格化”的科层结构与“价值无涉”的契约框架。新区域主义在重视提高治理效率的同时倡导平等、公平、正义等社会价值，鼓励多元化与差异性的区域组织进行对话、沟通，共同承担区域治理中的伦理责任[7]78-81。

总之，新区域主义之“新”就在于：打破传统区域界限、科层等次、治理理念的限制与束缚，重视合作理念的培育，注重激发政府、企业、非政府组织等多元主体参与城市治理的积极性，维护区域城市的整体利益。但毋庸置疑，新区域主义也存在以下几个方面的不足。

一是缺少治理权威。由于新区域主义强调横向治理而缺少权力中心与治理权威，导致城市政府合作具有松散性特征。“新区域主义无权威多元治理格局，使府际合作变得相当脆弱。”[1]65-80与此相反，有治理权威、有协调机构的城市治理会取得更好的治理效果。新区域主义强调治理能力的提升甚于治理权力的整合，注重治理主体的多元化[8]34-39，这在一定程度弱化了新区域主义的治理权威。换言之，新区域主义是“政治缺位”的，对于如何处理不同层级区域政府之间、政府与社会组织之间的权力关系？新区域主义并没有做出具体合理的回答[1]65-80。

二是产生治理困境。新区域主义构建了区域城市治理框架与互动关系网络，促进区域城市分工的形成与资源的共享，提高了城市政府治理效率。但新区域主义也导致出现城市治理困境。例如，新区域主义“在引入更多治理主体和手段时，却无法协调各主体、各手段间的冲突”[1]65-80，但没有一定的监管机制，加上治理过程缺乏透明度，地方政府和社会组织就不能得到人们的信任。还有区域治理协议的效力如何保证？对执行与违背协议的行为如何进行奖惩？对于这些问题，新区域主义并没有进行很好的解答[12]。此外，新区域主义并没有在区域内实现区域情感認同，没有有效实现种族、族群、城郊空间的公平和正义[1]65-80。

四、对我国城市治理的启示

在推进国家治理现代化的背景下，我国城市治理面临着城市治理现代化程度不能适应城市快速发展要求的矛盾，这一矛盾将影响我国城市发展质量与城市人民美好生活实现状况。新区域主义是在旧区域主义日益不适应西方城市治理实践的背景下产生的，强调治理主体从单一的城市政府拓展到多层级的城市政府以及市场企业、社会组织等多元化主体，治理手段从强制命令转向协商合作。在新区域主义本土化的过程中，要结合我国城市治理实践，克服新区域主义理论的不足之处，形成新区域主义的中国范式，这对于提高我国城市竞争力，推进城市治理体系与治理能力现代化具有重要意义。

（一）建立区域城市政府合作治理制度

相对于旧区域主义，新区域主义更加重视建构城市之间的合作关系。但由于新区域主义自身存在权力中心缺位与治理权威不足的缺陷，在推进我国区域城市治理时，要推进区域内部各个城市主体增强主动合作意识，创新合作模式，积极开展区域城市间的合作，努力推动政府与市场主体、社会组织的合作，形成和谐的合作关系，最终建立城市合作治理机制。在城市治理过程中，通过友好协商，防止各个城市之间在发展规划、人才引进、市场定位、资源配置等方面的矛盾升级。通过双赢合作，实现城市规划共谋、人才共用、市场共融、资源共享。在城市竞争日益激烈的情况下，要引导区域内各个城市认识到，只有加强城市间协商合作，才能在与其他区域城市群进行竞争的情况下形成有效合力，避免区域内城市之间发生内耗情况。

2019年10月，党的十九届四中全会审议通过了《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，把制度上升到更加重要的位置。在建立城市协商合作治理的过程中，重视建章立制，充分发挥制度的稳定性、权威性、可操作性的优势。具体来说，可以建立以下若干合作治理制度。

一是区域城市政府协商制度。城市政府领导、相关政府机构就城市治理的基本原则、运行机制、存在问题、解决措施定期或不定期进行协商，以促进区域城市治理能力的提高、治理效能的提升、治理体系的优化。

二是区域城市公平竞争制度。区域各个城市间的合作并不表示城市发展不需要竞争。城市政府要提高市场意识、竞争意识、法律意识，要尊重市场经济内在规律，形成浓厚竞争氛围、促进区域各个城市的市场主体开展公平竞争。

三是区域城市发展成果分享制度。由于历史基础、资源禀赋、人才资源等方面因素存在差别，区域各个城市的发展速度、富裕程度、治理效能不可能等量齐观、没有区别。区域所有城市作为命运共同体，任何一个城市出现“跛足”，都不利于区域其他城市的利益。因此，应按照贡献与收益相平衡、公平与正义相兼顾的原则对区域城市发展成果进行再分配，避免区域城市间出现发展严重失衡、贫富悬殊过大的现象。

（二）形成区域城市多元治理模式

在城市传统治理模式中，政府是唯一治理主体，在改善城市基础设施、提升城市生活质量、推进城市全面发展过程中，发挥了重要作用。新区域主义强调区域内各个城市既是独立的发展空间，也是作为一个开放治理体系的组成部分。新区域主义提倡区域治理应形成多元主体共治模式，其中多元主体包括：整合的政府或专门机构、非政府组织的力量、社会公众、精英群体等[13]。

我国城市治理模式的显著特点是政府主导着绝大部分治理事项，导致区域城市之间的条条块块分割现象明显，城市之间往往各自为政，阻碍了市场要素的自由流动与自主配置，不利于区域城市实现一体化发展。当前，我国城市化进程在加速发展，城市人才匮乏、资源短缺、环境污染等问题日益凸显，城市居民构成日趋多元化、需求日益多样化，这给城市治理带来了一定难度。

政府由于自身权力过大，对市场干预过多，导致区域城市发展模式单一、发展质量较低、市场主体活力不足。政府在应对新的治理模式、应付新的治理问题时日益显现出人才不足、资金短缺、效率不高等问题，城市居民也对政府能否担当起新的城市治理重任提出了疑问。对区域城市治理来说，政府作为唯一治理主体已越来越难以适应区域城市整体发展、协调发展的需要，多元主体共治模式是当前现实而理性的选择。多元主体共治模式可以吸纳非政府组织、社会公众、精英群体参与区域城市治理过程中，促进多元治理主体之间的沟通、协调与互动，形成治理网络，增加治理力量，提升治理效能。当然，区域城市多元治理模式并不是否认政府应担当的角色，只是政府在城市治理过程中由原来居于“主导地位”转变为发挥“引导作用”，由原来进行“管理”转变为提供“服务”，与其他治理主体形成推进城市治理现代化的合力。

（三）建设区域城市公共基础設施

新区域主义认为，完善的区域公共基础设施是区域治理现代化的基础，直接影响着区域城市居民的生活质量。加大对区域公共基础设施与公共工程的政策与财政支持，建立满足区域发展需要的福利制度，激发区域各个治理主体的区域认同意识与创新精神，充分调动经济发展的潜在动能，将提升区域竞争力与促进经济发展有机结合起来，这是推动区域城市发展的关键[14]。

当前我国区域城市之间信息、资金、技术、人才等要素流动不够畅通现象依然存在，主要原因之一就是区域城市公共基础设施没有适应区域城市一体化发展要求，区域各个城市之间还存在着政策、信息、人才、交通等壁垒。推进我国城市治理现代化，必须加快建设城市公共基础设施，促进区域内各种要素按照市场经济内在规律自由流通，为区域城市一体化发展奠定良好基础。

一是加快区域城市交通公共基础设施建设。城市公共交通设施建设是城市基础设施建设的重要组成部分，是城市现代化水平与综合实力的重要标志。区域各个城市之间的公共交通基础设施是区域城市一体化发展的重要基础，可以说，没有区域城市公共交通一体化，就不能真正实现区域城市一体化。区域城市应根据自身发展水平、地理特征、地质特点，因地制宜采取城际铁路、城际地下铁道、城际磁悬浮铁路等交通方式，优化城际公共交通换乘中心布局，提高综合服务功能，提升城际公共交通在市民出行中的分担比例，推动区域城市公共交通在整体交通格局中的主体地位。

二是加快区域城市信息公共基础设施建设。以大数据、人工智能、云计算、物联网为代表的新一代信息基础设施是提升区域城市能级、增强区域城市核心竞争力的重要载体，是推进区域城市实现智能治理的关键动能。当前，我国区域城市信息公共基础设施建设存在城际竞争失序、创新引领不力、实际应用低效等问题。实现区域城市一体化发展，就要以信息技术作为内在引擎，建设一批关键性、引领性、支撑性信息基础设施，以区域城市治理智能化助力区域城市治理现代化。

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