用好地方政府专项债做好农业建设补短板

□文/陈彦军 李纯娜 董良 姚小菊

为应对当前新冠疫情造成的经济下行压力，国务院常务会议部署精准施策加大力度做好“六稳”、“六保”工作，确定加快地方政府专项债券发行使用的措施，带动有效投资支持补短板扩内需。

地方政府专项债的主要特点分析

地方政府专项债的特点及适用范围。地方政府专项债是指地方政府为有一定收益的公益性项目发行的、约定一定期限内以公益性项目对应的政府性基金或专项收入还本付息的政府债券。专项债券的主要特征包括：融资与收益自求平衡，资金跟着项目走（自下而上遴选项目）、以项目自身收益偿还债券本息，支持领域更加广泛。专项债券不得使用的范围包括：偿还债务、非公益性项目、非资本性项目、经常性支出（工资、补贴等）、无收益或收益不足以覆盖债券还本付息的项目、企业投资的产业项目。当前，为应对新冠疫情影响，地方政府专项债券重点支持领域包括交通基础设施、能源、农林水利、生态环保、社会事业、城乡冷链物流基础设施、市政和产业园区基础设施、城镇老旧小区改造和国家重大战略项目。

地方政府专项债项目储备和发行要求。一是做好项目储备。首先要确定国家宏观政策、部门和行业发展规划中需要债券资金支持、且满足债券发行条件与要求的具体项目，准备好项目可行性研究报告、立项批复等相关支撑材料，在国家重大项目库系统中分年度录入债券需求，形成储备项目库。财政部门要结合财政规划、预算安排、债务限额、债务风险、地方财力承受可能等因素对各单位填报的项目开展分年度筛选审核与排序，根据项目实现融资与收益平衡的时限提出发行期限建议，报请当地政府立项，在债券资金需求集中申报时按需上报，录入财政部地方政府债务信息化管理系统。二是关于债券发行。在储备项目库经过筛选后，可直接用于发行的项目进入待发行库，按照当年政策重点支持方向、债务限额等要求，开展自下而上筛选，最终入选项目纳入当年财政预算及债券资金安排，并经人大审议批准。项目单位应及时引入第三方机构开展评估，出具信用评级报告、财务评估报告、法律意见书等相关材料，还应相应编制债券还款计划、债券或项目管理办法等。债券前期准备完成后，根据发行窗口时期，由省财政厅统一安排发行。

地方政府专项债发行条件。一是优先安排在建项目，新建项目已取得相关主管部门批复，如立项、可研、环评等基本具备施工条件，且已纳入财政债券项目库中；二是项目资本金比例符合国家固定资产投资项目资本金比例要求，项目融资不存在违规增加地方政府隐性债务的情况。三是满足项目收益与融资自求平衡原则，确保项目收益能够覆盖债券本息，如项目已有其他融资，应明确原有融资和新增债券的偿还责任；四是由第三方专业机构出具信用评级报告、财务评估报告、法律意见书；五是按信息公开有关规定，在网站上及时、准确披露项目实施方案、建设进度与运营情况、债券资金使用偿还、债券项目收益及对应资产情况等。

地方政府专项债规范使用要求。使用地方政府专项债投资的建设项目，在规范管理方面，一是项目符合公益性要求，满足社会公共需要，不以营利为目的，用于面向社会、大众受益的政府投资项目，不包括企业投资的市场化产业项目。二是应当严格按照债券发行信息披露文件约定的用途使用。债券发行后调整用途的，要按照规定程序和市场规则，报省级人民政府批准后办理，涉及预算调整的按程序报省级人大常委会批准。三是专项债券收入、支出、还本、付息、发行费用等纳入政府性基金预算管理，债券资金只能用于公益性资本支出，任何单位和个人不得截留、挤占和挪用。四是在依法合规、确保工程质量安全的前提下，要加快债券资金支出进度，尽早安排使用、形成实物工作量，推动在建项目早见成效。

做好专项债偿还工作。根据有关规定，地方政府专项债以对应的政府性基金或专项收入偿还。专项债还本、付息以及费用支出应当根据当年到期专项债券规模、利率、费率、对应专项收入等因素合理预计，列入年度政府性基金预算统筹安排。使用专项债的项目单位应当建立还本付息台账，每年按国库相关规定，足额上缴当年专项债券利息和实际发生的发行费用，同时在当年部门预算中反映。

做好农业农村领域使用政府专项债补短板

为切实推动扩大农业农村领域有效投资，在涉农领域用足、用好地方政府专项债支持政策，促进农业农村经济稳定发展。一是农业农村主管部门要提高思想认识，增强责任感、紧迫感，抓住机遇，按照省委、省政府和农业农村部的要求，结合地方产业发展实际，进一步扩大2020年地方政府专项债券发行规模和拓宽投资支持领域，积极主动做好利用地方政府专项债项目谋划、储备和申报等基础工作。二是根据地方政府专项债资金跟着项目走、发债项目能够实现融资收益自平衡的要求，各级农业农村主管部门要积极配合同级发展改革和财政部门做好项目谋划、前期准备、要素保障等工作，加强协调配合，密切协作、协同推进项目谋划、储备和申报工作，进一步提高项目发债项目的质量和效果。三是创新项目发债融资模式，针对农业农村领域项目单体规模小、涉及范围面广等特点，在项目谋划、创设过程中，对于同类项目可以采取打包发行，整体进行发债融资；不同类型的项目可以采取打捆集合发行。另一方面，从资金筹措方式着手，发挥财政投资的引导撬动作用，采取投债结合（财政资金、专项债资金）、投贷结合（财政资金、专项债资金、融资）等不同筹资组合模式，筹措更多的资金支持农业农村领域建设。四是坚持突出公益性特点，地方政府专项债适用于支持公益性项目建设，注重投向能够实现收益自求平衡的项目，要重点谋划、储备农业农村领域短板明显、需求迫切、投资缺口大，有一定收益的基础设施和公共服务项目，既能拉动有效投资，推进补短板、强弱项，又能助推农业农村经济高质量发展。五是当前农业农村领域重点投向。目前我省农业农村领域短板明显、需求迫切、投资缺口较大的项目主要集中在高标准农田建设、农产品仓储保险冷链物流、乡镇污水处理、农村人居环境整治、智慧农业、沿海渔港、村庄道路以及农业科技、动植物保护等领域。各地也可根据当地实际，结合“三农”领域补短板切实需要，研究确定本地涉农领域地方政府债其他重点投向，谋划推动本地农业农村发展的重大项目建设。六是加强项目统筹谋划。认真落实“资金跟着项目走”，围绕国家政策支持领域和方向，着眼于本地农业农村经济发展急需，结合项目特点、本级政府债务风险状况和财政承受能力等，谋划、创设一批既符合国家支持范围、具备申报条件、又急需建设实施的项目，形成谋划一批、储备一批、安排一批、建设一批、竣工投产一批的良性循环，用足用好国家政策“窗口期”。