个人所得税改革中存在的问题和政策建议

宋丽

随着我国经济社会的发展，旧个人所得税制度已经无法适应当前个人收入的增加以及收入结构的改变，对调节收入分配差距的作用越来越有限，因此2018年我国推进了个人所得税法的第七次改革，这是个人所得税自开征以来最具有历史性意义的一次改革。本次改革的主要内容包括全面实施综合与分类相结合的税制模式，调高个税免征额，扩大税率级距，增加专项附加扣除等，更好地发挥个税调节收入分配、缩小贫富差异的作用，更好地促进社会公平，但同时也存在着诸多问题，因此本文主要结合个人所得税改革的重点，分析新个人所得税法存在的问题，并提出相关政策建议。

一、新个人所得税改革的重点

（一）全面实施综合与分类相结合的税制模式

新个人所得税改革的主要内容就是历史性将个税制度由分类税制向综合与分类相结合的税制推进，这是我国个税制度从较低向较高发展阶段跨出的重要一步。新个税所得税法将工资薪金、劳务报酬、稿酬和特许权使用费等4项劳动性所得纳入综合所得范畴，适用统一的超额累进税率，实行按月或按次预缴，按年汇算清缴的政策。而经营所得、财产转让所得、财产租赁所得、利息股息红利所得等收入继续采用分类征税方式。劳动性所得纳入所得统一征税，能够使劳动收入高的社会成员承担更多纳税责任，符合“量能负担”原则，促进税收效率与公平。

（二）调高个人所得税免征额、扩大较低档税率级距，切实减轻中低收入群体的税收负担

2019年个人所得税改革前，个税免征额为3500元，低档税率极差较小。随着经济发展、物价水平的上升以及居民个人家庭支出结构变化，3500元的基本减除费用已经不能满足居民的基本生活开销，因此2019年个税改革将免征额从3500元调整至5000元，并扩大3%、10%和20%这三档低税率的级距，切实降低中低收入人群的税收负担，更好地调节收入分配。例如：在不考虑专项扣除及专项附加扣除的情况下，某员工的工资薪金入为10000元，在旧个人所得税法下，其需要缴纳个税为（10000-3500）*20%-555=745元，但在个税改革后，只需要缴纳（10000-5000）*10%-210=290元的个税，降税幅度达到了61.07%。（新旧税率级距比较见表）

（三）新增六项专项附加扣除，扩大扣除范围

新个税改革进一步扩大了税前扣除范围，除了基本扣除费用5000元/月和专项扣除外，还新增了六项专项附加扣除，主要包括子女教育、继续教育、大病医疗、住房贷款利息、住房租金和赡养老人支出。这些项目几乎涉及了每个家庭必要支出，着力解决老百姓的民生问题，家庭负担重的就多扣、负担少的就少扣，进一步促进税制的合理与公平。

二、新个人所得税存在的问题

（一）扣除标准没有充分考虑地区差异和个体差异

新个人所得税的专项附加扣除，除了住房租金根据城市的规模不同设立了1500元、1100元和800元三档扣除标准外，其余的专项附加扣除均规定了统一的扣除标准，没有考虑到地区差异和个体差异，例如在大城市和小城市房价差异巨大的情况下，通常一线城市的房价是二、三线城市的5至6倍，住房贷款利息均按照每年12000元进行扣除。同样对于赡养老人而言，也采取定额扣除的方法，未考虑被赡养老人的经济实力、健康状况和自理能力等具体情，采用“一刀切”方式，显然有些不合适。

（二）资本性所得和劳动性所得税率设计不合理

现行个人所得税税目共有9类，按照收入性质，可以将其分为劳动所得、經营所得、资本所得、偶然所得4类。如下图：

目前，劳动所得实行0-45%的七级超额累进税率，经营所得实行5%-35%的五级超额累进税率，而资本所得的平均税率在20%左右。对于中低收入人群而言，劳动所得是其主要收入来源，资本所得是高收入人群的主要收入来源，对劳动重税，对资本轻税，一方面不利于社会公平，另一方面导致高收入人群有避税空间，通过转换薪酬发放方式，从而达到避税和逃税的目的。在现实中，不少企业老板不拿工作，或者只拿1元的名义工资，从而不用缴纳工资的个税，很难发挥个税调节收入分配的目的。

（三）专项附加扣除的范围有待扩展

子女教育专项附加扣除从子女年满3岁接受学前教育阶段开始一直到博士研究生毕业，可按照每个子女每月1000元的标准定额扣除。但是目前未将3岁以下婴幼儿的早教支出纳入专项附加扣除范围，也未考虑因特殊原因不能接受教育的残疾儿童等，对于残疾儿童，其父母的抚养成本及经济压力更大，但家长却不能享受子女教育专项附加扣除，因此专项附加扣除的范围还有限，有待进一步拓展。

三、政策建议

（一）建立个税免征额动态调整机制

我国个税免征额经历过四次调整，从最初1980年的免征额调整到现在的5000元，最长的调整间隔为25年，最近的一次调整间隔为7年，个税免征额的调整明显滞后于经济发展水平，间接加重了纳税人的负担，不利于促进消费，拉动内需。个税免征额调整更多依赖于人大代表的提案，而没有建立个税免征额与经济发展水平相适应的动态调整机制。建议建立个税免征额标准与通货膨胀率等相挂钩的机制，按年进行评估并进行相应调整。

（二）专项附加扣除标准差异化

我国地域辽阔，各个地区经济发展水平参差不齐，居民收入水平、物价水平、生活成本等差异较大。目前，整齐划一的扣除标准显然与实际不符，不利于税赋公平。建议专项附加扣除标准的设立要结合区域经济发展水平，制定不同的扣除标准，这样才有利于促进税收公平，促进国民经济平衡发展。

（三）优化税率结构，加强税源管控

目前我国对劳动所得和资本所得的税率差异较大，给部分高收入者提供避税空间，不利于调动劳动者的积极性，且高收入者通过转换收入形式来避税，侵蚀国家税基。建议一方面优化税率结构，进一步降低综合所得的最高边际税率，缩小与国际差异，缩小与资本所得税率差异。另一方面要加强对高收入者的税源管控，堵塞税收漏洞。

（四）完善专项附加扣除范围

目前专项附加扣除范围深度和广度还不够，还存在一些盲区，不能充分发挥税收的引导作用。建议进一步延伸专项附加范围，比如将子女教育支出进一步拓展为子女抚养支出，子女教育仅是抚养子女的其中一部分，“子女教育支出”的定义过于狭窄;赡养老人也应该以家庭为单位，目前的血亲扣除标准不符合实际，配偶双方都有赡养老人的义务，特别是丧偶家庭，国家更应该充分发挥税收作用，引导鼓励居民赡养老人，让其老有所依、老有所养。（作者单位：雅安市商业银行股份有限公司）