深化殡葬综合改革所存问题与发展对策研究

林俊宇 朱新颖 潘成赞 蓝丹梅 欧红娟

摘要：我国殡葬发展史源于原始社会，土葬是时代选择的我国最普遍的传统葬法。随着时代的进步，占用土地资源过多的土葬对社会经济发展与环境生态保护的弊端日渐显现，因此提高火化率、倡导生态葬是我国建设社会主义精神文明及生态文明的必要措施。平乐县作为深化殡葬综合改革广西唯一试点县，在首期试点期间成效显著，但仍存不足，因此穷源朔流，研其发展之策，对形成可复制的殡葬改革方案具有重要参考意义。本文试从殡葬法制、管理、服务等三方面对试点县深化改革所存问题及发展对策进行研究，研究表明深化改革必须坚定党的领导，以群众为基础，并因地制宜落实改革措施。

关键词：殡葬改革;存在问题;发展对策;平乐县

丧葬于我国发展已久，始于原始社会最初社会组织氏族。随着迷信盛行，其经历了对亲人安葬、碑墓树立习俗的有无]、安葬等级制度的建立，土葬盛行等主要阶段。后由于战时卫生防疫、市容建设的要求，南京国民政府开始重视火葬的推行。

我国成立初期开始改革社会遗留陋习，在殡葬方面只留骨灰，不修坟墓，指明了殡葬改革新道路。而后六十多年，国家多次制定深化殡葬改革的系列指导性文件，领导全国各地因地制宜地推进地方殡葬改革。主要法规涉及土葬转火葬、生态葬、“互联网+殡葬”、殡葬公共服务、殡葬管理监督等方面，体现出殡葬改革攻坚，殡葬事业朝惠民、生态、文明的方向健康发展。

截至2017年底，我国火葬率达48.9%，进一步推进葬式改革仍任重道远。深化殡葬改革具有保护环境，节约资源;摒弃糟粕，树立新风;和谐社会，推动发展等作用，因此研究深化殡葬综合改革试点的工作情况，对形成可复制的殡葬改革方案具有重要参考意义。

一、广西唯一试点桂林平乐县殡葬的情况

平乐县总面积1919.34平方公里，辖6镇4乡。2018年，该县户籍人口46.19万，常住人口38.71万，居住着汉、瑶、壮、回等13个民族。自殡葬改革工作开展以来，县委、县政府十分重视殡葬工作，印发有《关于加强殡葬管理的通知》（平政发（2007）24号）、《平乐县殡葬管理暂行办法》（平政发（2012）号）、《平乐县人民政府关于实施惠民殡葬政策的意见》（平政发（2013）2号）等指导性文件。在县委、县政府的支持和领导下，平乐县殡葬管理所承担永福、荔浦、资源等县城的火化任务，并于2014年、2016年连续两届殡葬工作评比中被民政部授予全国殡葬工作先进集体称号。

自2007年起，该县行政区域均划定为火葬区。至2017年，平乐县殡仪馆火化遗体14148具，占应火化遗体数的44%，火化后的骨灰有寄存及安葬两种形式，其中安葬率为66%。由于存在公墓数量不足，价位过高等客观因素和“入土为安”传统观念的主观因素，骨灰公墓安葬率仅有25%，其余41%为占用耕地或林地安葬。

2017年，民政部办公厅印发《全国殡葬综合改革试点方案》，平乐县经各级民政部门推荐，通过民政部的审核成为广西内唯一试点县。在结合当地殡葬改革的实际情况下，平乐县民政局制定了《平乐县全国殡葬综合改革试点工作实施方案》（平政发（2018）58号）和《平乐县火葬区和土葬改革区调整划定方案》（平政发（2019）1号），作出了将不具备火葬条件的地区，暂时划为土葬区，允许土葬，鼓励火葬的指示，同时倡导节地生态安葬。节地生态安葬是一种绿色殡葬形式，倡导保护环境的同时还需注意节约资源，倡导由保留骨灰向不保留骨灰转变。因此，首期殡葬综合改革试点经费在筹措到位后便用于花坛葬墓地和多功能骨灰存放楼的建设。根据《广西壮族自治区殡葬事业发展规划（20182022年）》数据，截止2018年，该县殡葬服务设施建设情况如下：

自2018年实施殡葬综合改革以来，平乐县县委、县政府高位推动，以“三策共驱、四建齐抓、四措并举”模式为抓手，在建立殡葬工作领导体制、机制，健全节地、绿色供地殡葬服务工作体系，搭建殡葬服务管理信息平台，建设殡葬管理监督体制及生态殡葬等五方面积极探索。一年多来，全县遗体火化1416具，火化后生态安葬523例，生态安葬率36.9%，较改革前提升10%。2019年，平乐县殡葬综合改革试点被民政部评为全国殡葬综合改革优秀试点。

二、平乐县深化殡葬综合改革所存问题

1.殡葬事业发展尚未纳入地方规划

土地作为基本要素，是进行城乡建设的基础，约束着殡葬事业的发展。规划作为全面、长远的发展计划，具有方向性、战略性及鼓励性。根据自治区殡葬事业发展规划的要求，殡葬事业发展应纳入当地经济社会发展总体规划、城乡建设规划、土地利用总体规划和乡村振兴规划。

目前平乐县土地利用总体规划的规划时间范围为2006至2020年，编制于2008年12月至2010年6月，为十一五规划期间编制，对当前深化殡葬综合改革的需求具有一定的落后性。而该县十三五规划纲要未规划殡葬事业的发展，此外其他部门亦无相关规定。深化殡葬综合改革应完善各项规划，使其共同推进殡葬事业在各方面同步落实。

2.殡葬管理体制仍需理顺

（1）殡葬管理体制管办不分

平乐县殡葬管理所和殡仪馆管理“合一”，作为试点县，管办不分易使该县殡葬事业在管理上出现职责不清、监管缺位、执法不严等情况，容易造成滋生腐败、试点资金浪费的现象，难以释放市场活力，同时阻碍殡葬服务工作整体水平的提升。

（2）各部門联合工作机制不够健全

根据进一步推动殡葬改革促进殡葬事业发展、党员干部带头推动殡葬改革的指导意见，各相关职能部门应共同参与到深化殡葬综合改革的进程中。然除民政局外，鲜有其他部门颁布与之有关的政策文件，且民政局未在《平乐县全国殡葬综合改革试点工作实施方案》（平政发（2018）58号）中压实各部门的职责，因此各部门的联合工作机制仍需健全，以促使改革共同推进、同步落实。

3.殡葬服务供给不足

（1）服务设施供给不足

据悉，平乐县每年人口死亡率在7‰左右，意味着每年有三千多具遗体需要火化安葬，但实际上平乐县殡仪馆年均火化遗体数在一千四百例左右，火化后含以骨灰二次棺葬的情况则有约两千多具遗体进行土葬。平乐县殡仪馆和公墓稀缺，对贫困人口来说，经市场调节后形成的火葬成本仍较高，且平乐县无公益性公墓对遗体进行集中安葬，这使地处偏远、交通不便等不具备火化条件的农村地区更可能出现占用耕地、林地资源乱埋乱葬的违法情况。

骨灰楼格位存放及花坛葬作为平乐县的主要生态安葬形式，其安葬点己在首期试点资金筹措到位后投入建设，作为符合现代殡葬要求的安葬形式，其较传统葬法固然有少占土地的优点，但仍有以提升殡葬面貌为主、缅怀为辅之嫌。体现在骨灰楼建设需占用并硬化更多面积的土地，且骨灰存放具有时间限制。“死者为大，入土为安”深根人们殡葬思想中心，超出存放时间限制便须迁出骨灰的要求显然让逝者及亲属“难以为安”。

再者，花坛葬是将骨灰“化作春泥”的一种安葬方法，众人齐葬且无立牌碑，所逝亲人在亲属心中的独特性难以体现，且花坛植株随着季节、天气变化易有枯萎凋零之势，易使亲属内心再现悲凉，从而导致从心里对其安葬形式的不认同，不利于生态安葬的推行。据悉，2019年平乐县第一届公益花坛葬仅有28位逝者于此安葬。

（2）专业人才队伍建设不足

根据实际走访得知，平乐县殡仪馆的工作人员人数较少、年龄偏大，年轻的殡葬从业人才较为缺乏，殡葬一线工作者的专业化程度有待提高。人才队伍不够完善会影响殡葬服务理念的实践，建设不足会影响殡葬服务信息化的建设，使殡葬数据未能在互联网上及时透明公开，不仅影响该试点宣传深化殡葬综合改革的既定成果，阻碍信息共享以及数据对政府决策的支撑作用，亦难以满足群众咨询丧葬的便民需求。人具有主观能动性，专业人才队伍建设不足会影响殡葬综合改革的健康发展。

三、平乐县深化殡葬综合改革发展对策

1.推进殡葬法制建设

（1）完善政策法规制定

以政府为主体，县民政局牵头各部门形成联动，制定挂钩管理与职责的政策法规，逐步把殡葬管理纳入法制化轨道，将各种生态安葬公墓园用地纳入规划，使各部门为深入殡葬综合改革协同一心，推动殡葬事业有计划、有保证地发展。在经营性公墓和公益性公墓的审批中规范优化审批流程，依托政务服务“一张网”完善监管机制。

（2）加大殡葬执法力度

建立各部门联合执法机制，压实各部门权责。加强对殡葬管理条例、各项政策、行政法规的宣传，不定时巡查殡葬工作的推进情况，严厉打击、惩治殡葬行业、活动中的违法行动，发现问题立即整改。对带头违反殡葬法纪法规的党员干部严肃查处，通报批评引以为戒。

2.规范殡葬管理建设

（1）推进殡葬服务机构管办分离

理顺政府与市场的关系，按照从事公益服务功能的规定对平乐县殡葬管理所和殡仪馆进行分离改革，强化殡仪馆的公益属性，使平乐县民政局殡葬管理所对其的直接管理转向行业管理，并仅在指导性方面对其进行监督。

（2）加强殡葬活动管理

一是加强各职责部门对殡葬活动的监管，规范殡葬管理;二是健全殡葬考核考评机制，把社会评价与检查考核相结合，以群众满意度为导向，提高殡葬管理工作水平;三是加强对经营性公墓的管理，规范不合理的定价，并对超标墓、豪华墓等乱象进行整治。

3.健全殡葬服务体系

（1）严格执行殡葬服务标准，加大推进惠民服务减免

目前，我国已出台一系列殡葬标准，含21项国家标准及29项行业标准，不仅打击了殡葬行业乱象，还稳定了行业发展秩序。

广西在执行殡葬标准方面尚处初级阶段，平乐县作为深化殡葬改革的唯一试点县，应率先学习、宣传、执行殡葬标准，这不仅是深化殡葬综合改革、推动殡葬事业发展的需要，亦是法律的要求。同时，为继续提高火化率，推进生态安葬，应依据实际情况减免相关基础费用，使更多人葬得起。在殡葬服务的延伸方面，实行阳光物价，避免不必要的消费。

（2）推动殡葬服务供给主体及方式多元化

目前，我国的殡葬服务主要由政府及民政部门提供，为激发试点县改革活力，应继续坚持县党委、县政府的统一领导，强化政府主体责任、民政局监督责任，完善相关部门在各自职责范围内的监管责任。推进殡葬服务供给侧改革，设立殡葬行业协会并发挥其自律作用，强调群众与社会的监督作用。在规范市场准入制度的条件下引入社会资本，引导社会力量有序参与，如培育和扶持一批殡葬服务样板企业或组织，多元提供殡葬服务供给。

（3）优化殡葬服务设施配置

根据实际情况，不搞葬区划定一刀切，整治乱埋乱葬乱象，集中安置遗体，依据葬区划定统筹公益性及经营性公墓建设，分清建设主次，禁止火化区的遗体葬入公益性公墓，并禁止其改变公益性质。根据人口死亡情况、迁移安置情况，考虑不可预知情况等对墓穴需求、公墓园规模进行分析，进而优化配置各类殡葬服务设施。

将荒山或需恢复绿林植被的区域规划成树葬公墓园区，在继续推进生态安葬进程方面逐步转变成以树葬为主，其他生态安葬方式并存的殡葬形式。树葬无需修建祭拜设施，是将人的骨灰埋入或洒在指定的树下，通过挂标识牌、标记自然石等方式认养树木及绿地的现代绿色殡葬方法，其葬法是最先进的殡葬理念之一。树葬可以给亲属带来逝者的生命在树木的生长上得以延续的心理安慰，同时能促使亲属更加用心照看所认养的绿木，从而达到缅怀故人、修复绿地等多种目的。

（4）加大殡葬服务人才队伍建设

鼓励殡葬从业者考取国家职业资格证书，规范平乐县殡葬行业的人才队伍建设。对从业人员进行职业培养，创新服务思维，将殡葬服务的供给立足于少数民族人口占约五分之一的县情，从人文关怀角度更可能多地考虑逝者及其亲属的殡葬习俗，如平乐县有回族、塔塔尔族等国家规定不可强迫干涉其实施火葬与否的少数民族，回民认为火焚即罪人死后所受之刑，并有不与他族同葬的习俗，因此在咨询、解答时要避免踏及其内心敏感区域，并积极引导逝者亲属将遗体葬于回民统一墓地。

此外，对各类殡葬工作者进行工作评比，焕发工作动力，从而使其更积极主动地投入到殡葬事业的建设中。大力宣传殡葬事业的文明性、科学性及可持续性，制定从事殡葬行业的优惠政策，吸引年轻、文化程度及专业水平更高的殡葬人才就业，优化人才配置，从整体上提升试点县殡葬工作者的职业素质。

（5）加快殡葬信息化建设

在试点县贯彻落实全国殡葬工作座谈会的精神，推進殡葬信息化建设，使网络数字无纸化的现代科技与殡葬工作深度融合，积极落实“互联网+殡葬”信息化建设行动。利用互联网、物联网技术，为公墓园提供管理帮助，为群众提供祭祀咨询服务，通过数据比对和智能化分析，为政府及各部门殡葬政策的制定提供大数据支撑。

四、结论

深化殡葬综合改革是改俗迁风的重大举措，只有坚持党的领导，贯彻珍惜资源、合理利用土地的基本国策，加强殡葬依法管理，提高殡葬科技水平与人才素质，宣传发动广大人民群众，才能推动殡葬工作的健康发展，使社会树立符合社会主义生态、精神文明建设的丧葬之风，推动和谐社会的讲步。