把握大趋势 推动我国重点区域经济一体化发展

王继源 池剑峰

区域一体化是指地理位置相近的两个或两个以上经济体为获取经济集聚效应和互补效应而整合为统一经济体的过程，是区域协调发展的高级形态，是形成区域统一市场、增强区域发展动力的重要举措。无论国际区域经济一体化还是国内区域经济一体化，其所追求的核心目标都高度一致：消除歧视，降低交易成本，促进商品、资本、劳动力等要素的自由流动，优化资源配置，实现政策协调，全面提升区域竞争力。随着长三角一体化进入全面实施的新阶段，我国区域一体化开始明显加速，“十四五”期间，国内重点区域一体化探索将迈出更快更大步伐。

一、区域经济一体化的主要趋势

经济一体化通常发生在发展水平较高的地区，以劳动力等生产要素自由流动为重要标志，以打造具有国际竞争力的科技创新和产业集群高地为核心目标，存在多层次、差异化的实施路径，需要市场主导和政府引导相结合。

（一）中心城市引领的都市圈、城市群成为区域经济一体化的空间主体形态

从国际上看，人口和经济聚集在少部分国土空间上的地域分布不均是普遍现象，并且存在生产要素持续向中心城市、都市圈及城市群流动的趋势。从静态上看，东京都辖区面积仅2194平方公里，与北京六环内辖区面积（2267平方公里）相当，但人口占日本的10.9%;伦敦、巴黎都市圈辖区面积约1万平方公里，却创造了英法30%以上GDP;美国的人口和经济集中在东西海岸，纽约、芝加哥、洛杉矶大都市区GDP分别占纽约州、伊利诺伊州、加利福尼亚州的81.2%、78.5%和37.9%。从动态上看，美国、日本和西欧，尽管国家层面的人口城市化已经基本稳定，但人口和经济活动还在继续向以少数大城市为中心的城市群地区集聚，1986—2018年，东京都和东京圈人口连续22年净流入;2008—2018年，美国前20个大都市区人口占全国比重从37.3%提高到38%。

国内的长三角地区、粤港澳大湾区、京津冀地区也在促进区域经济一体化发展。2012—2018年，三大城市群人口占全国比重从23.6%提高到24%，经济占全国比重从37.1%提高到38%。“十四五”期间，国内经济活动向城市群集中的趋势会持续，我国区域经济一体化的重点是发展水平最高的长三角、珠三角、京津冀三大城市群，同时在厦漳泉、成渝双城经济圈、济青烟等相对成熟地区也可开展一体化探索，要深化区域合作，打破行政藩篱，实现优势互补，增强中心城市的辐射带动作用，打造引领我国高质量发展的重要动力源。

（二）以区域分工打造科技创新和产业集群高地成为区域经济一体化的核心目标

当今世界，国家、区域之间的竞争越来越集中表现为科技创新和产业集群高地的竞争，这种高地的形成高度依赖知识的溢出和产业的分工。区域经济一体化可以在更大范围内自由配置资源要素，促进人才技术流动和价值链协作，其产生的规模经济、范围经济、集聚经济效应，能够明显提升先进制造业和现代服务业的国际竞争力。例如，2019年10月，美国西雅图和加拿大温哥华宣布共同打造经济共同体，在人工智能、虚拟现实、创意和娱乐产业开展双城一体化合作，推动创新走廊发展，提高彼此全球经济影响力。英国中南部城市群则打造了以伦敦—剑桥—牛津“金三角”为主要载体的全球领先的生命科学产业集群，以伦敦、曼彻斯特和利物浦等为主要载体的数字产业集群。

目前京津冀、粤港澳大湾区、长三角等地区发展呈现出许多新特点，创新要素快速集聚，北京的原始创新、深圳的应用创新、上海的开放式创新在创新链、产业链的“空间共址”效应下正在催生出一批具有国际影响力的战略性新兴产业，珠三角的电子信息，长三角的大飞机、集成电路、生物医药，京津冀的人工智能、新能源汽车等新的主导产业快速发展，规模经济效应开始显现。“十四五”期间，要坚持有所为、有所不为，重点通过一体化拉长科创长板，瞄准战略性新兴产业和先进制造业，在重点区域加速先进理念、先进模式和先进技术扩散，形成具有全球竞争力的产业集群，实现错位发展、融合发展、一体化发展。

（三）生产要素特别是劳动力的自由流动是区域经济一体化的重要标志

区域经济一体化程度从低到高包括贸易一体化、要素流动一体化、政策一体化、完全一体化四个阶段。从发达国家来看，欧盟已经实现要素流动一体化，2014年欧盟所有成员国基本实现相互完全开放劳动力市场、建立跨国养老保险转移接续制度，对劳动力资源在欧盟新老成员国间的优化配置起到了积极作用。英国、荷兰等国，将全体国民纳入到统一的养老保险制度框架下， 不区分城乡、产业、行业、就业性质的差别， 给予全体国民平等的养老保障地位和相同的待遇，进而做到区域统一。

当前，我国区域间的商品自由流动已经实现，区域经济一体化的主要障碍是要素自由流动受限，特别是劳动力自由流动仍然受到背后地方配套制度不统一的制约。主要表现在共建共享的人才服务体系尚未形成，人才落户、居住、就医、子女入学等标准不统一，缺乏互认互通机制，人才培养和引进制度滞后于一体化进程等。“十四五”期间，我国区域经济一体化的重点是加快要素市场的一体化，加強制度体系的衔接和统一，消除行政壁垒，促进劳动力自由合理流动。

（四）区域经济一体化不是一样化，在推进过程中需要多层次、差异化的实施路径

一个国家内部、区域之间存在差距是常态，即使发达国家也难以做到各地完全均衡发展，一体化既带来区域整体实力的增强，也可能带来内部差距的拉大。英国、意大利南北发展差距问题已存在了相当长的时期，期间也有缓解的阶段，但差距延续至今，且在近些年还有扩大的态势，而德国东西部之间在收入、就业和经济强劲程度上依然存在差距。欧盟一体化堪称区域经济一体化的标杆，即便如此，因为成员国的客观差异，也存在欧元区、申根国、欧盟等不同层次的圈层，一些国家快速增长的（首都）地区与其他地区的差距也在扩大，导致一体化的进度和力度不尽相同。2017年，欧盟官方提出“多速欧洲”的设想，其实质是差异性一体化的安排，不再追求各地一体化的速度完全同步，一些有能力并且愿意向前推进的欧盟国家继续追求共同目标，其他国家再随后跟进。

我国的长三角、珠三角、京津冀地区是国内一体化较早较快的区域，但也存在内部不平衡，河北与北京、天津，安徽与沪苏浙，珠江东西两岸均存在明显发展差距。一体化不可能完成于一夜之间，而是由疏远到紧密、由浅层到深层、由内圈向外缘逐渐扩展和辐射带动的动态过程。“十四五”期间，应按照先易后难的原则和由内向外的圈层，优先选择经济联系紧密、合作基础较好、差距又不是太大的区域，例如相对成熟的都市圈、毗邻城市的同城化、发展水平较高的省际交接地区，发挥各地优势互补潜能，形成多中心、多网络、多动能的区域经济一体化发展新格局。

（五）区域经济一体化是市场力量驱动和政府高效有为的新型一体化

区域经济一体化是区域经济发展到一定阶段后的产物，其驱动力来自于市场条件下生产要素按照经济规律在区际之间的自由流动，形成区域利益最大化。市场主体特别是跨国公司、民营企业的跨区域生产力布局及企业家的自由选择对促进一体化有重要推动作用。同时，一体化需要顶层的制度和政策设计，对一体化的方向和目标进行合理规划，例如欧盟借助结构和投资基金制订并实施了一系列区域政策。此外，一体化是各行政区域主体的相互竞相开放，重点是地方政府之间主动拆除各种显性隐性行政壁垒，这就需要政府刀刃向内的自我革命。“十四五”期间，应坚持市场主导和政府引导相结合，做好一体化的制度安排，打破行政分割，下大力气营造一流营商环境。

二、推动区域经济一体化发展的对策

要在一体化地区加快形成统一开放、竞争有序的要素市场，建立规则统一的制度体系，创新区域利益协调机制，完善多领域多层次合作机制，促进各类生产要素自由流动并向优势地区集中，提高资源配置效率。

（一）促进人力资源、资本、土地等要素市场一体化，更好实现要素有序自由流动

在人力资源方面，针对一体化地区人才需求量大、流动性强的特點，要加强人力资源区域合作，整合就业渠道信息，推动人才资源互认共享，探索建立户口不迁、关系不转、身份不变、双向选择、能进能出的人才柔性流动机制，加快取消除北京、上海以外所有大城市落户限制，加大“人地钱挂钩”配套政策激励力度，中央财政按照各省份常住人口规模匹配财政转移支付力度，各省新增建设用地计划指标规模与吸纳落户数量进行紧密挂钩。

在资本方面，针对一体化地区资本市场发达、服务实体经济能力强的优势，要建立统一的抵押质押制度，鼓励地方政府联合设立投资专项资金，支持上交所、深交所、北交所在相应区域设立服务基地，搭建企业上市平台。

在土地方面，针对一体化地区土地资源相对稀缺、土地经济密度仍待提升的现状，要以提高土地配置效能和节约集约利用水平为目标，推动土地要素市场化配置，深化在城镇国有土地有偿使用、城镇低效用地再开发和存量建设用地退出、宅基地三权分置、集体经营性建设用地入市等方面的改革，在永久基本农田转为建设用地等审批事项上开展首批省级试点，赋予地方更大用地自主权。

（二）建立规则统一的制度体系，这是实现区域经济一体化发展的必然要求

要健全政策制定协同机制。在企业登记、土地管理、财税分享、公共服务等政策领域建立政府间协商机制，根据达成一致的意见形成协同方案，由各级政府制定相关政策措施。同时，要建立标准统一的管理制度。按照全国统一大市场的要求，在市场准入、基本公共服务、生态环保等方面推动标准统一、结果互认，探索区域经济一体化标准体系，实现区域内重点标准目录、具体标准制定、标准实施监管三协同，破处制约不同地区发展的标准障碍。

（三）创新区域利益协调机制，这是实现区域经济一体化的根本保障

在区域经济一体化中，利益问题永远是一个主导因素。利益协调机制的成败与否决定了一体化的进展。要建立区域间成本共担利益共享机制，通过“飞地经济”、对口合作、对口支援等多种模式加强在跨区域产业转移、重大基础设施、园区合作的成本分担和利益共享上的合作，完善重大经济指标协调划分的政府内部考核制度，探索建立区域互利共赢的税收利益分享机制和征管协调机制，更好调动政府和市场主体的积极性。

（四）完善多领域多层次合作机制，这是实现区域经济一体化的制度安排

合作机制方面，推广完善长三角三级运作、统分结合的区域合作机制，将地方合作上升到法律层面，建立地方立法和执法工作协同常态化机制，为一体化发展提供法规支撑和政策保障。在各类市场主体协同联动机制方面，要定期修订全国统一的市场准入负面清单，坚决破除地方保护主义，营造有利于创新、创业、创造的良好发展环境，积极吸引外商投资，发挥好民营经济发达的优势，解决各类市场主体特别是民营企业跨区域政策协同问题，使不同市场经济主体更好、更深参与一体化发展。

（王继源，中国宏观经济研究院国地所副研究员、中国人民大学与中国宏观经济研究院联合培养博士后工作站博士后。池剑峰，中国城市和小城镇改革发展中心助理研究员）